行政法部門劃分和行政法學(xué)標(biāo)準(zhǔn)體系分類研究應(yīng)用

行政法部門劃分和行政法學(xué)體系分類研究

一

一提到行政法，仿佛實(shí)體和程序不分是一向如此，而且行政法學(xué)界也一向認(rèn)為這是行政法有別于刑事、民事法律部門一個(gè)顯著特征。（注釋1）

倘若如此，那么隨之而來(lái)很多問(wèn)題卻是難以自圓其說(shuō)。當(dāng)我們表述行政法概念時(shí)候，我們就必需搞清楚我們所說(shuō)行政法是實(shí)體意義行政法，還是程序意義行政法，或是二者兼而有之；當(dāng)我們表述行政法特征時(shí)候，我們也必需搞清楚我們所了解行政法特點(diǎn)是行政實(shí)體法特點(diǎn)，還是行政程序法特點(diǎn)；當(dāng)我們表述行政法內(nèi)容時(shí)候，我們也必需搞清楚我們所說(shuō)行政法內(nèi)容是行政實(shí)體法內(nèi)容，還是行政程序法內(nèi)容，或是二者兼而有之。諸如這類問(wèn)題，首先反應(yīng)出行政法部門內(nèi)容混雜，其次也使行政法學(xué)研究缺乏嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)理論體系作指導(dǎo)。更令人不解是，上述問(wèn)題存在是廣泛，不限于大陸法系和英美法系，中國(guó)行政法學(xué)界更是如此。

法國(guó)一向被稱作行政法母國(guó)，并被作為大陸法系代表。但法國(guó)行政法是不分行政實(shí)體法和行政程序法。（注釋2）

法國(guó)行政法調(diào)整范圍包含行政活動(dòng)組織、行政活動(dòng)手段、行政活動(dòng)方法和行政活動(dòng)監(jiān)督和責(zé)任全部過(guò)程在內(nèi)。（注釋3）

法國(guó)行政法學(xué)研究對(duì)象則包含行政主體、行政機(jī)關(guān)組織、行政行為、行政訴訟、公務(wù)員制度、公產(chǎn)和公共工程、警察行政通常標(biāo)準(zhǔn)等。（注釋4）

英國(guó)行政法尚不是一個(gè)獨(dú)立法律體系，（注釋5）

這不僅表現(xiàn)在行政訴訟和民事訴訟全部是由同一法院管轄、使用一樣法律標(biāo)準(zhǔn)上，也因?yàn)橛?guó)行政法學(xué)發(fā)展較晚，沒(méi)有完整體系。但從英國(guó)行政法學(xué)界所重視討論問(wèn)題看，關(guān)鍵集中在行政機(jī)關(guān)權(quán)力控制和保護(hù)公民不受行政機(jī)關(guān)侵害，和行政程序，行政救助方面，包含委任立法、行政裁判、司法審查、行政責(zé)任、議會(huì)行政監(jiān)察專員等。英國(guó)相關(guān)行政組織問(wèn)題大全部放在憲法學(xué)、政治制度和地方政府等課程中討論。（注釋6）

盡管有不少學(xué)者認(rèn)為美國(guó)行政法是相關(guān)行政程序法律，不包含行政活動(dòng)實(shí)體法在內(nèi)。（注釋7）

但也有不少著名學(xué)者不一樣意這一見(jiàn)解，她們認(rèn)為行政法是相關(guān)公共行政法律，不僅包含程序行政法，也包含實(shí)體行政法；不僅包含外部行政法也包含內(nèi)部行政法。比如，斯圖爾德教授認(rèn)為，行政法是要求行政機(jī)關(guān)組織和權(quán)力法律規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，它也要求行政機(jī)關(guān)所使用程序，確定行政決定效力，劃定法院和其它政府機(jī)關(guān)在和行政機(jī)關(guān)關(guān)系中各自作用。各個(gè)行政部門全部有對(duì)應(yīng)實(shí)體法和程序法。比如，勞動(dòng)法要求負(fù)責(zé)勞動(dòng)關(guān)系行政機(jī)關(guān)在處理勞動(dòng)爭(zhēng)議時(shí)所適用實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和程序；環(huán)境法要求環(huán)境保護(hù)局和其它負(fù)責(zé)環(huán)境事務(wù)機(jī)關(guān)，在處理環(huán)境問(wèn)題時(shí)所適用程序和標(biāo)準(zhǔn)。

