可治理性與拉美國家的可治理性問題

可治理性與拉美國家的可治理性問題袁東振

【作者簡介】袁東振，男，中國社會科學院研究生院拉美洲研究所研究員，政治研究室主任。(北京100007)

【內(nèi)容提要】拉美的可治理性問題早已存在，許多國家程度不同地存在可治理性問題。最近20年，拉美國家民主政治體制的脆弱性進一步暴露，政治、經(jīng)濟和社會難題增多，社會矛盾進一步發(fā)展，可治理性問題加劇。拉美國家的可治理性問題有共同性，也有差異性。拉美國家的可治理性問題主要源于體制缺陷，以及政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的脆弱性和缺陷。拉美學術(shù)界、相關(guān)國際組織提出了一系列克服可治理性問題的政策性建議，一些拉美國家政府已經(jīng)或正在采取措施，試圖提高可治理性的實現(xiàn)程度。

【關(guān)鍵詞】可治理性/政治體制/發(fā)展缺陷/拉美國家

拉美地區(qū)的可治理性問題早已存在，各國都程度不同地存在可治理性問題。最近20年，拉美國家政治、經(jīng)濟、社會和國際環(huán)境發(fā)生巨大變化，可治理性問題隨之不斷加劇。

可治理性的基本含義

一可治理性概念的出現(xiàn)

可治理性（Governability或Gobernabilidad）是表達國家、政府或公共部門在回應和滿足不同社會階層需求、或以這些需求為基礎(chǔ)制定政策時所使用的一個概念，20世紀70年代最早出現(xiàn)在美國和歐洲。當時，西方國家在推行凱恩斯主義過程中積累的矛盾日益明顯，形成了大量失業(yè)與嚴重通貨膨脹并存的“滯脹”局面。在這種背景下，學術(shù)界、理論界和政治界開始了關(guān)于可治理性和政府治理能力的研究?？肆_齊、亨廷頓和綿貫讓治在向三邊委員會提交的研究報告中最早提出“可治理性”的概念①。20世紀90年代以后，可治理性、治理等成為國際學界使用頻率較高的術(shù)語，社會科學界的許多國際研討會都涉及治理和可治理性問題。

二對可治理性的不同理解

在對可治理性問題進行研究過程中，人們對可治理性的理解并不完全一致，有各式各樣的定義和解釋?？肆_齊等人強調(diào)社會和公民的需求與國家滿足這種需求之間的關(guān)系；波比奧·諾維爾托和馬特烏斯·尼古拉則把可治理性定義為統(tǒng)治關(guān)系，即統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者之間的關(guān)系，認為這兩個實體之間的復雜關(guān)系構(gòu)成所謂的可治理性問題②。還有人把可治理性定義為統(tǒng)治關(guān)系的一種屬性（unapropiedad）、特性（unacualidad）或狀態(tài)（unestado）③。法國學者佩科則強調(diào)，可治理性既包括政府有效地和合法地滿足大多數(shù)人的利益，又包括社會為加強其凝聚力而擁有的自我組織能力。卡德納斯認為，可治理性已經(jīng)超越傳統(tǒng)體制和機構(gòu)的范圍，包括了政治、經(jīng)濟和社會組織的新形式④。

墨西哥學者安西拉將可治理性定義為“社會需求和政府應付需求的能力之間的平衡狀態(tài)或平衡程度”，這個定義將可治理性置于政治制度和社會的相互關(guān)系之中，“政府的效率和合法性可以促進可治理性，而政府的無效率以及政治合法性的喪失將產(chǎn)生不可治理性”。安西拉把可治理性的實現(xiàn)程度分為5類：（1）理想的可治理性：需求與回應之間達到切實的平衡，沒有社會沖突，即使有也不多。（2）正常的可治理性：需求與回應之間基本平衡。（3）可治理性的缺失：需求與回應之間的不平衡威脅到統(tǒng)治關(guān)系（1arelacióndegobierno），可能會在政治、經(jīng)濟等方面有所體現(xiàn)。（4）可治理性危機：需求和回應之間失衡。（5）不可治理性：統(tǒng)治關(guān)系解體。安西拉認為，在上述5類可治理性中，1和5在實踐中并不多見，缺失和危機層次的可治理性最值得研究。她認為，可治理性的缺失主要表現(xiàn)在4個方面：維護法律和秩序的能力；進行有效經(jīng)濟管理的能力；提高社會福利的能力：維護政治秩序和體制穩(wěn)定的能力。在一定條件下，可治理性缺失可以轉(zhuǎn)化為可治理性危機。

三可治理性內(nèi)涵的不斷擴展

可治理性起初局限于權(quán)力的行使等方面，主要指政府或體制的能力。但在過去幾十年問，這個概念的內(nèi)涵相繼被許多學者所擴展，可治理性已成為政治實踐分析方面的一個重要范疇。對可治理性的理解逐漸超越了傳統(tǒng)的體制或機構(gòu)框架，在人們心中，幾乎所有的政治、經(jīng)濟和社會問題都與可治理性有關(guān)。例如，2003年11月，聯(lián)合國教科文組織在阿根廷召開了題為“拉美教育制度的可治理性”國際研討會，連教育也成了可治理性問題。

