淺論行政法原則的法律地位

淺論行政法原則的法律地位

【摘要】我國(guó)主流行政法學(xué)中包含的“原則亦法論”和“單一法源論”存在著內(nèi)在的緊張。通過(guò)否定不成文原則的法律地位或是全面接受不成文法源形式來(lái)協(xié)調(diào)二者的努力均面臨困難。這種困難癥結(jié)在于我們把法的表現(xiàn)形式與法律識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)混為一談。解決辦法在于從形式的行政法規(guī)范識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn),在接受不成文法源形式的同時(shí),以實(shí)質(zhì)的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)確定包括行政法原則的法律地位。

【關(guān)鍵詞】原則亦法論;單一法源論;不成文法原則;行政法原則

在英美法系國(guó)家,判例法被接受為正式的法律淵源,法官通過(guò)判決發(fā)展法律,各部門(mén)法領(lǐng)域的法律論證和推理均十分倚重法律原則。原則(principle)被認(rèn)為是“基本公理或原理”,而法律原則“指充當(dāng)其他規(guī)則或準(zhǔn)則之基礎(chǔ)和根源的、總括性的準(zhǔn)則或原理?！遍L(zhǎng)期以來(lái),法律原則“通常用來(lái)評(píng)價(jià)比較具體的原則或規(guī)則”,“也能夠被直接用來(lái)評(píng)價(jià)個(gè)別的行為或判決”。

大陸法系國(guó)家的法律淵源則主要是成文法。其法學(xué)界傳統(tǒng)上十分推崇成文規(guī)則的明確、具體等優(yōu)點(diǎn),在法典化時(shí)代里曾一度對(duì)因抽象而無(wú)法保證適用中確定性的原則持排斥立場(chǎng)。但20世紀(jì)以后,各類(lèi)法律原則堂而皇之地出現(xiàn)在成文法典之中已經(jīng)成為人們見(jiàn)慣不驚習(xí)以為常的現(xiàn)象了。

行政法是比民法刑法年輕得多的部門(mén)法,其涉及的社會(huì)領(lǐng)域廣泛且變動(dòng)迅速,即使在大陸法系國(guó)家也很難實(shí)現(xiàn)法典化,各國(guó)行政審判實(shí)踐就不能不求助于種種制定法條文以外的種種資源,其中也包括了法的一般原則。作為這種現(xiàn)實(shí)在理論上的反映,法、德、日等大陸法系國(guó)家,也象英美國(guó)家一樣,行政法上的幾乎所有重要原則和制度都是從案例而不是制定法中發(fā)展出來(lái);相應(yīng)地,這些國(guó)家行政法主流學(xué)說(shuō),也都明確承認(rèn)法律原則的重要性,并且通常在行政法淵源部分討論原則的法律地位。

我國(guó)近現(xiàn)代西風(fēng)東漸以來(lái),兼受英美法系和大陸法系的影響,但在法律淵源方面仍然和大陸法系一樣以成文法為特色。在行政法領(lǐng)域,我國(guó)大陸當(dāng)前通行的行政法學(xué)教材——與德日等大陸法系國(guó)家不同——通常并不在法源部分討論原則的法律地位,而是使“行政法原則”成為與“行政法法源”并立的獨(dú)立章節(jié)。而且,二十余年來(lái),大陸通行的行政法教材中,專(zhuān)門(mén)探討行政法原則的章節(jié)無(wú)一例外地并不涉及對(duì)行政法淵源的討論,專(zhuān)門(mén)探討行政法法源的部分也無(wú)一例外地并不涉及對(duì)行政法基本原則的討論。

本文從揭示我國(guó)現(xiàn)有行政法學(xué)體系中原則部分和法源部分的內(nèi)容存在著內(nèi)在緊張入手,探究原則在行政法上的地位,反思主流行政法法源理論,尋找協(xié)調(diào)行政法學(xué)之原則論與法源論的方法。

一、“原則論”與“法源論”:我國(guó)行政法學(xué)體系中的內(nèi)在緊張

(一)行政法學(xué)中的“原則亦法論”

從1983年新中國(guó)第一部行政法教材《行政法概要》面世起,對(duì)行政法的基本原則的討論就被認(rèn)為是行政法理論的當(dāng)然組成部分,沒(méi)有任何一本教材不設(shè)專(zhuān)門(mén)章節(jié)討論行政法的基本原則。1991年版的《走出低谷的中國(guó)行政法學(xué)——中國(guó)行政法學(xué)綜述與評(píng)價(jià)》一書(shū)中,曾指出“行政法的基本原則,是行政法理論中帶有根本性的問(wèn)題。正確理解行政法的基本原則對(duì)于行政法的理論與實(shí)踐,對(duì)于加強(qiáng)行政領(lǐng)域的法制建設(shè),實(shí)現(xiàn)依法行政都具有重要意義。”此種認(rèn)識(shí),從行政法學(xué)起步之初到現(xiàn)在,仍是學(xué)界的共識(shí)。