（注釋8）

即使美國(guó)行政法學(xué)界對(duì)實(shí)體法問(wèn)題和程序法問(wèn)題存在很多爭(zhēng)議，但通常行政法著作內(nèi)容均包含分權(quán)、權(quán)力委任、調(diào)查程序、制訂法規(guī)程序、行政裁決程序、司法審查、行政賠償責(zé)任、總統(tǒng)控制、國(guó)會(huì)控制和公共行政等。在內(nèi)容和前后秩序安排上通常是從國(guó)會(huì)授權(quán)開(kāi)始，經(jīng)過(guò)行政程序到救助手段。（注釋9）

從中不難看出，美國(guó)行政法學(xué)界即使強(qiáng)調(diào)行政程序關(guān)鍵性，但對(duì)行政權(quán)這一實(shí)體性問(wèn)題研究也是不可或缺。

中國(guó)行政法制度在產(chǎn)生和發(fā)展過(guò)程中受大陸法系影響較大，在舊中國(guó)尤其如此。但近幾年來(lái)也受到英美法系部分影響，尤其是在由一般法院管轄行政案件（臺(tái)灣地域除外）和行政程序法方面（關(guān)鍵是行政處罰聽(tīng)證程序）。（注釋10）

而在1982年前后，受前蘇聯(lián)影響較大，比較集中表現(xiàn)在行政實(shí)體法方面。認(rèn)為行政法是管理法，行政法是調(diào)整行政關(guān)系，即實(shí)體性法律規(guī)范總稱。馬諾辛給行政法下定義是：行政法作為一個(gè)概念范圍就是管理法，更確切地說(shuō)，就是國(guó)家管理法。（注釋11）

姜明安教授所著《行政法》一書認(rèn)為行政法是調(diào)整行政關(guān)系法律規(guī)范總稱。（注釋12）

伴隨中國(guó)行政訴訟法頒布和實(shí)施，在1990年前后出版一批由羅豪才、應(yīng)松年教授主編行政法教材開(kāi)始把行政訴訟法從原來(lái)行政法體系中分立出來(lái)，以處理行政實(shí)體法和行政訴訟法不分問(wèn)題。（注釋13）

應(yīng)該說(shuō)，這一時(shí)期是中國(guó)大陸行政法制和行政法學(xué)大發(fā)展時(shí)期，也能夠說(shuō)是中國(guó)大陸行政法學(xué)界對(duì)行政訴訟法研究一個(gè)鼎盛時(shí)期，它直接造成了中國(guó)第一部完整、統(tǒng)一行政訴訟法典誕生。毫無(wú)疑問(wèn)，從這一部法典誕生之日起，行政實(shí)體法和行政訴訟法這一司法程序法分立已成為不爭(zhēng)事實(shí)，已經(jīng)像刑事、民事法律部門一樣完成了實(shí)體法和司法程序法分立歷史任務(wù)，不管是在法律部門劃分還是行政法學(xué)理論體系分類方面全部是如此。隨之而來(lái)，中國(guó)大陸行政法制建設(shè)和行政法學(xué)研究關(guān)鍵任務(wù)應(yīng)該向行政機(jī)關(guān)行政活動(dòng)程序轉(zhuǎn)移。不幸是，隨即不僅在行政程序立法方面進(jìn)展不大，而且行政實(shí)體法和程序法分立方面理論研究又出現(xiàn)了倒退。直到1996年，全國(guó)人大才經(jīng)過(guò)了一部行政處罰法，僅僅對(duì)行政處罰程序作出了規(guī)范。在這一期間行政法學(xué)研究上又重新把行政法定義為調(diào)整行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系法律。（注釋14）