普拉茨通過對不同時期學者們對可治理性概念的使用進行綜合比較后發(fā)現(xiàn)，人們主要在4種意義上使用了可治理性這個概念。（1）指社會需求與公共機構(gòu)滿足這些需求之間的關(guān)系。例如克羅齊等人用可治理性解釋社會需求與公共機構(gòu)滿足這些需求之間的關(guān)系，并從廣義上把可治理性理解為公共機構(gòu)在應付所面臨的挑戰(zhàn)或機遇方面的能力。（2）指民主化進程的鞏固，用可治理性衡量民主化的穩(wěn)固程度。奧唐奈等人在研究拉美政治民主化進程時，在下列兩個層次上使用了可治理性概念：當專制獨裁統(tǒng)治得以避免時，就實現(xiàn)了可治理性；當人們的機會和權(quán)利得以擴展時，就具有了可治理性。普沃斯基幾乎在同樣意義使用這個概念⑤。（3）泛指治理，一些國際組織對可治理性概念的使用就是這樣。一些組織（如歐盟、世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署等）把可治理性和治理（Governance,Gobernanza）作為同義詞使用。國際組織對可治理性問題的重視，既擴大了這個概念的內(nèi)涵，也使這個概念變得更有爭議和混亂。（4）一些人試圖從治理的概念出發(fā)，把可治理性解釋為有各層次政府和非政府機構(gòu)參加的決策進程。

對可治理性問題的認識和探討仍在繼續(xù)和不斷深化，因而可治理性的含義仍在繼續(xù)擴展。世界銀行2005年的一個出版物把可治理性（或治理）的內(nèi)容主要歸結(jié)為6個方面，即民眾的意愿和對體制的信任程度；政治穩(wěn)定程度；政府的效率；法規(guī)的質(zhì)量；法制的程度和對腐敗的控制。世界銀行對可治理性程度的評估也主要體現(xiàn)這些方面⑥。2003年智利著名政治活動家和學者阿連德對可治理性的內(nèi)涵作了全面闡述，這個闡述既是對此前研究成果的概括和總結(jié)，又是對此前研究成果的補充和發(fā)展⑦。（1）可治理性就是民主，專制政權(quán)在本質(zhì)上具有不可治理性。（2）可治理性是政府的行動能力。包括政府公共政策的效率，教育體系的公平和質(zhì)量，公共管理的透明度，公眾的自信程度，政府在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展科學技術(shù)、推進持續(xù)增長、保護環(huán)境、預防偶然危機等方面的能力。（3）可治理性是體制的創(chuàng)新能力?？芍卫硇圆皇潜４娆F(xiàn)存體制，而是政治制度和體制的不斷發(fā)展。（4）可治理性是化解危機的能力?？芍卫硇圆⒉灰馕吨鐣_突的消失，也不是用強制的手段解決社會沖突，而是通過對話、談判解決沖突。（5）可治理性是公民的參與。包括公民社會的參與和組織，使其在維護其權(quán)利、提出建議等方面發(fā)揮更加重要的作用。

四可治理性與治理的區(qū)別和聯(lián)系

治理和可治理性是兩個不同的概念。科伊曼曾對這兩個詞的含義作了明確區(qū)分⑧。他認為，治理是指各戰(zhàn)略或相關(guān)部門之間按照一定的游戲規(guī)則進行互動的過程。所謂戰(zhàn)略或相關(guān)部門是指擁有足夠權(quán)力資源、能夠?qū)Q策進程和規(guī)則運行發(fā)揮重大影響，是對某項決策具有否決能力的部門。權(quán)力資源可以源于對公共職務或職能（軍隊、立法、行政、經(jīng)濟和財政政策、司法體系、州政府或關(guān)鍵的市政府等）的控制，也可以源于對生產(chǎn)要素（資本、勞動、初級產(chǎn)品、技術(shù)等）的控制，還可以源于對信息和思想的控制（主要通過社會交往），可以源于對社會動員的控制，以及對所謂精神權(quán)力（教會）的控制。這些戰(zhàn)略部門在互動過程中要遵循游戲規(guī)則（體制以及在體制內(nèi)政府和公共決策的制定與實施等）。而可治理性是一個政治社會體系在更廣泛的范圍內(nèi)進行自我治理的能力，是社會需要與社會政治體系能力之間的關(guān)系問題。

治理和可治理性又有一定聯(lián)系。一些國際組織經(jīng)常把可治理性和治理兩個概念混用，一些學者也未對二者做詳細區(qū)分，西班牙皇家語言學院甚至也建議將二者作為同義詞。治理和可治理性在實踐上相互影響。治理能力在一定意義上決定可治理性的實現(xiàn)程度，可治理性的實現(xiàn)程度既取決于游戲規(guī)則的質(zhì)量，也取決于國家和公共部門解決社會、政治和經(jīng)濟難題的能力?？芍卫硇砸部梢詫χ卫懋a(chǎn)生影響，對游戲規(guī)則產(chǎn)生影響，可以對游戲規(guī)則加以完善，為治理能力的提高創(chuàng)造條件。

