比較政治制度第三節(jié)

第三節(jié)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能目錄一、政府機(jī)構(gòu)的類型二、政府職能及其發(fā)展與轉(zhuǎn)變?nèi)?、政府職能與政府機(jī)構(gòu)的互動發(fā)展關(guān)系四、政府體制改革方式：試驗性改革與急劇性改革五、政府體制改革的發(fā)展前景：“新經(jīng)濟(jì)”與“新體制”什么是政府機(jī)構(gòu)？僅指中央和地方的行政機(jī)關(guān)、官僚機(jī)關(guān)，即依照國家法律設(shè)立并享有行政權(quán)力、擔(dān)負(fù)行政管理職能的那部分國家機(jī)構(gòu)中央和地方的全部立法、行政、司法和官僚機(jī)關(guān)政府機(jī)構(gòu)廣義狹義一、政府機(jī)構(gòu)的類型最高行政權(quán)利機(jī)構(gòu)（內(nèi)閣）及政府各部行政機(jī)構(gòu)獨立機(jī)構(gòu)政府企業(yè)機(jī)構(gòu)中央政府行政管理的組織結(jié)構(gòu)在縱向上基本分為四個層次。一般來講，西方各國的政府通常由政府首腦和各部部長組成。

政府各部是執(zhí)行政府政策的主要工具。

最高行政權(quán)力機(jī)構(gòu)（內(nèi)閣）及政府各部政府首腦內(nèi)閣政府各部行政機(jī)構(gòu)中央政府四層次政府各部：外交和聯(lián)邦事務(wù)部、國防部、財政部、內(nèi)政部、工業(yè)部、貿(mào)易部、能源部、就業(yè)部、教育和科學(xué)部、衛(wèi)生和社會保障部、環(huán)境部、交通部、威爾士事務(wù)部、蘇格蘭事務(wù)部、北愛爾蘭事務(wù)部和文官事務(wù)部以及農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和糧食部等。英國政府首腦是內(nèi)閣首相，居實際行政首長的地位。內(nèi)閣是英國政府的核心，是首相行政權(quán)力的工具，內(nèi)閣在首相的領(lǐng)導(dǎo)下制定和執(zhí)行國家內(nèi)外政策，國家權(quán)力幾乎集中于內(nèi)閣。內(nèi)閣由總統(tǒng)指定的官員（通常是各部部長）組成，內(nèi)閣不是決策機(jī)構(gòu)。而是總統(tǒng)的集體顧問，內(nèi)閣所發(fā)揮作用的大小，完全視總統(tǒng)個人的意志而定。美國政府各部主要執(zhí)行總統(tǒng)的意志和決策，接受總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，處理本部的行政事務(wù)，沒有最終決定權(quán)。政府的部分為完全部和低級部，完全部由部長領(lǐng)導(dǎo)，而低級部則指那些正處于形成或取消過程中，還沒有取得或者已經(jīng)喪失了部的性質(zhì)，或者盡管處理的事務(wù)具有獨立性質(zhì)，但機(jī)構(gòu)較小，一時難以成為部的部，這種低級部的領(lǐng)導(dǎo)由部長級代表或國務(wù)秘書擔(dān)任。法國政府首腦是政府總理，盡管總統(tǒng)掌握著國家的最高權(quán)力，但權(quán)力的行使還主要是通過政府內(nèi)閣掌握的行政機(jī)關(guān)。內(nèi)閣成員由總理、國務(wù)部長、各部部長、部長級代表和國務(wù)秘書組成。行政機(jī)構(gòu)