這不僅把行政實(shí)體法和行政訴訟法從已經(jīng)分立學(xué)科體系中在混合起來(lái)，而且給行政實(shí)體法和行政程序法繼續(xù)分立設(shè)置了理論上障礙。

二

龐大行政法部門實(shí)際上是由三大部門組成，即行政實(shí)體法、行政程序法和行政訴訟法或行政救助法（以下同）

（注釋15）。如前所屬，不管是大陸法系、英美法系、還是中國(guó)，差異只在于學(xué)者們強(qiáng)調(diào)什么，而不在于這些制度是否存在于一國(guó)法律體系之中。正如刑事法律部門是由刑事實(shí)體法和刑事訴訟法組成、民事法律部門是由民事實(shí)體法和民事訴訟法組成一樣，假如說(shuō)行政法部門和她們有什么不一樣，那就是行政法部門多了一個(gè)行政程序法。這也正是行政法部門不一樣于刑事、民事法律部門一個(gè)顯著特點(diǎn)。

即使作出以上判定，在刑事、民事法學(xué)界毋庸質(zhì)疑。尤其是實(shí)體法和司法程序法方面更是如此。行政程序法即使不一樣于行政訴訟法，但它畢竟是程序法。為何如此明確問(wèn)題在中外行政法學(xué)界遲遲得不到認(rèn)同，而是以種種借口抱著老黃歷不放？根源何在？

筆者認(rèn)為，大陸法系和英美法系行政法產(chǎn)生獨(dú)特歷史背景是形成這一現(xiàn)象歷史根源。在法國(guó)，法律即使沒(méi)有遵守先例標(biāo)準(zhǔn)，但不表示先例不發(fā)生作用。先例對(duì)法國(guó)行政法作用和其它法律部門不一樣，在其它法律中，先例只起次要作用，而在行政法中先例起著關(guān)鍵作用。這是因?yàn)榉▏?guó)行政法院首先不適用民法和其它私法要求，行政法官常常碰到無(wú)法能夠情況，不能不在判決中決定案件所依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，從而使行政法關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)幾乎全部由行政法院判例產(chǎn)生。一位法國(guó)行政法學(xué)家曾經(jīng)用比較生動(dòng)形象語(yǔ)言形容說(shuō)，假如我們?cè)O(shè)想立法者大筆一揮，取消全部民法條文，法國(guó)將無(wú)民法存在；假如她們?nèi)∠啃谭l文，法國(guó)將無(wú)刑法存在；不過(guò)假如她們?nèi)∠啃姓l文，法國(guó)行政法仍然存在。（注釋16）

這說(shuō)明法國(guó)行政法關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)不是關(guān)鍵存在于成文法之中，而是存在于判例之中。法國(guó)行政法這一特點(diǎn)表明，法國(guó)行政法產(chǎn)生和發(fā)展和其行政法院含有密不可分。能夠說(shuō)，法國(guó)行政法是伴伴隨行政法院產(chǎn)生發(fā)展而逐步發(fā)展起來(lái)，沒(méi)有行政法院，就沒(méi)有今天法國(guó)行政法，其法律標(biāo)準(zhǔn)原來(lái)就是由行政法院法官們?cè)谛姓V訟中創(chuàng)建，判例法色彩濃厚。而采行判例法國(guó)家或地域往往并不重視實(shí)體法和程序法劃分及分類研究。

一樣，英美作為判例法國(guó)家，實(shí)體法和程序法原來(lái)就十分親密，而且行政法在其一般法體系中不是一個(gè)獨(dú)立法律部門，行政訴訟大多適用民事訴訟程序。在行政法學(xué)研究方面，英國(guó)人對(duì)行政法是否存在一直存有爭(zhēng)議（注釋17）。