人們對可治理性含義理解不同，衡量標準也自然不同。本文衡量可治理性主要有以下5個尺度：體制是否有效率；各社會階層的利益是否可以通過正常渠道得以表達；民眾對體制是否信任；政府和社會是否有解決矛盾和危機的能力和機制；決策是否公開透明。如果體制是有效的，各社會階層表達利益和要求的渠道是暢通的，民眾對體制是信任的，政府具備解決社會矛盾和沖突的能力和手段，決策進程公開透明，那么就實現(xiàn)了可治理性，否則，就會產(chǎn)生可治理性問題，或陷入可治理性危機。

拉美國家可治理性問題加劇

幾乎所有拉美國家都存在不同程度的可治理性問題。特別是最近20年，民主政治體制的脆弱性進一步暴露，政治、經(jīng)濟和社會難題增多，社會矛盾進一步發(fā)展，可治理性問題加劇。

一拉美國家可治理性問題加劇的歷史條件

民主化進程的發(fā)展與政治體制缺陷之間的矛盾，突出了拉美的可治理性問題。20世紀70年代末以來，拉美開始了持續(xù)的政治民主化進程。人們對民主政治的鞏固、對民主體制下經(jīng)濟和社會福利的增長充滿期待。20多年之后，人們的愿望并未完全實現(xiàn)，拉美遠沒有實現(xiàn)預期的成就，內(nèi)部和外部一系列因素的交互作用反而使拉美成為具有很大脆弱性的地區(qū)。程序民主雖有所完善，但“正常選舉并不一定意味著民主質(zhì)量的改善”。民主體制存在一系列缺陷，體制性危機不斷出現(xiàn)，不穩(wěn)定仍然是拉美地區(qū)的特征。拉美學者指出，僅在20世紀90年代以后，就出現(xiàn)了20多次體制性危機，最具有標志性的是90年代的巴拉圭、海地和秘魯，最近幾年的阿根廷、委內(nèi)瑞拉、玻利維亞、厄瓜多爾和海地。

社會矛盾和社會沖突的加劇擴大了實現(xiàn)可治理性的風險。拉美國家一直存在著規(guī)模龐大的貧困群體，當前貧困人口數(shù)量超過2億，約占總?cè)丝诘?0％。有學者認為，單純的貧困數(shù)字并不能說明該地區(qū)的真實生活條件，阿馬蒂亞·森提出的“排斥”（exclusión）概念更能解釋拉美的現(xiàn)實⑨。所謂社會排斥是指一部分人口、階層或群體被排斥在社會、經(jīng)濟和政治發(fā)展進程之外。他們長期享受不到經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的利益，在國家政治、經(jīng)濟和社會生活中長期處于被剝奪、被歧視和被排斥的地位。社會排斥現(xiàn)象表明拉美存在嚴重的社會不平等，存在尖銳的社會矛盾和社會沖突。

經(jīng)濟改革與可治理性之間的矛盾有所加深。在20世紀80年代拉美經(jīng)濟改革開始時，改革的理論設(shè)計者們提出，改革可以促進社會公平，特別是促進就業(yè)增長。然而改革的現(xiàn)實結(jié)果同最初的設(shè)想有很大差距。在對外開放過程中，中小企業(yè)在外來競爭突然增加的情況下大量破產(chǎn)或陷于困境，創(chuàng)造就業(yè)的能力下降；大企業(yè)為了參與國際競爭，普遍采用新技術(shù)和新設(shè)備，優(yōu)化管理，結(jié)果市場對勞動力、特別是對低素質(zhì)勞動力的需求下降；經(jīng)濟開放促使大型農(nóng)業(yè)企業(yè)向機械化和集約化方向發(fā)展，減少了勞動力的使用。隨著經(jīng)濟對外開放，國家的經(jīng)濟職能弱化，在社會服務領(lǐng)域也有所退卻，國家不僅沒有通過積極的社會政策對居民提供更大程度保護，而是降低了保護。另外，勞動制度靈活化改革也沒有起到增加就業(yè)的目的，反而加劇了就業(yè)不穩(wěn)定性和不正規(guī)性?？傊?，由于失業(yè)嚴重，就業(yè)不足現(xiàn)象普遍，政府宏觀調(diào)節(jié)能力減弱，社會政策不力，多數(shù)人未能從改革中受益，對改革后果的不滿有所增加，可治理性問題有加重的趨勢。