當(dāng)前大陸通行的行政法教材,對(duì)“行政法原則是什么”的表述各各不一:一類(lèi)可稱之為“實(shí)然說(shuō)”,在界定行政法原則時(shí)采取描述方法,將行政法原則當(dāng)成一種實(shí)然存在的現(xiàn)象來(lái)描述。如認(rèn)為行政法原則是貫穿于全部行政法之中,“指導(dǎo)行政法的制定、修改、廢除并指導(dǎo)行政法實(shí)施的基本準(zhǔn)則或原理”。另一類(lèi)可稱之為“應(yīng)然說(shuō)”,在界定行政法原則時(shí)更強(qiáng)調(diào)其在應(yīng)然意義上的規(guī)范意義,如認(rèn)為行政法原則是“任何行政法規(guī)范都必須遵循或貫徹的,調(diào)整并決定一切行政法律主體所有行為的指導(dǎo)思想和基本準(zhǔn)則”。無(wú)論側(cè)重點(diǎn)在應(yīng)然還是在實(shí)然,一個(gè)基本的共識(shí)是:行政法體系和其他部門(mén)法體系中一樣,原則被認(rèn)為是規(guī)則的基礎(chǔ)和指引,至少是規(guī)則的實(shí)質(zhì)淵源。

關(guān)于原則在行政法領(lǐng)域的地位和作用,幾乎所有論者都會(huì)提到,行政法原則是“行政法規(guī)范體系的統(tǒng)率”,“指導(dǎo)行政法的制定、修改、廢除并指導(dǎo)行政法實(shí)施”。按目前通行的行政法教材中的說(shuō)法,行政法原則可在兩個(gè)層面上發(fā)揮其作為基礎(chǔ)和統(tǒng)率的指導(dǎo)作用:在宏觀或抽象層面上,行政法原則是行政立法、執(zhí)法、司法活動(dòng)的基本準(zhǔn)則;在微觀或操作意義上,行政法原則在法律解釋適用活動(dòng)中可以起到彌補(bǔ)缺陷、填補(bǔ)空白的作用。

至于行政法原則的上述統(tǒng)率和指導(dǎo)作用究竟是如何具體體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)的,行政法教材多半語(yǔ)焉不詳,只有少數(shù)論者具體地指出了:“每一個(gè)具體的法律文件、每一個(gè)具體法律條文、每一個(gè)具體法律規(guī)范都直接或間接體現(xiàn)行政法的基本原則,至少不能與這些基本原則相抵觸”;更為明確的表達(dá)則是:“行政主體的一切行為都必須與基本原則的精神保持一致,否則就是無(wú)效的、應(yīng)予撤銷(xiāo)的”;[11]如果接受這樣的解釋,我們就沒(méi)有理由不認(rèn)為行政法“不僅包括一系列行政法規(guī)范,而且理應(yīng)包括一些重要的行政法原則,它們同樣具有法的效力”。[12]

踐中上述的應(yīng)用?如果答案是肯定的,這種答案又如何與行政法上只認(rèn)制定法的單一法源理論相協(xié)調(diào)?

事實(shí)上,田永案并非偶然發(fā)生的個(gè)別現(xiàn)象。有研究者指出,在田永案之前和之后,我國(guó)法院在各類(lèi)案件中,尤其是行政法案件

中或明或暗地運(yùn)用包括法律原則在內(nèi)的“法理或者學(xué)說(shuō)在推論中被運(yùn)用來(lái)論證正當(dāng)理由,在我國(guó)并不缺乏實(shí)例,只是被我們所疏忽罷了?！盵22]這樣,田永案所提出的上述問(wèn)題就具有相當(dāng)?shù)拇硇浴?/p>

二、探索可能的協(xié)調(diào)方法

如上所述,在我國(guó)行政法學(xué)體系中,“原則論”與“法源論”之間存在著內(nèi)在的緊張。根據(jù)理論邏輯一致性的要求,如果堅(jiān)持行政法之“原則亦法論”,則應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展行政法之“法源論”使其能夠包容原則之非制定法存在形式;如果堅(jiān)持行政法之“單一法源論”,就應(yīng)當(dāng)限制“原則論”以否定非制定法形式的行政法原則具有法律地位。