美國(guó)人則更側(cè)重于研究行政程序法，而對(duì)行政實(shí)體法一向不重視。（注釋18）

尤其值得注意是英美法系學(xué)者一向不重視分類研究，其實(shí)體法和程序法劃分自然會(huì)受到影響。美國(guó)行政法學(xué)者古德諾在1893年出版《比較行政法》一書中指出，英美沒(méi)有行政法概念，不是因?yàn)檫@種法律在英美不存在，而是因?yàn)橛⒚缹W(xué)者一向不注意法律分類緣故。（注釋19）

實(shí)際上，英美不僅存在行政實(shí)體法和行政訴訟法，更存在行政程序法。因?yàn)閷W(xué)術(shù)界在研究上習(xí)慣和傳統(tǒng)，法律分類研究最少是不發(fā)達(dá)，從而形成了行政法實(shí)體和程序合體狀態(tài)。

行政法在大陸法系和英美法系均表現(xiàn)出實(shí)體和程序不分狀態(tài)，并不表明其它國(guó)家和地域行政法制度和研究體系也肯定如此。但遺憾是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家制度和學(xué)說(shuō)一向全部是受到更大重視和被奉為經(jīng)典。況且大陸法系和英美法系制度和學(xué)說(shuō)至今仍在全世界有著廣泛影響，她們特色就是世界特色，她們不分我們也不能分，她們做法就是法律，而不管這種特色歷史背景和優(yōu)缺點(diǎn)。這可能是世界上廣大地域，包含中國(guó)在內(nèi)一直沿襲這種行政實(shí)體和程序不可分離學(xué)說(shuō)一個(gè)原因吧。

至于行政法本身是否存在實(shí)體和程序難以分立特殊性，這是迄今為止中國(guó)絕大多數(shù)學(xué)者解釋這個(gè)問(wèn)題時(shí)所持一個(gè)關(guān)鍵理由。編者并不一樣意這一見(jiàn)解，因?yàn)槌诌@一見(jiàn)解學(xué)者不能找出令人信服立法證據(jù)來(lái)支持這一見(jiàn)解。首先，行政實(shí)體法和行政訴訟法完全能夠獨(dú)立存在，而且全世界已頒布獨(dú)立行政訴訟法國(guó)家和地域有幾十個(gè)，包含中國(guó)大陸和臺(tái)灣地域均是如此。（注釋20）

其次，行政實(shí)體法和行政程序法也是完全能夠獨(dú)立存在。像行政訴訟法一樣，在行政實(shí)體法之外，世界上很多國(guó)家和地域全部制訂有獨(dú)立行政程序法典，其數(shù)量甚至比行政訴訟法還多。

盡（注釋21）管這些行政程序法典或多或少包含了部分實(shí)體法內(nèi)容，但這并未改變其程序法性質(zhì)，更不能說(shuō)明行政實(shí)體法和行政程序法就不能分離。恰恰相反是，上述大量立法證據(jù)顯示事實(shí)證實(shí)行政實(shí)體法和行政程序法是能夠分立，能夠獨(dú)立存在。也就是說(shuō)，在立法上，行政實(shí)體法、行政訴訟法和行政程序法全部是能夠分立，能夠獨(dú)立存在，而不管各國(guó)之間在立法內(nèi)容和形式上存在多大差異。顯然問(wèn)題不在立法方面，而是關(guān)鍵表現(xiàn)在行政法學(xué)界對(duì)這種立法存在學(xué)術(shù)歸納方法和方法上。當(dāng)然歸納方法、方法又會(huì)因時(shí)、因地、因人不一樣而不一樣。正如大陸法系學(xué)者對(duì)同一法律現(xiàn)象能夠這么歸納，而英美法系學(xué)者能夠那樣歸納一樣。那么中國(guó)學(xué)者為何不能有自己歸納呢？答案當(dāng)然是肯定。對(duì)同一法律現(xiàn)象，中國(guó)學(xué)者完全能夠有自己學(xué)術(shù)歸納，同時(shí)這種歸納也完全能夠不一樣于大陸法系和英美法系。因?yàn)樽鳛閷W(xué)術(shù)自由和使用不一樣方法論權(quán)利，這是天經(jīng)地義事。問(wèn)題是我們學(xué)者犯了個(gè)歐洲人曾犯“言必稱希臘”毛病，或說(shuō)我們學(xué)者現(xiàn)在還犯著亞洲人正犯“言必稱歐美”毛病。