歷史問題的積累加大了實現(xiàn)可治理性的難度。有學者提出，對拉美威脅最大的不是經(jīng)濟問題，而是歷史上積累下來的社會問題。除了上面所提到的貧困、不平等和社會排斥等問題外，寡頭階層或者寡頭政黨壟斷權(quán)力的現(xiàn)象較普遍，國家不能保證法律在全國范圍得到切實實施，不能真正保證法律面前人人平等，也沒有能力保證使法律公平地適用于所有的人。有關(guān)機構(gòu)曾對拉美國家法律實施程度進行調(diào)查評分，分值在10分（指國家能夠完全保證所有法律的實施）和1分（指國家完全不能保證法律的實施）之間。根據(jù)調(diào)查，超過5分的國家只有哥倫比亞、智利、烏拉圭3個，巴西、秘魯、危地馬拉和巴拉圭不足4分。50％以上的被調(diào)查者認為，“政府缺乏手段”⑩。另外，由于缺乏民主文化、社會分層和社會排斥現(xiàn)象嚴重，拉美國家很容易滋生權(quán)力腐敗，從而加劇可治理性問題(11)。

價值觀念的變化加劇了實現(xiàn)可治理性的難度。拉美學者在分析可治理性問題時，突出了人們的社會和價值觀念變化所產(chǎn)生的影響，認為觀念的變化增加了可治理性實現(xiàn)的難度(12)。在經(jīng)濟改革進程和全球化進程中，個人被認為是權(quán)力的主體，被認為是有自主能力、通過自己的勞動和成果實現(xiàn)自我的主體。個人主義傾向得到明顯釋放，民眾中普遍滋生著個人成就凌駕于集體利益之上的喜好偏向。個人主義傾向一方面為個人自我價值的實現(xiàn)提供了機會，另一方面降低了人與人之間關(guān)系的社會意義，過分強調(diào)個人價值和個人利益的實現(xiàn)，忽視解決影響全體人民的集體問題。隨著觀念的變化，人們與其他機構(gòu)（政黨、國家）的關(guān)系也發(fā)生改變，盡管人們?nèi)躁P(guān)心涉及公共利益的問題，但不再認為政黨甚至國家代表他們的利益，也不認可這些機構(gòu)對個人要求和需要的關(guān)心，這樣就產(chǎn)生了這些機構(gòu)和整個體制的代表性危機，加劇了可治理性問題。

二拉美國家可治理性問題的主要表現(xiàn)

拉美國家可治理性問題主要表現(xiàn)為以下方面。

（一）一些國家政局缺乏穩(wěn)定性。拉美國家的程序民主雖然不斷完善，但一些國家的政治局勢仍不穩(wěn)定，自20世紀70年代末80年代初民主化進程以來，拉美地區(qū)至少有14位總統(tǒng)不能完成法定任期，在政治不穩(wěn)定的環(huán)境下被迫提前下臺。

（二）政治和體制性危機頻繁發(fā)生。拉美地區(qū)的民主一直脆弱，政治體制存在嚴重缺陷。一些國家政治危機頻發(fā)，軍隊過多地干預國內(nèi)政治生活，國家缺乏對公民權(quán)利、政治權(quán)利和基本保障的尊重，腐敗程度高，不少國家存在嚴重的體制性暴力活動，民眾對政黨的信任度降低加劇了政黨的代表性危機。體制的脆弱性，再加上經(jīng)濟和社會的不穩(wěn)定性，造成政治性和體制性危機頻繁發(fā)生。盡管拉美地區(qū)軍人發(fā)動政變、直接接管國家政權(quán)的情況明顯減少（只在蘇里南、海地、委內(nèi)瑞拉、厄瓜多爾等少數(shù)國家發(fā)生），有關(guān)當局試圖在民主體制框架內(nèi)解決危機，但許多國家仍受嚴重政治危機的困擾。即使在1990年以后，政治和軍事寡頭仍經(jīng)常試圖使用軍事威脅的方法來打斷民主化進程(13)。

（三）民眾對體制的不信任增加。許多人對傳統(tǒng)政黨的政績和對現(xiàn)行選舉制度不滿意，對國家政治問題表現(xiàn)出前所未有的冷漠，對國家體制不信任，對民主不關(guān)心的情緒有所增長。越來越多的人厭倦耗資巨大的競選活動，把投票看成是一種負擔。在一些國家對選舉不感興趣的人占25％～50％。委內(nèi)瑞拉1978年以前大選的投票率一直在90％以上，但此后不愿意參加投票的人開始增加，90年代后急劇上升，1993年達到39.8％(14)。在1998年12月大選中，參加投票的只占登記選民的63.76％。1999年12月就新憲法草案進行全民公決時，投票率不到50％。2005年12月的議會選舉中，由于反對派抵制選舉，75％的選民沒有參加投票，選舉的合法性受到置疑。洪都拉斯在2005年大選中，41％的選民沒有參加投票。哥倫比亞2006年總統(tǒng)選舉的投票率僅為45.31％。同年，墨西哥大選的投票率不足60％。如此低的政治參與程度已經(jīng)引起一些國際組織的憂慮。