(一)原則的法律地位

無(wú)論是成文法還是判例法國(guó)家,原則的法律地位一直是個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。當(dāng)代法學(xué)家德沃金所提出的“法律不僅僅是規(guī)則,也包括原則”的命題,在英美法學(xué)界引起了持續(xù)的爭(zhēng)議,至今仍未有定論。[23]大陸法系國(guó)家中認(rèn)為原則不屬于法律規(guī)范的學(xué)者也不乏其人,他們的理由是:原則并不具備規(guī)則所具有的“行為模式+法律后果”這一內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu),所以并不屬于法律規(guī)范。這種觀點(diǎn)在行政法領(lǐng)域也頗有影響。如我國(guó)臺(tái)灣行政法學(xué)者陳清秀認(rèn)為,[24]因?yàn)樵瓌t缺乏法規(guī)之“構(gòu)成要件”與“法律效果”,“欠缺法規(guī)所必要的內(nèi)容上的確定性,而無(wú)法直接適用于具體的事實(shí)關(guān)系,”所以行政法的一般原則“本身并不是法規(guī)(Rechtssatz)”。

然而,上述圍繞“原則是不是法律(規(guī)范)”的分歧很多時(shí)候并不是真實(shí)的分歧,而只不過(guò)是對(duì)法律(規(guī)范)的不同定義:假如我們?cè)诙x法律(規(guī)范)時(shí)就已經(jīng)在有意無(wú)意中將法律規(guī)范等同于規(guī)則,最后發(fā)現(xiàn)如此界定的法律規(guī)范只包括了規(guī)則而不包括原則也就無(wú)足為奇了。而一旦我們放棄用規(guī)則來(lái)界定法律規(guī)范,就完全可以說(shuō),原則與規(guī)則之間的差異并不能決定原則是否屬于法律規(guī)范,它只是導(dǎo)致了德沃金所指出的、[25]原則與規(guī)則在適用方式上的差異:規(guī)則是全有或全無(wú)(allornothing),而原則有權(quán)重(weight)。

事實(shí)上,當(dāng)我們追問(wèn)原則是不是法時(shí),我們真正想弄清楚的并不是法律規(guī)范這個(gè)詞語(yǔ)的語(yǔ)義,而是原則的法律地位如何,——或者更確切的說(shuō),我們想要弄清楚的問(wèn)題是,原則相對(duì)于規(guī)則而言,具有什么樣的法律效力?這種問(wèn)題并不是一個(gè)可以用下定義的方法加以解決的問(wèn)題。簡(jiǎn)單地說(shuō),無(wú)論我們?cè)谡Z(yǔ)義上如何界定法律規(guī)范,原則的法律地位問(wèn)題都不會(huì)消失。

既然規(guī)則是毫無(wú)疑問(wèn)的法律規(guī)范,那么原則的法律地位就可以通過(guò)與規(guī)則的對(duì)比而突顯出來(lái)。有許多證據(jù)表明,原則的地位是高于規(guī)則的。

原則高于規(guī)則,首先體現(xiàn)在原則證立和創(chuàng)生規(guī)則的功能之中。相比具體的法律規(guī)則,抽象的法律原則更直接地體現(xiàn)了公平正義等法律價(jià)值,從而可以指導(dǎo)具體規(guī)則的“立改廢”。許多規(guī)則都是原則的具體化。一方面,“法律原則直接承載著法律目的,凸現(xiàn)著法律本質(zhì),同時(shí)又涵蓋著從多形色各異的法律規(guī)則”,另一方面,“特定情況下,原則具有創(chuàng)生規(guī)則的功能”。[26]

但不止如此。原則高于規(guī)則,還體現(xiàn)于原則可以調(diào)整具體制定法規(guī)則在特定社會(huì)情境中的適用。原則比規(guī)則更抽象更概括,所以能以一種更穩(wěn)定的方式適應(yīng)復(fù)雜社會(huì)的發(fā)展變化。這通常體現(xiàn)于原則對(duì)特定規(guī)則的解釋具有導(dǎo)向作用;但最明顯和直接的表現(xiàn)是,法律原則有時(shí)會(huì)排除特定制定法規(guī)則在個(gè)案中的適用。在行政法領(lǐng)域,一個(gè)典型的例子是信賴保護(hù)原則:在一般意義上,違法的行政行為是應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)的行政行為,但假如存在信賴?yán)?則同一違法行政行為只能在信賴?yán)娴玫奖Ｗo(hù)的前提才能撤銷(xiāo)。適用信賴保護(hù)原則本身就意味了排除適用行政行為撤銷(xiāo)的一般規(guī)則。

事實(shí)上,主流法解釋學(xué)上所謂以原則填補(bǔ)“法律漏洞”的許多情形,都是先以原則否定了制定法規(guī)則之一般適用情形,才能發(fā)揮“原則創(chuàng)生規(guī)則之功能”的,典型的如目的性限縮,就縮小了法律條文明確字義所涵蓋的范圍。其他如類(lèi)推適用和目的性擴(kuò)張等解釋方法的適用[27]也以否定法律條文文義原本涵蓋的案件范圍為前提。