三

中國(guó)現(xiàn)行法制體系基礎(chǔ)上形成了以憲法為根本法，以刑法、民法和行政法為實(shí)體，以刑訴法、民訴法和行政訴訟法為程序法基礎(chǔ)格局。中國(guó)行政法學(xué)界現(xiàn)在仍然堅(jiān)持行政實(shí)體法和程序法不分觀念，這和中國(guó)現(xiàn)行法律部門基礎(chǔ)格局不相符合。確切說(shuō)，中國(guó)現(xiàn)在行政法學(xué)理論體系既未反應(yīng)業(yè)已形成法律部門劃分現(xiàn)實(shí)狀況，甚至已經(jīng)落后于行政法制建設(shè)實(shí)踐。當(dāng)一個(gè)法學(xué)理論不能反應(yīng)某一法律制度實(shí)際情況時(shí)，勢(shì)必影響其指導(dǎo)作用，那么對(duì)這種法學(xué)理論變革就成為必需。同時(shí)，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)是，中國(guó)自古以來(lái)就有重實(shí)體輕程序觀念，把程序看成次要，可有可無(wú)。所謂實(shí)體和程序不分，在中國(guó)就等于仍然主張實(shí)體優(yōu)先，行政程序法難以取得獨(dú)立法律地位并得到應(yīng)有重視。所以，從建立健全中國(guó)行政程序法制出發(fā)，立即將行政程序法學(xué)從中國(guó)行政法學(xué)體系中分離出來(lái)，作為和行政實(shí)體法學(xué)和行政訴訟法學(xué)或行政救助法學(xué)相同地位獨(dú)立存在，也是完全必需。

從行政法學(xué)本身體系看，實(shí)體和程序分離也是必需和可行。首先，實(shí)體和程序分離是人類對(duì)法律現(xiàn)象認(rèn)識(shí)一個(gè)深化，也是法學(xué)研究方法一次飛躍。不管怎樣，從不分到分是一個(gè)歷史進(jìn)步?？赡茉谖磥?lái)某個(gè)時(shí)候，從分到不分又是一個(gè)歷史進(jìn)步，不過(guò)，毫無(wú)疑問(wèn)，那是一個(gè)更高層次進(jìn)步；其次，中國(guó)現(xiàn)行行政法學(xué)教材行政法觀念和體系無(wú)法對(duì)行政法現(xiàn)象作出科學(xué)、合乎邏輯解釋。筆者認(rèn)為，中國(guó)行政法學(xué)界對(duì)行政法解釋關(guān)鍵采取兩種方法：一是從內(nèi)容上來(lái)了解行政法。認(rèn)為“行政法是相關(guān)國(guó)家行政組織及其行為和對(duì)行政組織及其行為進(jìn)行監(jiān)督法律規(guī)范總稱?！?/p>

（注釋22）

二是從調(diào)整對(duì)象上來(lái)了解行政法。把行政法定義為調(diào)整行政關(guān)系和在此基礎(chǔ)產(chǎn)生監(jiān)督行政關(guān)系法律規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)總稱。（注釋24）