（四）社會環(huán)境不斷惡化。許多拉美國家，特別是一些大城市的治安狀況極差，犯罪率極高，一些城市的犯罪率甚至居世界前列。社會形勢不穩(wěn)定加大了增加公共福利的難度，增加了克服該地區(qū)國家結(jié)構(gòu)性問題的難度。調(diào)查顯示，在拉美主要國家，有20％～40％的人成為犯罪活動的受害者(15)。近些年來，青少年團伙犯罪呈直線上升的勢頭，而且已經(jīng)發(fā)展成跨國性的問題。FLACSO（薩爾瓦多）的學者研究發(fā)現(xiàn)，青年人的犯罪活動并不是由于行為不理智，而是對社會排斥現(xiàn)象的反應。他們的社會身份由于加入犯罪團伙得到體現(xiàn)，暴力活動成為他們交流的工具。犯罪活動特別是青少年團伙犯罪活動迅速增加，使拉美出現(xiàn)了“新型暴力”（nuevostiposdeviolencia）活動，國內(nèi)犯罪集團有與國際犯罪集團建立聯(lián)系的可能。果真如此，將進一步提升犯罪種類和暴力活動的力度(16)。

（五）對體制的反抗增加。近些年拉美出現(xiàn)了各種各樣的抗議運動，有組織性較差的街頭抗議，也不乏組織良好的運動。如巴西無地農(nóng)民運動，阿根廷的“攔路者”運動和“五月廣場母親”運動，智利馬普切農(nóng)民運動，墨西哥恰帕斯農(nóng)民運動，以及玻利維亞、厄瓜多爾、秘魯、危地馬拉等國家的印第安人運動。這些抗議活動體現(xiàn)了民眾對現(xiàn)行體制和政府政策的不滿，體現(xiàn)了民眾對自己權(quán)利和地位的不滿，體現(xiàn)了政府在滿足民眾需求方面的能力不足，是可治理性問題加劇的重要表現(xiàn)。

拉美國家可治理問題的基本特征

一拉美國家可治理問題的基本特征

拉美地區(qū)的可治理性問題有一些共同特征。首先，可治理性問題形成的原因有一定共同性。拉美地區(qū)雖然存在一些跨國的甚至是具有國際性特點的問題或威脅，例如歷史上遺留下來的一些國家間的邊界糾紛、毒品種植與毒品買賣、武器走私、跨國犯罪等，但對拉美國家可治理性的威脅主要還是來自內(nèi)部，是內(nèi)部因素造成政府或公共部門在滿足社會需求方面的能力不足，導致該地區(qū)一直存在嚴重的社會矛盾和社會排斥現(xiàn)象。其次，可治理性問題的表現(xiàn)也有共性。FLACSO（智利）的報告認為，對拉美國家可治理性的威脅主要來自4個方面：政治和體制的脆弱性（民主制度解決體制危機的能力弱，政治制度缺乏對公民權(quán)利的保護，政府不能有效控制暴力）；社會一經(jīng)濟的脆弱性（經(jīng)濟具有依附性，人文發(fā)展指數(shù)提高慢，貧困和社會邊緣化現(xiàn)象嚴重，貧富差距加大，社會支出水平低）；社會整合方面的脆弱性（社會排斥和邊緣化現(xiàn)象嚴重，社會歧視現(xiàn)象有所發(fā)展，技術(shù)發(fā)展不均衡）；內(nèi)部和外部安全的脆弱性（社會暴力活動升級，歷史遺留的國家間沖突，毒品、洗錢、有組織的犯罪、武器和人口走私、恐怖主義，跨國的城市暴力和犯罪）。拉美各國均程度不同地受這些問題的困擾。

拉美國家在可治理性問題上雖有許多相同之處，但在不同地區(qū)和國家，可治理性問題的程度不同，危機的來源也不盡一致，遭遇威脅的重點也有差異。我們按照可治理性問題成因和問題的嚴重程度，把拉美國家的可治理性問題分為以下幾類。

主要由不發(fā)達或社會貧困引起的可治理性問題。這類國家主要有海地、尼加拉瓜、危地馬拉、洪都拉斯、玻利維亞、薩爾瓦多、厄瓜多爾、巴拉圭等。上述國家有一些共同的特點，如經(jīng)濟發(fā)展落后，貧困人口比重相當高（不少國家在60％以上），人文發(fā)展指數(shù)偏低，社會發(fā)展水平較低，土著居民占相當比重，政治制度不穩(wěn)定，歷史上缺乏民主傳統(tǒng)。在這些國家，貧困人口過多和民眾的生活條件不斷惡化成為加劇可治理性問題的主要因素。一般說來，這些國家可治理性問題較嚴重。

主要由體制缺陷造成的可治理性問題。在一些經(jīng)濟比較發(fā)達、貧困問題不十分尖銳的拉美國家，可治理性問題主要是由社會和政治體制缺陷造成的，這種缺陷加大了社會沖突的可能性，加大了實現(xiàn)可治理性的難度。這些國家包括委內(nèi)瑞拉、阿根廷、秘魯、墨西哥、哥倫比亞等。在這些國家，傳統(tǒng)體制遭遇不同程度危機，傳統(tǒng)政黨分裂或衰敗，政黨和政治體制出現(xiàn)不同程度代表性危機，腐敗現(xiàn)象蔓延，國家體制和政治體制缺陷日益暴露。一般說來，這類國家可治理性問題的程度也較嚴重。