當(dāng)然,以原則排除內(nèi)容明確的既有具體規(guī)則在多數(shù)時(shí)候都會(huì)引起激烈爭(zhēng)議。但是,正如德沃金對(duì)疑難案例的分析所揭示的,[28]這時(shí)爭(zhēng)議的真正焦點(diǎn)不是一般而言能否/應(yīng)否以原則來(lái)排除具體制定法規(guī)則的適用,而是在具體個(gè)案中,作為整體的法律(包括了原則以及規(guī)則)之要求是什么?只要爭(zhēng)議雙方并不一般地否定可以依據(jù)原則排除具體規(guī)則在個(gè)案中的適用,這些爭(zhēng)議就不能否定——反而是證明了:在法律實(shí)踐者眼中,一般原則和具體規(guī)則一樣是法律推理和論證中有約束力的前提,而不僅僅是說(shuō)服性的論據(jù)或支持性的理由。

在行政法領(lǐng)域,正如許多學(xué)者已經(jīng)指出的,認(rèn)識(shí)到原則相對(duì)于規(guī)則的統(tǒng)率作用尤其重要。因?yàn)樾姓▋?nèi)容廣泛、法條眾多、散見(jiàn)于眾多單行法之中,規(guī)范之間關(guān)系復(fù)雜。只有明確意識(shí)到行政法原則對(duì)具體制定法規(guī)則的統(tǒng)率作用,才能真正把握行政法規(guī)范體系內(nèi)在統(tǒng)一性或整體性。

(二)排除不成文原則?

二十世紀(jì)以來(lái),諸多制定法明文規(guī)定了種種法律原則。面對(duì)此種現(xiàn)實(shí),很自然地出現(xiàn)了一種兼顧原則之法律地位與制定法之惟一法源地位的努力:區(qū)別已經(jīng)得到制定法承認(rèn)或未得到制定法承認(rèn)的行政法原則,只承認(rèn)已經(jīng)獲得制定法承認(rèn)之原則具有法律效力,不承認(rèn)尚未獲得制定法承認(rèn)的原則具有法律效力。如有的行政法學(xué)者明確提出要區(qū)分“思想原則”與“法律原則”,[29]認(rèn)為“法律原則由思想原則轉(zhuǎn)化而來(lái)。思想原則一旦為立法所規(guī)定或者為判例所確認(rèn),即上升為法律原則”。更多的行政法研究者則通過(guò)提出“盡快在立法中”“予以承認(rèn)”或“作出規(guī)定”的立法建議而或明或暗地認(rèn)同了如下主張:行政法原則是否具有法律效力取決于它是否能夠得到制定法的正式承認(rèn)。

的確,通過(guò)將行政法原則法典化的方式將行政法基本原則納入行政法體系,既可以賦予行政法原則以規(guī)范效力,同時(shí)也并未增加一種新的行政法的表現(xiàn)形式(即法源類(lèi)型),——行政法的基本原則一旦被制定法條文所吸收,其作為行政法規(guī)范的表現(xiàn)形式就和其他規(guī)則一樣,也是制定法了——從而可以協(xié)調(diào)前述原則之法律效力與以制定法為惟一法源的法源理論之間的緊張。

然而,在行政法學(xué)領(lǐng)域,有許多學(xué)者認(rèn)為“平等原則、誠(chéng)實(shí)信用原則、信賴保護(hù)原則、權(quán)利濫用之禁止、比例原則”等等,即使“行政法上并未明文規(guī)定”,但“作為一般法律原則,在解釋適用行政法規(guī)則時(shí),均應(yīng)承認(rèn)其適用?！盵30]就法理而言,真正“令裁判者感到棘手并能吸引學(xué)術(shù)注意力的”,也往往是那些尚未為成文法或判例所明示的“非實(shí)定的法律原則”。[31]因?yàn)?當(dāng)代法學(xué)理論已經(jīng)揭示,只承認(rèn)制定法原則不承認(rèn)不成文原則會(huì)遇到許多現(xiàn)實(shí)的困難。

最顯著的一個(gè)困難是,希望立法者將所有法律原則都以條文形式做出明確規(guī)定是不現(xiàn)實(shí)的,因?yàn)榱⒎ㄕ卟⒎侨f(wàn)能。由于理性有限、信息有限,技術(shù)條件的約束,加上時(shí)不我待,制定法內(nèi)容不可能絕無(wú)遺漏地包羅萬(wàn)象、窮盡所有可能。就此而言,“原則只有在制定法條文中得到表達(dá)才具有法律效力”的思路其實(shí)包含了一種對(duì)立法者能力的過(guò)高估計(jì)甚或迷信。