筆者認(rèn)為對(duì)行政法第一個(gè)解釋僅僅說(shuō)明行政法包含了哪些內(nèi)容，并沒(méi)有說(shuō)明行政法為何包含這些內(nèi)容，更沒(méi)有將實(shí)體和程序分立；第二種見(jiàn)解即使從調(diào)調(diào)對(duì)象上來(lái)了解行政法，想從行政法調(diào)整對(duì)象特殊性上來(lái)證實(shí)它是行政法，而不是別什么法。但因?yàn)槌诌@一見(jiàn)解學(xué)者把行政法調(diào)整對(duì)象表述為完全不一樣兩種關(guān)系，即行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系，不僅未將實(shí)體和程序相區(qū)分，也很輕易使自己陷入行政法是調(diào)整綜合社會(huì)關(guān)系綜合說(shuō)泥潭。盡管持這一見(jiàn)解學(xué)者出發(fā)點(diǎn)是好，即強(qiáng)調(diào)對(duì)行政進(jìn)行監(jiān)督關(guān)鍵性，但關(guān)鍵看怎樣強(qiáng)調(diào)。不能因?yàn)楸O(jiān)督關(guān)系關(guān)鍵，就不管它是實(shí)體還是程序，是內(nèi)部還是外部，是憲法調(diào)整關(guān)系還是由部門法調(diào)整關(guān)系。實(shí)際上，監(jiān)督行政關(guān)系是很復(fù)雜。人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為監(jiān)督關(guān)系關(guān)鍵是行政訴訟關(guān)系，這種關(guān)系本身就含有特殊性，而且自成體系，不宜包含在其它關(guān)系之中。而且正是因?yàn)樗厥庑裕刹灰粯佑谛姓?shí)體法行政訴訟法來(lái)調(diào)整，完全沒(méi)有必需把這種行政訴訟關(guān)系機(jī)械地、人為地同行政實(shí)體法調(diào)整行政關(guān)系混合在一起。行政系統(tǒng)內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)（注釋24）

和上級(jí)對(duì)下級(jí)監(jiān)督關(guān)系，實(shí)際上是一個(gè)內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系，它本身就是行政關(guān)系一個(gè)。沒(méi)有必需再把它排除在行政關(guān)系之外，再起個(gè)監(jiān)督關(guān)系別名。當(dāng)然，議會(huì)和檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)有監(jiān)督關(guān)系，但這是否屬于行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系值得研究。因?yàn)樽h會(huì)對(duì)政府監(jiān)督關(guān)系顯然是憲法層面上討論問(wèn)題，屬于根本法調(diào)整對(duì)象。而檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員監(jiān)督關(guān)鍵在刑事方面，已經(jīng)有刑事法律加以調(diào)整，不宜再作為行政法調(diào)整對(duì)象。而行政機(jī)關(guān)工作人員違反政紀(jì)行為則由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)內(nèi)部行政關(guān)系處理，不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄對(duì)象。假如說(shuō)人民檢察院參與行政訴訟，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)既能夠監(jiān)督人民法院，也能夠監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，那么前者是監(jiān)督法院，自然不屬于監(jiān)督行政關(guān)系，以后者即使能夠監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，但在中國(guó)要看行政機(jī)關(guān)及其工作人員行為性質(zhì)是刑事違法還是違反政紀(jì)。假如觸犯刑律，就不屬于行政法調(diào)整問(wèn)題；如屬于違反政紀(jì)，則屬于內(nèi)部行政關(guān)系性質(zhì)，檢察機(jī)關(guān)則不宜行使監(jiān)督權(quán)，構(gòu)不成監(jiān)督行政關(guān)系。

中國(guó)行政法學(xué)界主張諸法合體行政法觀念所碰到困難還不僅僅限于對(duì)行政法概念了解方面，正如筆者在第一部分開(kāi)篇所敘述那樣，在行政法特點(diǎn)、行政法標(biāo)準(zhǔn)、行政法學(xué)體系方面，難以自圓其說(shuō)矛盾相當(dāng)突出。總結(jié)上述存在問(wèn)題總根源，就在于行政法在部門劃分和學(xué)科分類上存在重大弊端。而把行政法劃分為行政實(shí)體法、行政訴訟法和行政程序法，并在此基礎(chǔ)上建立三個(gè)獨(dú)立行政法學(xué)學(xué)科，既借鑒了刑事、民事法律部門劃分成功經(jīng)驗(yàn)，又表現(xiàn)了行政法學(xué)在制度和學(xué)科體系分類上特色，也完全能夠處理行政法因諸法合體而帶來(lái)制度上和理論上迷惑。