有些拉美國家雖然在可治理性方面也面臨嚴重問題，但遠未達到危機的程度，其中有些國家（如智利）由于體制的不斷完善和政府效率的不斷提高，社會矛盾得到一定程度緩解，民眾對政府和政治體制基本滿意，可治理問題得到較好解決。

二拉美國家可治理性問題的根源

拉美國家體制的缺陷，以及政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展方面的脆弱性和缺陷，是可治理性問題的最主要根源。

（一）政治體制及政治發(fā)展的脆弱性和缺陷。隨著民主化進程的發(fā)展，拉美國家的政治體制在許多方面得到完善，議會和司法機構(gòu)的作用增強，言論自由和輿論監(jiān)督有所進展，反對派的活動和作用日益重要，政府的行為更加透明，公民對政府的監(jiān)督增加，公民可以通過街頭抗議等多種方式表示自己的不滿，也可以通過政治、企業(yè)、社會組織以及公民組織表達自己的政見，公眾可以通過選舉決定政黨和政治家的命運。拉美民主制度也表現(xiàn)出一定有效性，拉美國家在民主制度下應對了經(jīng)濟危機，應對了因調(diào)整政策所引起的政治和社會沖突，在降低文盲率、提高入學率、降低死亡率、提高人口預期壽命方面也取得顯著成績。但拉美國家的民主政治體制有嚴重缺陷。

1.政治體制自身還有缺陷。隨著民主政治體制的恢復，尊重政治權(quán)利和民主自由成為越來越多人的愿望和追求。然而，拉美民主制度具有“低度民主”（democraciadebajadensidad）的特點。拉美學者的研究顯示，到21世紀初，21個拉美國家中只有約一半完全尊重了公民的政治權(quán)利（指公決權(quán)利、秘密投票、權(quán)利免受外來壓力等）；只有6個完全尊重公民的自由（包括結(jié)社、言論、加入社會組織、免受濫用權(quán)力侵害等）。1988年后，在公民自由方面，拉美國家沒有多大改善(17)；選舉民主雖得到鞏固，但民主的深化遠未完成；公民獲得了投票和選舉權(quán)，但在民主制度內(nèi)缺乏對公民其他權(quán)利的保護。

2.政治體制內(nèi)腐敗現(xiàn)象嚴重。透明國際認為，在拉美只有智利、烏拉圭和哥斯達黎加是腐敗程度較低的國家。拉美學者認為，司法部門獨立性差，官僚主義嚴重，低效率，缺乏社會監(jiān)督，以及毒品泛濫，催化了腐敗行為的擴展。腐敗不僅存在于政治體制和國家工作人員中，且根深于人們的觀念中。厄瓜多爾前總統(tǒng)烏爾塔多特別強調(diào)人們的觀念對腐敗推波助瀾的作用。他認為，公眾通常會公私混淆，把私人的利益置于公共利益之上，不是把政府作為保護國家財產(chǎn)、保證公眾權(quán)利和利益的機構(gòu)，而是將其作為個人和組織獲得好處、肥缺、特權(quán)和財富的工具。許多人并不認為納稅是在履行責任，在他們看來，逃稅并不可恥。這種文化上對腐敗的默認體現(xiàn)了體制性腐敗的頑固性(17)。

3.存在嚴重的體制性暴力（violenciainstitucionalizada）。國家權(quán)力部門或安全部門在維護公共安全時超范圍使用暴力的現(xiàn)象普遍。巴西、哥倫比亞、危地馬拉的體制性暴力活動非常嚴重，最近幾年，在阿根廷、玻利維亞、巴拉圭和委內(nèi)瑞拉等，此類活動表現(xiàn)出上升趨勢。體制性暴力現(xiàn)象敗壞了政府和執(zhí)政黨的聲譽，是政治體制不成熟的表現(xiàn)。

4.政治體制的代表性危機加深。民主體制需要牢固政治組織的支撐。在民主政治體制中，政黨承擔著一系列重要責任，如憲法和法律原則的認定，執(zhí)政綱領(lǐng)的制定，公共政策的實施，挑選候選人參加選舉，為公共機構(gòu)提供人員支持等。政黨還是國家與公民聯(lián)系的工具，承擔著對政府實施監(jiān)督的責任。近些年，拉美國家的政黨普遍遭遇信任危機，致使其合法性降低，甚至出現(xiàn)代表性危機。造成這種局面有：第一，政黨組織有缺陷。黨內(nèi)缺乏民主，黨務既不透明也不公開，完全由少數(shù)上層人物控制，個別領(lǐng)導人的利益通常置于公眾利益之上；一般成員的政治參與受到限制；黨內(nèi)派系嚴重，組織經(jīng)常分裂。第二，主要執(zhí)政黨長期忽視自身建設(shè)，缺乏必要的自我監(jiān)督和外部監(jiān)督機制，黨的上層日益脫離群眾。第三，一些長期執(zhí)政的政黨未能有效解決各自國家面臨的一系列經(jīng)濟和社會難題，失去人們的信任。第四，政治領(lǐng)袖們的不良表現(xiàn)降低了民眾對政黨的信任度。相關(guān)調(diào)查顯示，政黨是拉美民眾信任度最低的組織，信任度不足20％（對教會的信任程度在70％以上，媒體在40％～50％）。許多人認為，“如果沒有政黨的存在，情況會更好”，主張正直的人應遠離政黨。

