宏觀調(diào)控法律制度的施行及其績(jī)效

宏觀調(diào)控法律制度的施行及其績(jī)效關(guān)鍵詞:宏觀調(diào)控/法律制度/經(jīng)濟(jì)民主/GDP增長(zhǎng)目標(biāo)

內(nèi)容提要:要在全球金融危機(jī)的背景下，政府為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提出了2009年GDP增長(zhǎng)8%的目標(biāo)，并為此采取了以擴(kuò)大公共投資和拉動(dòng)消費(fèi)為核心的一系列調(diào)控措施。對(duì)于政府提出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，存在不同的看法。以法律制度分析為框架的研究表明，在我國(guó)現(xiàn)行法律制度下，政府通過(guò)宏觀調(diào)控實(shí)現(xiàn)8%增長(zhǎng)目標(biāo)有合法性基礎(chǔ)、有法律機(jī)制和民主機(jī)制的保障，是可以實(shí)現(xiàn)的。同時(shí)，從經(jīng)濟(jì)民主和法治的角度提出政府為保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所采取的宏觀調(diào)控措施值得思考和探討。

在全球金融危機(jī)的背景下，國(guó)務(wù)院提出2009年GDP增長(zhǎng)8%的目標(biāo)。影響這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素很多，不同的人可以從不同的角度去認(rèn)識(shí)和判斷。在現(xiàn)有條件下，2009年能否實(shí)現(xiàn)8%的增長(zhǎng)目標(biāo)關(guān)鍵在以擴(kuò)大投資為核心的政府宏觀調(diào)控措施是否有效。對(duì)于宏觀調(diào)控措施的效果而言，相關(guān)法律制度的保障及運(yùn)行機(jī)制是決定性的因素之一。從我國(guó)宏觀調(diào)控法律制度和相關(guān)政策的角度判斷，通過(guò)政府的宏觀調(diào)控，可以實(shí)現(xiàn)GDP增長(zhǎng)8%的目標(biāo)。一、政府通過(guò)宏觀調(diào)控實(shí)現(xiàn)8%的增長(zhǎng)目標(biāo)具有合法性基礎(chǔ)從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立之日起，關(guān)于政府與市場(chǎng)的關(guān)系的爭(zhēng)論就從未停止過(guò)。從西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家到發(fā)展中國(guó)家，都一直致力于尋找政府與市場(chǎng)的最佳結(jié)合點(diǎn)，努力建立政府與市場(chǎng)互動(dòng)的法律制度。我國(guó)在20世紀(jì)50年代完成社會(huì)主義改造后，正式走上了建立社會(huì)主義制度的道路，逐步形成了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，形成了“強(qiáng)政府、弱市場(chǎng)”的格局。在新中國(guó)成立初期的20多年里，這種經(jīng)濟(jì)體制對(duì)我國(guó)的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，靠政府命令已經(jīng)不能有效地配置資源。改革開(kāi)放以后，我國(guó)開(kāi)始從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，政府與市場(chǎng)的關(guān)系成為改革的核心問(wèn)題之一。1992年黨的十四大正式把建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確定為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。此后十余年的改革與發(fā)展，都沒(méi)有繞開(kāi)這一核心問(wèn)題。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，我國(guó)基本上形成了政府宏觀調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)體制。在這樣的市場(chǎng)體制形成過(guò)程中，我國(guó)迅速發(fā)展成為世界第三大經(jīng)濟(jì)體。我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制雖然還有一些缺陷，但整體上看是符合中國(guó)國(guó)情的，中國(guó)的宏觀調(diào)控制度上是必需的和有效的。實(shí)踐證明，政府的宏觀調(diào)控是必要的，并且許多情況下政府的調(diào)控成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量。但政府的調(diào)控要發(fā)揮良好的作用，必須具備許多約束性的條件。其中，最重要的是兩個(gè)合法性條件：一是必須尊重市場(chǎng)自身的要求，二是必須符合社會(huì)發(fā)展的基本要求。第一個(gè)條件要求政府的調(diào)控經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)尊重市場(chǎng)的自身規(guī)律，只有在市場(chǎng)機(jī)制不能有效發(fā)揮作用時(shí)，政府才能采取調(diào)控措施干預(yù)市場(chǎng)。第二個(gè)條件要求政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)符合以民主與法治為核心的現(xiàn)代社會(huì)治理機(jī)制的要求。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法治的框架下，各國(guó)的宏觀調(diào)控制度已經(jīng)形成了一個(gè)較為完備的法律體系，逐步由過(guò)去單純彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈轉(zhuǎn)向塑造國(guó)家未來(lái)。宏觀調(diào)控的主動(dòng)性和針對(duì)性已經(jīng)大大增強(qiáng)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用不斷提高，因此，宏觀調(diào)控的法治化成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，調(diào)控的合法性成為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府宏觀調(diào)控的基本保障。不論各國(guó)政府為應(yīng)對(duì)危機(jī)和促迸經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而采取什么樣的方案和措施，一個(gè)共同的條件是：都必須在憲法和法律授權(quán)下進(jìn)行，并按法律規(guī)定的程序展開(kāi)。缺乏合法性的支持就談不上調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的合法性成為能否實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)和產(chǎn)生良好效果的前提性條件。合法性之所以是實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)的基本保障，根本原因在于國(guó)家和政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有雙重性的功能，即美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯所說(shuō)的國(guó)家悖論。