四

編者對(duì)行政法部門劃分和學(xué)科分類具體構(gòu)想是行政實(shí)體法關(guān)鍵有單行行政管理法律、法規(guī)和規(guī)章組成，沒(méi)有完整統(tǒng)一法典。其內(nèi)容關(guān)鍵包含內(nèi)部行政法和外部行政法兩大方面。內(nèi)部行政法關(guān)鍵由行政機(jī)關(guān)組織法、國(guó)家公務(wù)員法和行政編制法等組成；外部行政法內(nèi)容十分廣泛，包含國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)文化和社會(huì)生活各個(gè)方面，具體由國(guó)防、外交、國(guó)家安全、公安、國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理、土地、礦產(chǎn)、交通、城建、房屋、工商、稅務(wù)、海關(guān)、新聞、出版、文教、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等方面單行管理法、法規(guī)和規(guī)章組成。作為研究行政實(shí)體法行政實(shí)體法學(xué)，通常把行政實(shí)體法了解為調(diào)整行政關(guān)系法律規(guī)范總稱，其特點(diǎn)在形式上表現(xiàn)為缺乏一部完整統(tǒng)一實(shí)體性法典，其規(guī)范表現(xiàn)形式多、數(shù)量多；內(nèi)容上表現(xiàn)為所調(diào)整行政關(guān)系單方面性、廣泛性、不穩(wěn)定性、優(yōu)異性和行政主體和權(quán)利義務(wù)特定性等。在學(xué)科體系上能夠根據(jù)總則和分則體例設(shè)置?？倓t部分關(guān)鍵包含行政實(shí)體法概念、行政實(shí)體法法源、行政實(shí)體法基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、行政權(quán)歷史演進(jìn)及有限政府、行政主體和行政相對(duì)人、行政實(shí)體權(quán)力設(shè)定、行政實(shí)體權(quán)力和義務(wù)種類、行政行為效力和行政責(zé)任等內(nèi)容；分則部分也即部門行政法部分，可按行政部門不一樣來(lái)加以劃分。如公安行政法、交通行政法、工商行政法、稅務(wù)行政法、資源行政法、民政行政法、土地行政法、海關(guān)行政法、教育行政法、文化行政法等，其內(nèi)容關(guān)鍵是利用行政法總則原理闡釋各個(gè)部門行政法問(wèn)題。這方面，中國(guó)行政法學(xué)界已經(jīng)有了部分嘗試。（注釋25）

在中國(guó)，已經(jīng)制訂了一部完整、統(tǒng)一《行政訴訟法》法典，除此之外，還有最高人民法院公布相關(guān)行政訴訟司法解釋，和部分單性行政法律、法規(guī)中相關(guān)行政訴訟要求。能夠說(shuō)，從立法上或制度上講，中國(guó)行政訴訟已經(jīng)從民事訴訟（注釋26）

中獨(dú)立出來(lái)，形成了一套含有中國(guó)特色行政訴訟法律制度。和之對(duì)應(yīng)，行政法學(xué)界對(duì)行政訴訟法研究也取得了很大成績(jī)，并已經(jīng)形成了比較完整行政訴訟法學(xué)體系。現(xiàn)在，除司法部法學(xué)教材編輯部統(tǒng)編《行政訴訟法學(xué)》（注釋27）

教材外，全國(guó)各地編寫教材和專著達(dá)幾十種甚至上百種之多。這些教材和專著通常全部把行政訴訟法作為一個(gè)獨(dú)立法律部門加以研究，具體內(nèi)容包含行政訴訟法概念、特征、標(biāo)準(zhǔn)、功效、受案范圍、訴訟參與人、證據(jù)、起訴和受理、審理和判決、實(shí)施等。這里尤其值得注意是行政訴訟法是一個(gè)獨(dú)立程序法部門，其調(diào)整是人民法院和一切訴訟參與人之間形成、以程序上權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容訴訟關(guān)系。它和行政實(shí)體法調(diào)整行政關(guān)系完全不一樣，自成體系。