更重要的是,制定法條文作為法律規(guī)定的意義,并不能夠通過(guò)單純地探查立法條文的通常字義,而必須結(jié)合法律條文背后、作為立法之知識(shí)背景的法學(xué)概念和法學(xué)原理才能把握;而且,法律條文之間也并非毫無(wú)關(guān)系,而是“一個(gè)包含有機(jī)的系統(tǒng),憑借體系的力量,在有限的規(guī)定之間的關(guān)系中,可推演出許多雖未見(jiàn)諸明文、但卻必然包括的內(nèi)容”。[32]

而且,立法者在擬定立法條文時(shí)往往會(huì)有意無(wú)意地省略某些不言而喻或存在廣泛共識(shí)的內(nèi)容。從立法技術(shù)的角度,省略這些內(nèi)容在事實(shí)上并不會(huì)造成實(shí)際的不便,所以即使在立法者能力允許的范圍內(nèi),立法對(duì)精確和詳備的追求超過(guò)一定限度也會(huì)成為不必要的浪費(fèi)。但是,在法律適用和法律解釋中,如將這些隱含于制定法條文之后或之內(nèi)的內(nèi)容完全排除在外,就無(wú)法準(zhǔn)確理解——甚至根本無(wú)從理解法律條文之規(guī)定。

歸根結(jié)底,”成文法的特長(zhǎng)在于內(nèi)容包括普遍而抽象,缺點(diǎn)在于欠缺特殊與具體。而完全的法律,必須包容普通于特殊之中,要求抽象與具體之互相同一?！试诹⒎ㄓ^點(diǎn)已經(jīng)完成之法律,在司法觀點(diǎn)均屬未完全?！盵33]所以,制定法條文明示內(nèi)容絕不是法律的全部。不成文原則既可以是雖未見(jiàn)諸制定法明文規(guī)定卻作為制定法知識(shí)背景而存在的法學(xué)原理;也可以是一種雖未直接見(jiàn)諸制定法明文規(guī)定卻可以從法律體系中歸納或推導(dǎo)出來(lái)的隱含內(nèi)容;從而構(gòu)成“具有意義一致性”的法律體系之不可分割的組成部分。

假如我們一概否定以非制定法形式存在之法律(包括但不限于不成文原則),不僅會(huì)破壞法律規(guī)范作為體系的完整性,也將背離法律解釋和適用的實(shí)踐。

(三)接納非制定法法源?

田永案中,法院宣布表面上與制定法上明文規(guī)則并不抵觸、而在實(shí)質(zhì)上違反了正當(dāng)程序原則的學(xué)校開(kāi)除行為“不合法”,這與其說(shuō)法院在訴諸有關(guān)正當(dāng)程序和信賴保護(hù)的法治意識(shí)或社會(huì)共識(shí),不如說(shuō)法院將正當(dāng)程序原則和信賴保護(hù)原則當(dāng)成了一個(gè)完整的行政法體系所必然包含的內(nèi)容,違反了這些內(nèi)容,和違反明文規(guī)則一樣屬于“違法”。

如果我們能夠接受田永案判決中包含的這種論點(diǎn),就會(huì)更傾向于認(rèn)為,拒不承認(rèn)不成文原則法律效力的行政法“法源論”已經(jīng)落后于司法實(shí)踐的需求,需要更新;為了回應(yīng)法律實(shí)踐的需求并為法律實(shí)踐提供理論支持,行政法學(xué)者有必要認(rèn)真思考接納非制定法法源的可能性。

沿著此種思路,在我國(guó)行政法學(xué)界出現(xiàn)了一種將法律淵源當(dāng)作“論據(jù)”的主張。此種觀點(diǎn)運(yùn)用了格雷關(guān)于法律與法律淵源的區(qū)分——白紙黑字的制定法并不是法律,只是法律的(實(shí)質(zhì))淵源;只有法官在個(gè)案中宣告并據(jù)以判案的規(guī)則才是法律[34]——并加以發(fā)揮,主張可以用來(lái)進(jìn)行法律論證的法律淵源“不再局限于立法機(jī)關(guān)事先提供的法律條文,而是容納了法律原則、學(xué)說(shuō)、先例等等廣泛的因素;而它們的效力也不再是絕對(duì)的,而是取決于具體情境的對(duì)話和論證?！盵35]

這種思路的確可以解釋行政法學(xué)中“原則亦法論”與“單一法源論”的前述緊張:如果我們將制定法、判例、習(xí)俗、政策和法理都當(dāng)作法律規(guī)范的實(shí)質(zhì)來(lái)源而不是存在形式,不成文原則與制定法原則之間就不在存在質(zhì)的差別,它們都是個(gè)案中法官判案依據(jù)之“法律規(guī)范”的“論據(jù)”。這樣,不成文原則在司法實(shí)踐中的實(shí)際運(yùn)用不再成為問(wèn)題,“原則論”與“法源論”的前述緊張也會(huì)消失。