由于一系列缺陷和脆弱性的存在，拉美國家的政治體制“未能實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、持續(xù)和足夠的增長，從長期內(nèi)影響了就業(yè)、家庭收入增長和福利增加”，“由于體制缺陷，教育和衛(wèi)生政策出現(xiàn)問題，不能提供更多的機會，不利于減貧和公平”(19)。體制缺陷已經(jīng)構(gòu)成對可治理性的嚴重威脅。

（二）經(jīng)濟與社會發(fā)展缺陷與脆弱性。拉美國家的經(jīng)濟發(fā)展具有不穩(wěn)定性和脆弱性。經(jīng)濟低增長率、應對外部沖擊的能力弱、外債增加、高失業(yè)率等造成經(jīng)濟發(fā)展的不穩(wěn)定。1994年的墨西哥金融危機、1997年的亞洲危機和全球經(jīng)濟的不景氣，都對拉美國家經(jīng)濟產(chǎn)生了不良影響。在經(jīng)歷了多年持續(xù)不斷、此起彼伏的經(jīng)濟危機和金融動蕩后，2003年以后拉美地區(qū)經(jīng)濟實現(xiàn)了連續(xù)4年的持續(xù)增長。2004年拉美經(jīng)濟增長5.5％，人均增長4％；2005年經(jīng)濟增長4.3％，人均增長2.8％，2006年經(jīng)濟增長5.3％。但拉美經(jīng)濟依然脆弱，仍有許多不確定因素。首先，經(jīng)濟增長主要依靠原材料出口的帶動，一些國家甚至出現(xiàn)了所謂的“重新初級產(chǎn)品化”現(xiàn)象。這種靠原材料出口帶動的經(jīng)濟增長能否長久，值得懷疑。其次，沉重的債務負擔仍制約著經(jīng)濟的持續(xù)增長，加劇經(jīng)濟的脆弱性。1992～2002年，拉美地區(qū)外債額增加了37％，阿根廷1993～2002年外債額增加了84％，成為負債率最高的拉美國家。拉美地區(qū)外貿(mào)收入的相當部分用于償還外債，造成政府開支不足，投資率低。第三，失業(yè)率以持續(xù)方式增長。2002年拉美地區(qū)的平均失業(yè)率為9.1％，2003年為10.7％，2004年高達10％，不少國家失業(yè)率達到2位數(shù)。近年來只有少數(shù)國家就業(yè)形勢有少許好轉(zhuǎn)。在失業(yè)率不斷攀升的同時，就業(yè)質(zhì)量下降。20世紀90年代后拉美地區(qū)每新創(chuàng)造10個就業(yè)，就有8個以上是由非正規(guī)部門產(chǎn)生出來的(20)。第四，拉美國家還沒有找到一種新的發(fā)展模式。在20世紀90年代，拉美國家普遍實行新自由主義改革，并獲得了一段比較快的經(jīng)濟發(fā)展時期。但改革加劇了經(jīng)濟與社會發(fā)展的不協(xié)調(diào)，加劇了社會分化和社會矛盾。近年來，拉美國家強調(diào)經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，強調(diào)探索新的發(fā)展道路。但總起來看，拉美各國的經(jīng)濟政策調(diào)整幅度有限，還沒有找到一種新的發(fā)展模式。

拉美國家的社會發(fā)展也有很大脆弱性。由于經(jīng)濟低速增長和失業(yè)增加，貧困和社會不平等現(xiàn)象加劇；傳統(tǒng)上受排斥的公民和群體很難進入到社會發(fā)展進程中，由此造成普遍的社會歧視現(xiàn)象，形成了社會整合的脆弱性（vulnerabilidaddeintegraciónsocial），少數(shù)民族、土著居民、婦女、青年和外來移民成為受排斥的群體。貧困增加、收入分配不公、貧富分化嚴重、社會開支水平低、社會歧視的存在，不僅加劇了拉美社會的不穩(wěn)定性和脆弱性，也加劇了實現(xiàn)可治理性的難度。