行政機(jī)構(gòu)主要指政府各部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。英國政府各部的行政機(jī)構(gòu)分為大臣、大臣辦公室、司、處、科。部的基本單位是司，司下設(shè)處和科。美國政府各部的行政機(jī)構(gòu)分為部長、局、處、科等。部的基本單位為局，局下設(shè)處和科，分設(shè)局長、處長和科長。法國政府各部的行政機(jī)構(gòu)主要分為部長、部長辦公廳、司（局、委員會）、處和科。西方各國政府除了政府各部之外，還有一些與政府各部有密切關(guān)系，但獨立于政府之外的機(jī)構(gòu)，這就是獨立機(jī)構(gòu)，又稱半行政機(jī)構(gòu)。獨立機(jī)構(gòu)是部之外的行政建制，負(fù)責(zé)專門領(lǐng)域的公共政策。這些獨立機(jī)構(gòu)往往是為某一專門目的而設(shè)立的，是具有一定管理職能的重要行政組織。獨立機(jī)構(gòu)獨立機(jī)構(gòu)包括：與財政部有密切關(guān)系的一些機(jī)構(gòu)，如歲入機(jī)構(gòu)、支付機(jī)構(gòu)、監(jiān)察機(jī)構(gòu)等。英國(1)獨立管制機(jī)構(gòu)，由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)，對總統(tǒng)負(fù)責(zé)。它具有獨立性、集權(quán)性和專業(yè)性的特點，既有很大的權(quán)力，又不受制約，素有“第四政府部門”之稱。獨立管制機(jī)構(gòu)的職能是監(jiān)督和管制私營企業(yè)，具有半立法和半司法的職能。(2)行政或事務(wù)性獨立機(jī)構(gòu)，它是為特殊任務(wù)而設(shè)立的行政管理機(jī)構(gòu)，為政府或人民提供特別的服務(wù)。美國獨立機(jī)構(gòu)是根據(jù)過會的“授權(quán)法案”而建立的，有兩類：政府企業(yè)機(jī)構(gòu)政府企業(yè)機(jī)構(gòu)是指政府的國有企業(yè)。政府企業(yè)機(jī)構(gòu)主要指聯(lián)邦法人機(jī)構(gòu)或稱國有企業(yè)。美國政府機(jī)構(gòu)型普通公司型政府經(jīng)營型聯(lián)邦法人機(jī)構(gòu)美國對國有企業(yè)的管理方式：（1）國會對國有企業(yè)的管理（2）政府對國有企業(yè)的管理國有企業(yè)主要分布在能源、交通通信、原材料以及加工制造、銀行和保險等部門。在法國，管理國有企業(yè)的機(jī)構(gòu)主要有國家計劃署、財政部、預(yù)算部、法蘭西銀行與國家信貸委員會、審計法院等。政府對國有企業(yè)的管理手段主要有計劃調(diào)節(jié)、稅收和財政政策、貨幣與金融政策、產(chǎn)業(yè)政策等。法國國有企業(yè)與管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系隸屬關(guān)系稽核關(guān)系監(jiān)督關(guān)系然而，在1979年至20世紀(jì)90年代初，英國政府通過實行調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和私有化等措施來刺激經(jīng)濟(jì)增長，大規(guī)模出售盈利國有企業(yè)的股份與資產(chǎn)，致使一些行業(yè)中相當(dāng)規(guī)模的國有企業(yè)私有化。現(xiàn)在，英國的國有企業(yè)一般都是采用經(jīng)理負(fù)責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)體制。英國國有企業(yè)政府直接管理具有獨立法人地位即“國有公司”公司合營型“國有股份公司”政府職能：在一定歷史時期內(nèi)，政府根據(jù)國家和社會發(fā)展的實際需要所發(fā)揮的功能和作用。政府職能的劃分按政府職能作用的領(lǐng)域：（1）實行階級統(tǒng)治的政治職能（2）管理公共事務(wù)的社會職能按政府職能作用的方式：（1）計劃職能（2）組織職能（3）指揮職能（4）控制職能（5）監(jiān)督職能……二、政府職能及其發(fā)展與轉(zhuǎn)變從根本上來講，政府的職能是代表統(tǒng)治階級實行政治統(tǒng)治和管理社會公共事務(wù)。政府的政治統(tǒng)治職能本質(zhì)上是指鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級反抗和維護(hù)統(tǒng)治階級既得利益的職能。