但是,以這樣開(kāi)放的態(tài)度接納非制定法作為法律規(guī)范的來(lái)源,面臨著有力的批評(píng),即混淆了法與非法,有破壞法治導(dǎo)致人治的危險(xiǎn):混淆法與習(xí)俗、道德甚至政策命令,等于抹殺法治相對(duì)于習(xí)俗之治和人治的比較優(yōu)勢(shì);而現(xiàn)代復(fù)雜變動(dòng)社會(huì)中,具有歷史延續(xù)性的習(xí)慣不再具有當(dāng)然的合理性、道德共識(shí)早已破碎,將習(xí)俗和道德作為法律淵源極有可能因無(wú)“俗”可依無(wú)德為憑而落入一般民眾無(wú)所適從而強(qiáng)權(quán)在握者為所欲為的混亂狀態(tài)。即使是大力提倡“回應(yīng)型法”的諾內(nèi)特、塞爾茲尼克,在主張法律應(yīng)當(dāng)回應(yīng)社會(huì)需求和變遷的同時(shí),也不忘指出這種回應(yīng)并不能犧牲法律相對(duì)于政治的自主性,因?yàn)椤?/p>

一種過(guò)于開(kāi)放的法律秩序會(huì)喪失在社會(huì)中節(jié)制權(quán)力作用的能力,從而倒退到壓制?！盵36]

考慮到中國(guó)法制環(huán)境仍有待改善的現(xiàn)實(shí)狀況,如不加限制地接納不成文法源,風(fēng)險(xiǎn)顯然過(guò)高。

三、從形式的法到實(shí)質(zhì)的法

如上所示,只要我們承認(rèn)原則的法律地位,我國(guó)行政法上的“原則亦法論”與“單一法源論”之間的緊張就無(wú)法回避,而簡(jiǎn)單地否定不成文原則的法律地位,或是全面接受非制定法形式的法源,這兩個(gè)方向上的協(xié)調(diào)嘗試均面臨特定的困難。所以,我們必須另辟蹊徑,利用新的理論資源,確定問(wèn)題的癥結(jié),探求新的解決辦法。

(一)單一法源論中隱含的法律識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)

通說(shuō)認(rèn)為,我國(guó)行政法學(xué)上“法源論”中所謂的行政法法源,意指行政法規(guī)范的表現(xiàn)形式。如果事實(shí)真是如此,那么,“原則亦法論”和“單一法源論”之間的沖突,就可以理解為內(nèi)容與形式的沖突。如果我們認(rèn)同形式應(yīng)當(dāng)服從內(nèi)容,那么解決此沖突的辦法毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)當(dāng)是調(diào)整法源論以適應(yīng)原則論。

問(wèn)題在于,“單一法源論”的含義似乎并不這么簡(jiǎn)單。在行政法相關(guān)著述中,許多學(xué)者都將行政法法源理論中對(duì)行政法表現(xiàn)形式的討論與有關(guān)行政法規(guī)范之識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的討論混為一談。也就是說(shuō),我國(guó)行政法學(xué)上的“單一法源論”在宣稱行政法的表現(xiàn)形式或存在形式只限于制定法時(shí),往往同時(shí)意指:只有制定法形式存在的規(guī)范才是有效的法律規(guī)范。這種自覺(jué)不自覺(jué)的意識(shí)中,其實(shí)暗含了如下理解:在我國(guó),識(shí)別法律的標(biāo)準(zhǔn)是制定法這一表現(xiàn)形式或存在形式。

如果我們借用德國(guó)行政法學(xué)上的用語(yǔ),將具有約束力的法律規(guī)范稱為“實(shí)質(zhì)意義上的法律”,而將作為法律規(guī)范表現(xiàn)或存在形式相應(yīng)地稱為“形式意義上的法律”。[37]行政法學(xué)體系中原則論與法源論之間的前述緊張、以及田永案所包含的問(wèn)題就可以更清晰地表述為實(shí)質(zhì)意義上的行政法與形式意義上的行政法之間出現(xiàn)了不一致:不成文行政法原則在“原則論”和田永案中都被認(rèn)為是約束力的“法”——亦即實(shí)質(zhì)意義上的法,但依據(jù)“單一法源論”對(duì)“形式意義上的法律”的界定,不成文的行政法原則卻不是“法”。

意識(shí)到這一點(diǎn),我們就能發(fā)現(xiàn)原則亦法論與單一法源論之間前述緊張的癥結(jié)所在:在我國(guó)行政法學(xué)體系中暗含了兩種意義的“法律識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)”?！霸瓌t亦法論”采取的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)質(zhì)的,即看原則是不是具有規(guī)范的效力;“單一法源論”所提供的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)卻是形式的,即看規(guī)范的表現(xiàn)形式是不是制定法。這樣,不成文原則究竟是不是“法”就成為含混不清的問(wèn)題。在這里,真正的問(wèn)題其實(shí)是:我們識(shí)別法與非法的標(biāo)準(zhǔn)究竟是什么?是法的形式還是法的實(shí)質(zhì)?