行政程序法和行政實(shí)體法不一樣，也不一樣于作為司法程序法行政訴訟法，所以它是整個(gè)大行政法部門中除實(shí)體法和行政訴訟法之外唯一能夠自成體系一個(gè)法律部門。從現(xiàn)在已經(jīng)有行政程序性法律、法規(guī)和規(guī)章看，尚缺乏一部完整統(tǒng)一行政程序法典。所以，統(tǒng)一行政程序法制訂能夠說(shuō)是中國(guó)以后一個(gè)時(shí)期行政法治建設(shè)重中之重。從單行法要求來(lái)看，首先中國(guó)已經(jīng)制訂了兩部單行行政程序性法律。一是1996年3月17日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議經(jīng)過(guò)《中國(guó)行政處罰法》；二是20XX年8月27日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議經(jīng)過(guò)《中國(guó)行政許可法》。這兩部法律分別要求了行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰行政程序和行政許可行政程序，是中國(guó)行政程序法有機(jī)組成部分。其次，行政法規(guī)和地方性法規(guī)也對(duì)行政程序作了部分要求。如國(guó)務(wù)院20XX年11月16日公布《行政法規(guī)制訂程序條例》，

20XX年8月24日公布《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理措施》，20XX年11月16日公布《規(guī)章制訂程序條例》等。這三個(gè)行政法規(guī)分別要求了行政法規(guī)制訂程序和行政公文處理程序和行政規(guī)章制訂程序，屬于規(guī)范行政機(jī)關(guān)實(shí)施抽象行政行為行政程序。規(guī)范行政執(zhí)法程序地方性法規(guī)，如1993年12月21日河南省第八屆人大常委會(huì)經(jīng)過(guò)《河南省行政機(jī)關(guān)執(zhí)法條例》等。除此之外，以規(guī)章形式對(duì)行政程序作出要求也很多。如20XX年4月30日公安部公布《交通事故處理程序要求》。因?yàn)閿?shù)量較多，不再一一羅列。

作為研究行政程序法現(xiàn)象行政程序法學(xué)，它所研究行政程序法是調(diào)整國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職能過(guò)程中和公民、法人或其它組織之間形成程序上權(quán)利義務(wù)關(guān)系法律規(guī)范總稱。包含行政立法程序、行政執(zhí)法程序等。內(nèi)容包含到行政活動(dòng)過(guò)程、步驟、時(shí)限、形式等很多方面。

總而言之，筆者認(rèn)為借鑒刑事、民事法律部門劃分和學(xué)科分類經(jīng)驗(yàn)，把行政法部門分立為行政實(shí)體法、行政訴訟法和行政程序法，并進(jìn)而形成行政實(shí)體法學(xué)、行政訴訟法學(xué)和行政程序法學(xué)學(xué)科，對(duì)于科學(xué)界定行政法部門和建構(gòu)行政法學(xué)體系，摒棄行政法實(shí)體和程序不分舊觀念，含有重大理論意義和實(shí)踐意義。

作者介紹：

沈開(kāi)舉

，鄭州大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。

參考文件

1

參見(jiàn)羅豪才主編《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年12月辦，第14頁(yè)。

22參見(jiàn)羅豪才主編《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年12月辦，第7頁(yè)。

3

參見(jiàn)王名揚(yáng)著：《英國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年3月版，第13頁(yè)。

4

參見(jiàn)王名揚(yáng)著：《比較行政法多個(gè)問(wèn)題》，王名揚(yáng)著：《英國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年3月版，第266頁(yè)。

5

參見(jiàn)王名揚(yáng)著：《英國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年3月版，第2頁(yè)。

6

參見(jiàn)王名揚(yáng)著：《英國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年3月版，第273頁(yè)。

7

參見(jiàn)Kenneth

：

administrative

Law

treaties

1978

8

Stephen

and

Richard

Administrative

Law

and

regulatory

policy，

9

參見(jiàn)王名揚(yáng)著：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法