實施政治統(tǒng)治職能的目的是為了確保統(tǒng)治階級在政治、經(jīng)濟(jì)和思想上的統(tǒng)治地位，使統(tǒng)治階級的利益以及體現(xiàn)這種利益的制度和社會秩序不受任何侵犯。政府的社會職能是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而產(chǎn)生并進(jìn)一步擴(kuò)大的，主要體現(xiàn)為組織社會經(jīng)濟(jì)活動，發(fā)展科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等事業(yè)，管理和發(fā)展社會公共事業(yè)。辯證統(tǒng)一的關(guān)系

首先，政治統(tǒng)治職能有賴于社會職能而實現(xiàn)，社會職能寓含政治統(tǒng)治職能。其次，政治統(tǒng)治職能與社會職能的相互統(tǒng)一還體現(xiàn)在這兩種職能的相互統(tǒng)一不是簡單的或一成不變的統(tǒng)一，而是一種多樣性的、包含差別的、變化著的統(tǒng)一，體現(xiàn)出一種辯證的關(guān)系。政府的政治統(tǒng)治職能和社會職能之間的關(guān)系是什么？思考政府職能的擴(kuò)大與發(fā)展現(xiàn)代西方資本主義國家政府職能擴(kuò)大的根本原因:從自由資本主義向壟斷資本主義的發(fā)展，引起了階級矛盾的尖銳化和政府對社會經(jīng)濟(jì)的全面干預(yù)。職能的發(fā)展與轉(zhuǎn)變政治統(tǒng)治職能的強化與發(fā)展社會職能的分化與擴(kuò)大特殊社會管理職能的擴(kuò)大和強化政府職能發(fā)展與轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯首先，經(jīng)濟(jì)職能的擴(kuò)大和強化，為政府的政治統(tǒng)治提供了強大的物質(zhì)基礎(chǔ)。其次，社會職能的擴(kuò)大和分化，一方面體現(xiàn)在社會保障制度的建立和發(fā)展，調(diào)節(jié)了資本主義社會中人與人的關(guān)系，為緩和資本主義社會的固有矛盾發(fā)揮了巨大的作用，另一方面體現(xiàn)在科學(xué)、教育和文化等事業(yè)的發(fā)展，能有效地提高人本身的素質(zhì)，從而為資本主義社會的發(fā)展提供源源不斷的高素質(zhì)的勞動力。再次，政府特殊的社會管理職能的擴(kuò)大和強化，是為了解決在發(fā)展過程中出現(xiàn)的人與自然的關(guān)系問題。政府職能與政府機(jī)構(gòu)的互動發(fā)展關(guān)系

政府職能是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)和內(nèi)在依據(jù)，政府機(jī)構(gòu)則是履行政府職能的載體，并隨著政府職能的變化而變化。政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是否科學(xué)，結(jié)構(gòu)是否合理，直接關(guān)系著政府職能的發(fā)揮，影響到政府的工作效率。政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置規(guī)律首先，政府職能作用的領(lǐng)域從政治、社會領(lǐng)域發(fā)展到政治、經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域，再后發(fā)展到政治、經(jīng)濟(jì)、社會、科學(xué)、教育和文化等領(lǐng)域，相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)的增加就成為不可避免的事情。其次，隨著政府職能的分化和分工，機(jī)構(gòu)設(shè)置不僅越來越龐大，而且趨于分工專業(yè)化。試驗性改革:在不觸動原有政府體制的基礎(chǔ)上，通過自上而下并以漸進(jìn)、局部、改良的方式，對舊有的政府體制內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)和活動方式等進(jìn)行調(diào)整、修補和改革。立基于西方政治思想發(fā)展史上的進(jìn)化論理性主義。政府體制改革方式：試驗性改革與急劇性改革急劇性改革：用一種全新的政府體制來取代就有的政府體制，并通過激烈的變革方式重新塑造政府權(quán)力結(jié)構(gòu)體系、組織結(jié)構(gòu)體系以及政府活動方式?；谖鞣秸嗡枷氚l(fā)展史上的建構(gòu)論唯理主義。特點：徹底打碎舊有的政府體制的基礎(chǔ)上，重新構(gòu)建一種嶄新的政府體制，并在實際政治生活中往往引發(fā)劇烈的社會波動。1、追求效率的傳統(tǒng)公共行政理念——官僚制政府治理范式2、追求公平的新公共行政理念——企業(yè)型政府治理范式3、追求民主的新公共管理學(xué)的概念——作為企業(yè)型政府治理范式的補充范式——電子政府范式政府體制改革的發(fā)展前景：“新經(jīng)濟(jì)”與“新體制”1、追求效率的傳統(tǒng)公共行政理念——官僚制政府治理范式