(二)直面法律識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)

法學(xué)的研究對(duì)象是法律?！笆裁词欠伞?、“如何識(shí)別法律”既是法學(xué)中最基礎(chǔ)的問(wèn)題,也是自古至今聚訟不已的問(wèn)題。法學(xué)史上,人們一度將法律等同于“自然”或“理性”;但十九世紀(jì)以來(lái),法律人更熟悉的是分析法學(xué)家們所提供的答案:如奧斯丁曾將法律規(guī)范統(tǒng)一于“主權(quán)者的命令”;[38]當(dāng)代新分析法學(xué)的代表人物哈特則認(rèn)為識(shí)別法律的關(guān)鍵在于“承認(rèn)規(guī)則”,[]它指向某一個(gè)或一些將法律與其他類(lèi)似物區(qū)分開(kāi)來(lái)的決定性特征。

哈特及傳承發(fā)揚(yáng)了其思想的拉茲,均貫徹了法律實(shí)證主義的一貫立場(chǎng),堅(jiān)持充當(dāng)法律實(shí)踐的外部觀察者,將提供法律識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的承認(rèn)規(guī)則視為一種可以觀察到的社會(huì)事實(shí)。[40]這種可以觀察到的社會(huì)事實(shí)因時(shí)空變化而各有不同,說(shuō)明不同的共同體接受了不同的承認(rèn)規(guī)則。這些不同的承認(rèn)規(guī)則所提供的法律識(shí)別標(biāo)準(zhǔn),可能是形式的,也有可能是實(shí)質(zhì)的,或者既有形式的也有實(shí)質(zhì)的。

如果我們能夠接受這種有關(guān)“承認(rèn)規(guī)則”理論,那我們可以說(shuō),盡管法律的表現(xiàn)形式或存在形式在很多時(shí)候都是極實(shí)用的法律識(shí)別標(biāo)準(zhǔn),但我們不應(yīng)當(dāng)將法律具有何種表現(xiàn)形式或存在形式這一問(wèn)題與法律識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)是什么的問(wèn)題等同起來(lái)。要識(shí)別法律,我們首先要問(wèn)的問(wèn)題不是法律的表現(xiàn)形式是什么,而是我們置身其中的共同體所接受的承認(rèn)規(guī)則究竟是什么。

假如我們的承認(rèn)規(guī)則象行政法上單一法源論所暗示的那樣,只包含形式標(biāo)準(zhǔn),也就是說(shuō)我們選擇用法律的表現(xiàn)形式或存在形式來(lái)識(shí)別法律,我們將無(wú)法識(shí)別實(shí)質(zhì)上是法律的不成文原則。因?yàn)椴怀晌脑瓌t的表現(xiàn)或存在形式,如習(xí)慣、法理、乃至社會(huì)共識(shí)等,都不是法律所獨(dú)有的形式。所以,僅僅依據(jù)形式標(biāo)準(zhǔn),我們不可能將作為法律的不成文原則與非法律的原則(如道德原則)區(qū)分開(kāi)來(lái)。因此,只有超越形式標(biāo)準(zhǔn),才有可能將作為法律的不成文原則與非法律原則區(qū)分開(kāi)來(lái)。

只要我們不再僅僅依據(jù)法的表現(xiàn)形式來(lái)識(shí)別法律,不再用法源理論替代法律識(shí)別理論,我們就可以先根據(jù)實(shí)質(zhì)的法律識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)確定了實(shí)質(zhì)法的范圍,再根據(jù)實(shí)質(zhì)法的表現(xiàn)形式或存在形式之種類(lèi)來(lái)確定法源,也即形式法的范圍;那么法的實(shí)質(zhì)和形式就可以統(tǒng)一起來(lái)。原則論和法源論之間的前述沖突也就解決了。

(三)可能的疑慮之一:法的確定性

如前所述,我們有理由放棄“單一法源論”中暗含的、以制定法形式為識(shí)別法律之惟一標(biāo)準(zhǔn)的觀念,轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)的法律識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。而無(wú)論這一實(shí)質(zhì)的法律識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)是什么,可以肯定的是,以它為標(biāo)準(zhǔn)所界定的法律,其表現(xiàn)形式都將不再局限于制定法條文。