求解這種悖論，應(yīng)該借助憲政和法治，憲政和法治的安排作為解開(kāi)“政府悖論”的一把鑰匙，其所崇尚的人民主權(quán)、憲法至上、有限政府等法治精神，已經(jīng)逐漸成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本條件，在政府與市場(chǎng)之間找到了一種恰當(dāng)?shù)钠胶?，使政府?duì)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和政治民主化的承諾變得可信。其所包含的經(jīng)濟(jì)意義是通過(guò)對(duì)政府權(quán)力的約束和個(gè)人權(quán)利的保護(hù)確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)作的制度環(huán)境。[1]我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)基本走向是不斷提高政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的法治化程度，將政府的經(jīng)濟(jì)職能納人法制運(yùn)行的軌道。在2000年，吳敬璉就率先提出建立“好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的觀點(diǎn)。[2]2001年，錢穎一詳細(xì)地論證了“好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的內(nèi)涵，認(rèn)為決定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)好壞的因素有資本、勞動(dòng)、技術(shù)、地理、開(kāi)放和制度，其中制度應(yīng)該是非常重要的因素?？偟膩?lái)說(shuō)，好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是建立在法治基礎(chǔ)上的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府應(yīng)該是一個(gè)法治之下的有限的和有效的政府，這是好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以建立和維系的關(guān)鍵。只有好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收人提高。[3]我國(guó)政府的宏觀調(diào)控權(quán)來(lái)自憲法和法律的授權(quán)。《中華人民共和國(guó)憲法修正案》第十五條明確規(guī)定“國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控”，《中華人民共和國(guó)憲法》第八十九條規(guī)定了國(guó)務(wù)院管理全國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的權(quán)利。2006年，全國(guó)人大十屆四次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《“十一五”規(guī)劃》），明確提出完善宏觀調(diào)控制度和建立服務(wù)政府、責(zé)任政府和法治政府的目標(biāo)。為了保持2009年GDPS%的增長(zhǎng)速度，國(guó)務(wù)院已經(jīng)出臺(tái)了一系列調(diào)控措施，包括產(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃、貨幣政策、稅收調(diào)節(jié)、外貿(mào)政策、社會(huì)保障措施等，基本上符合《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《“十一五”規(guī)劃》以及金融財(cái)稅、外貿(mào)法等宏觀調(diào)控法律制度的規(guī)定。調(diào)控措施中最重要的4萬(wàn)億投資方案基本上是按照“十一五”規(guī)劃以及其他中長(zhǎng)期規(guī)劃確定的，沒(méi)有超出政府調(diào)控權(quán)的范圍。許多調(diào)控措施已經(jīng)在政府工作報(bào)告中反映出來(lái)，并經(jīng)過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)，從而確立了政府為保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而采取的各項(xiàng)調(diào)控措施的合法性。盡管影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因素很多，但根據(jù)憲法和法律所采取的調(diào)控措施獲得了明確的合法性，具有較好的穩(wěn)定性、可持續(xù)性和可預(yù)測(cè)性，并納人到法律制度體系的保障范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)GDPS%的增長(zhǎng)目標(biāo)提供了堅(jiān)實(shí)的制度性基礎(chǔ)。重慶社會(huì)科學(xué)二、政府通過(guò)宏觀調(diào)控實(shí)現(xiàn)8%的增長(zhǎng)目標(biāo)具有靈活的法律機(jī)制保障從我國(guó)甚至世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐可以看出，政府與市場(chǎng)一直在矛盾中努力達(dá)到均衡。二者的適度平衡是經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的必要前提，這已經(jīng)成為多數(shù)人的共識(shí)，也為實(shí)踐所證明。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐同時(shí)也證明，在由經(jīng)濟(jì)和政治體制所決定的不同宏觀調(diào)控制度下，政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的效果同樣存在明顯差別。如何尋找一種能夠?qū)⒍叩年P(guān)系安排得比較恰當(dāng)?shù)姆芍贫?，既是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的法治化及宏觀調(diào)控制度完善的重點(diǎn)，也是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)體制改革與發(fā)展的重點(diǎn)。從世界范圍內(nèi)看，政府與市場(chǎng)是驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的兩大車輪，二者的關(guān)系自然也就成為改革、發(fā)展過(guò)程中的根本性問(wèn)題，如何正確處理好兩者之間的關(guān)系，應(yīng)成為思考和解決一切問(wèn)題和矛盾的出發(fā)點(diǎn)。這也是各國(guó)的改革歷程所帶給人們的啟迪。[4]我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，不斷探索宏觀調(diào)控制度完善的道路，并逐步形成了有中國(guó)特色的宏觀調(diào)控法律制度，即建立了回應(yīng)型的宏觀調(diào)控法律制度。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家傳統(tǒng)的法律制度類型相比較，回應(yīng)型法律制度不過(guò)分關(guān)注法律的規(guī)則結(jié)構(gòu)，而是強(qiáng)調(diào)法律所服務(wù)的目的支配性地