理論基礎(chǔ)立基于三個方面：一是威爾遜在《行政學(xué)研究》中提出的政治——行政二分法；二是馬克斯·韋伯在《經(jīng)濟(jì)與社會》中提出的科層制理論。三是由泰勒創(chuàng)立、經(jīng)由懷特和法約爾等人發(fā)展的科學(xué)管理理論。這種傳統(tǒng)的公共行政學(xué)所追求的價值目標(biāo)是如何實現(xiàn)行政組織的高效率，即以效率原則作為評判行政組織最終結(jié)果的最高標(biāo)準(zhǔn)。

官僚制范式的基本原則主要體現(xiàn)在五個方面：法制化原則；制度化原則；層級制原則；專業(yè)化原則；公私分開原則。官僚制范式極大地推動了西方資本主義國家工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程，成為近代以來各種組織的主要范式。但是它畢竟是一種理想化的治理范式，其弊端也顯而易見，如機(jī)構(gòu)缺乏彈性；層級太多影響行政效率；上下級與同級職能部門之間缺乏相互溝通和協(xié)調(diào)；權(quán)力過于集中，缺乏民主參與。2、追求公平的新公共行政理念——企業(yè)型政府治理范式

新公共行政理念主張，政府官員應(yīng)放棄表面的中立，運用他們管理社會和其他項目的自由處置權(quán)保護(hù)并促進(jìn)社會中無特權(quán)群體的利益。新公共政策奉行的是以顧客為中心的行政管理，以及非官僚制、民主決策和行政過程的分權(quán)，其目的是為了更有效地、更人道地提供公共服務(wù)。這就是企業(yè)型政府基本的政府理念。3、追求民主的新公共管理學(xué)理念——作為企業(yè)型政府治理范式的補充范式——電子政府范式產(chǎn)生背景：20世紀(jì)七八十年代，西方國家在經(jīng)濟(jì)停滯、高失業(yè)和通貨膨脹以及政府失靈和市場失靈的多重沖擊下，遭遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。尤其是經(jīng)濟(jì)全球化使得政府、企業(yè)、社會與市場的邊界愈來愈模糊。以往的行政理論無法有效地解釋西方國家政府體制改革所面臨的各種新問題，更無法為當(dāng)代政府體制改革提供有效的理論指導(dǎo)。在這種背景下，新公共管理應(yīng)運而生。

新公共管理學(xué)不僅繼續(xù)研究政府治理的效率與社會公平等價值外，還對政府治理所體現(xiàn)的價值追求——民主進(jìn)行著重的研究，構(gòu)建了作為對企業(yè)型政府范式的補充治理范式——電子政府范式。

電子化政府，是人們對信息技術(shù)運用于政府而構(gòu)建的新政府形態(tài)的現(xiàn)象稱謂，其實質(zhì)是政府利用信息和通信技術(shù)，通過不同的信息服務(wù)設(shè)施，對政府機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會組織和公民，在其更方便的時間、地點及方式下，更好地履