但是,相比私法學(xué)者,公法學(xué)人對(duì)于突破法律淵源中的制定法“一元論”卻總有更多疑慮,因?yàn)槿藗兺ǔＫ坪跽J(rèn)為在公法領(lǐng)域似乎比私法領(lǐng)域內(nèi)更有必要強(qiáng)調(diào)法的確定性價(jià)值。

的確,眾所周知,內(nèi)容明確的制定法規(guī)則不僅在一般意義上有助于形成社會(huì)交往所必須的確定性,在法律適用中也有助于防止執(zhí)法和司法人員的恣意;似乎比制定法以外的其他法源——如合理性常有爭(zhēng)議的習(xí)慣或內(nèi)容總是眾說(shuō)紛紜的法理——更符合人們對(duì)法之安定性的期待。但同樣眾所周知的是:法的確定性雖然是值得追求的價(jià)值和目標(biāo),但并不是惟一值得追求的價(jià)值和目標(biāo),更不是絕對(duì)的價(jià)值和目標(biāo),所以它需要與其他的價(jià)值和目標(biāo),比如法的適應(yīng)性綜合權(quán)衡。

而且,由于立法所使用的語(yǔ)言本身的局限、也由于法律的普遍性必然要求一種抽象性的建構(gòu),制定法規(guī)則具有當(dāng)然的明確性其實(shí)是一種不符合現(xiàn)實(shí)的空想。當(dāng)然,這不是說(shuō),制定法規(guī)則不可以提供特定意義上的確定性或說(shuō)客觀性,而只是說(shuō),它所提供的并非絕對(duì)的確定和客觀,而只是相對(duì)于主觀任意而言的確定性和客觀性。承認(rèn)不成文原則之法律地位并不會(huì)妨礙法律在這個(gè)意義上的確定性與客觀性。

對(duì)法律適用實(shí)踐的考察也表明,法律并不具有脫離具體適用語(yǔ)境的確定意義。常規(guī)案件中語(yǔ)境的重要性中往往隱而不現(xiàn),但在疑難案件中,法律解釋因語(yǔ)境不同而不同的特性就會(huì)徹底暴露出來(lái)。[41]考慮到法律解釋的語(yǔ)境,抽象的原則與具體的規(guī)則在闡明法律要求之明確性方面就不存在必然的差別,因?yàn)樗鼈冊(cè)诰唧w語(yǔ)境中的含義都是有待確定的。在特定個(gè)案中,一項(xiàng)擁有高度社會(huì)共識(shí)的不成文原則之要求未必比一項(xiàng)字面含義明確的成文規(guī)則更模糊。

(三)可能的疑慮之二:法制的統(tǒng)一

新中國(guó)行政法學(xué)之所以拒絕非制定法淵源,在我國(guó)早期的行政法學(xué)著作中,除“我國(guó)的成文法傳統(tǒng)”以外,還曾出現(xiàn)過(guò)這樣的理由:“為了維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一,我們一般不承認(rèn)習(xí)慣法和判例法,也不承認(rèn)法理。只有經(jīng)過(guò)有關(guān)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)依法制定的行政管理方面的規(guī)范性法律文件,才是我國(guó)行政法的淵源”。還有研究者懷著類(lèi)似憂慮的指出,“以一些解釋、習(xí)慣法和所謂的‘法理’當(dāng)作行政法的淵源,完全混淆了法與道德的界限,抹殺了法所獨(dú)具的特點(diǎn)”。[42]

以現(xiàn)在的眼光看來(lái),正如“法治發(fā)達(dá)國(guó)家均承認(rèn)制定法以外的行政法法源”不足以論證中國(guó)應(yīng)當(dāng)承認(rèn)制定法以外的行政法法源,“有成文法傳統(tǒng)”,[43]也不足以論證中國(guó)應(yīng)當(dāng)否定非制定法形式的法源。倒是有關(guān)法制統(tǒng)一的擔(dān)憂,在中國(guó)特定的語(yǔ)境中,具有相當(dāng)?shù)恼f(shuō)服力——前面已經(jīng)指出,不加限制地接納非制定法法源的確存在損害我國(guó)“法制的統(tǒng)一”的可能性。

然而,這種憂慮在很大程度上仍然包含著誤解。這種誤解的根源仍在于:將作為法的表現(xiàn)形式的法源完全等同于實(shí)質(zhì)意義上的法律本身。

關(guān)鍵在于我們必須清醒地意識(shí)到,我們可以接受的法律識(shí)別之實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)中,必然包含能將法律與非法律的道德習(xí)俗或?qū)W說(shuō)理論區(qū)分開(kāi)來(lái)的內(nèi)容。這種區(qū)分,并不一定要以法律與道德的截然分離為前提,而可以承認(rèn)法律與道德的交叉重疊,——但只要我們不能接受所有道