一些外國學者已經(jīng)注意到信息技術(shù)發(fā)展對拉美國家社會整合的影響，認為互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)提供的不僅是機會，也在許多方面對社會整合形成了威脅。在拉美國家內(nèi)部，出現(xiàn)了所謂的“雙速社會”（sociedaddedosvelocidades），窮人和富人之間、城市和鄉(xiāng)村之間、不同年齡人群之間、不同性別和不同種族群體之間，在使用互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)方面有巨大差距。這些學者認為，新技術(shù)的出現(xiàn)和使用造就了所謂的“數(shù)字排斥現(xiàn)象”（brechaofracturadigital），加重了業(yè)已存在的經(jīng)濟、政治和文化排斥現(xiàn)象，加大了實現(xiàn)社會整合的難度(21)。

（三）影響拉美國家可治理性的其他因素。拉美國家的可治理性還受到一些具有跨國特點問題的影響，如毒品、洗錢、跨國犯罪等。

拉美特別是安第斯地區(qū)是世界毒品的主要產(chǎn)地之一。拉美販毒集團已經(jīng)發(fā)展成具有廣泛影響的社會勢力。販毒集團以錢財拉攏政府官員，加大了政府根除腐敗的難度。毒品還和犯罪有緊密聯(lián)系，引申和催化了非法武器買賣、洗錢等活動，造成暴力活動增多。美國和歐洲是世界毒品的主要消費市場，毒品問題的影響已不僅僅局限于拉美地區(qū)，而是有了世界意義。如何對待毒品問題，考驗著拉美國家政府的能力和智慧。

洗錢是一種掩蓋現(xiàn)金性質(zhì)、來源、處所、屬性或逃避管制的行為。拉美是世界洗錢活動最為活躍的地區(qū)之一，僅在墨西哥，每年洗錢金額就達250億美元（2002年）。洗錢與非法活動聯(lián)系在一起，強化了國內(nèi)的非法網(wǎng)絡(luò)，嚴重腐蝕國家機構(gòu)，特別是腐蝕司法體系，構(gòu)成對可治理性的嚴重威脅。

另外，一些國家的內(nèi)部沖突已經(jīng)達到失控程度，逐漸擴展為地區(qū)性問題。哥倫比亞問題尤為復雜，它融合了毒品、游擊隊、武器交易、生態(tài)破壞、體制性暴力、美國的反毒政策等多種因素。這場沖突是目前該地區(qū)的主要沖突之一，不僅給本國造成不穩(wěn)定，還影響到周邊國家和整個安第斯地區(qū)，被拉美學者視為對可治理性的主要威脅之一(22)。

鑒于可治理性問題的嚴重性和危害性，國際學術(shù)界、相關(guān)國際組織相繼提出一系列政策性建議，一些拉美國家政府已經(jīng)或正在采取措施，提高可治理性的實現(xiàn)程度。然而，拉美國家在實現(xiàn)可治理性方面仍面臨一系列嚴峻挑戰(zhàn)和困難，任務艱巨。

收稿日期：2007—07—17

注釋：

①MichelCrozier,SamuelHuntington,JojiWatanuki,TheCrisisofDemocracy:ReportontheGovernabilityofDemocraciestotheTrilateralCommission,NewYorkUniversityPress,1975.1973年在美國銀行家戴維·洛克菲勒倡議下，建立了美、日、歐三邊委員會，這個以壟斷財團為背景的國際組織經(jīng)常就共同的政治、經(jīng)濟和安全問題進行討論，并利用委員會成員對本國政府的影響，促使政府采納他們的政策建議。

②BobbioNorbertoyMatteucciNicola,DiccionariodePolítica,México,SigloXXI,1998.

③AndreaAncira,“GobernabilidadDemocráticaenAméricaLatina”.http://www.summit-americas,org

④“TheSearchforGovernabilityinLatinAmerica”.http://americas,flu.edu

⑤JoanOriolPrats,“ElConceptoyelAnálisisdelaGobernabilidad”.http://www.grupochorlavi,org

⑥D(zhuǎn)anielKaufmann,AartKruayandMassimoMastruzzi,GovernanceMattersIV:GovernanceIndicatorsfor1996-2004,TheWorldBank,May2005.

⑦IsabelAllendeBussi,“GobernabilidadenAmérieaLatina".http://www.gobernabilidad,cl/modules

⑧JoanOriolPrats,“ElConceptoyelAnálisisdelaGobernabilidad”.http://www.grupochorlavi,org

⑨MarthaLagos,“LasRazonesdelaIngobernabilidad”ForeignAffairsenEspal,Octubre-Diciembre2005.

⑩FranciscoRojasAravena,“Ingobernabilidad:EstadosColapsados”,NuevaSociedad,Vol.198,Julio-Agosto2005,p.66.

(11)MarthaLagos,“LasRazonesdelaIngobernabilidad”,ForeignAffairsenEspaol,Octubre-Diciembre2005.

(12)(13)FranciscoRojasAravena,ClaudioFuentesSaavedra,“GobernabilidadenAméricaLatina”,InformeRegional,SantiagodeChile,2004,pp.11—12,p.19.

(14)JuliaBuxton,TheFailureofPoliticalReforminVenezuela,Ashgate,2001,p.59.

(15)Inter-AmericanDevel