淺談登哈特的新公共服務(wù)理論

登哈特的新公共服務(wù)理論登哈特的新公共服務(wù)理論是在對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上提出和建立的，它主張用一種基于公民權(quán)、民主和為公共利益服務(wù)的新公共服務(wù)模式來代替當(dāng)前的那些基于經(jīng)濟(jì)理論和自我利益的主導(dǎo)行政模式，未來的公共服務(wù)將是以公民對(duì)話協(xié)商和公共利益為基礎(chǔ)的，三者是緊密結(jié)合在一起的。但是登哈特的新公共服務(wù)理論本質(zhì)上是對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論的一種揚(yáng)棄，并不是全盤否定，它試圖吸收傳統(tǒng)公共行政理論的合理內(nèi)核，尤其是在承認(rèn)新公共管理理論實(shí)踐的重要價(jià)值并擯棄新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論的固有缺陷的基礎(chǔ)上，提出和建立一種更加關(guān)注民主價(jià)值和公共利益、更加適合于現(xiàn)代公民社會(huì)發(fā)展和公共管理實(shí)踐需要的新的理論選擇。他的新公共服務(wù)理論在當(dāng)今的公共行政理論界具有十分顯著的地位，它不僅幫助我們重新認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)的公共性，更使我們重新認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)主體的多元化。（一）登哈特認(rèn)為，在新公共服務(wù)理論的思想來源和概念基礎(chǔ)中，更具有當(dāng)代性的理論先驅(qū)主要包括：民主公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會(huì)的理論、組織人本主義和新公共行政、后現(xiàn)代公共行政。1.登哈特所倡導(dǎo)的新公共服務(wù)理論認(rèn)為公民權(quán)涉及的是個(gè)人影響該政治體系的能力，它意味著對(duì)政治生活的積極參與。最近已經(jīng)有越來越多的人們要求恢復(fù)一種基于公民利益而非自身利益的公民權(quán)，他們會(huì)關(guān)注廣泛的公共利益，會(huì)積極地參與政府管理，這不僅會(huì)促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步，而且還會(huì)促進(jìn)他們自己作為積極負(fù)責(zé)的人健康成長。2.社區(qū)已經(jīng)成為美國人生活中的一個(gè)主題，在登哈特看來，美國的民主傳統(tǒng)取決于存在著民主參與的公民，而且他們?cè)诟鞣N群體、社團(tuán)和政府單位中都很活躍。他認(rèn)為要使社區(qū)的互動(dòng)性在個(gè)人和集體之間起著調(diào)節(jié)作用，并使個(gè)人和集體保持一致，在某種程度上依賴于建立一套積極的“調(diào)解機(jī)構(gòu)”，它不僅關(guān)注公民的愿望和利益，而且還會(huì)提供一些將會(huì)使那些公民更好地為在更大政治體系中行動(dòng)做好準(zhǔn)備的經(jīng)驗(yàn)。公民社會(huì)是一種公民能夠相互進(jìn)行一種個(gè)人對(duì)話和評(píng)議的地方，這種個(gè)人對(duì)話和評(píng)議不僅是社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)，而且也是民主本身的本質(zhì)。登哈特認(rèn)為，政府對(duì)于促進(jìn)社區(qū)建設(shè)和公民社會(huì)也具有重要的作用。政治領(lǐng)袖們不僅利用現(xiàn)代信息技術(shù)而且也利用一些更為常規(guī)的手段等多種方式接觸公民。至于公共行政官員是怎樣與社區(qū)和公民社會(huì)相互影響的，登哈特認(rèn)為首先，在存在著強(qiáng)大的公民互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)和公民之間存在著高度社會(huì)責(zé)任和內(nèi)聚力的地方，政府可以依靠現(xiàn)存的社會(huì)資本建立更為強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)，開辟新的對(duì)話和爭(zhēng)論渠道，以及進(jìn)一步就民主治理問題進(jìn)行公民教育。其次，公共行政官員能夠?yàn)樯鐓^(qū)和社會(huì)資本的建設(shè)做貢獻(xiàn)。當(dāng)今的時(shí)代，公共行政官員的首要角色就是要建設(shè)社區(qū)，公共行政官員能夠通過鼓勵(lì)公民參與公共決策而對(duì)增進(jìn)社會(huì)資本發(fā)揮積極的作用。3.新公共服務(wù)理論的第三個(gè)重要思想來源和概念基礎(chǔ)是組織人本主義，在登哈特看來，過去的20多年中，公共行政學(xué)及其相關(guān)學(xué)科的許多學(xué)者都認(rèn)為，對(duì)社會(huì)組織的傳統(tǒng)等級(jí)制研究方法限制了他們對(duì)人類行為的認(rèn)識(shí)視野，而且他們都批評(píng)官僚制，并且都在為管理和組織的研究尋求可替代的備選方法，同時(shí)這些方法都試圖把公共組織改變成為更少地受權(quán)威和控制問題支配并且更加關(guān)注內(nèi)部選民和外部選民的需要和他們所關(guān)心的問題的組織。4.后現(xiàn)代主義是新公共服務(wù)理論的第四個(gè)重要的思想來源，尤其是會(huì)話理論的觀點(diǎn)得到了更進(jìn)一步的擴(kuò)展，后現(xiàn)代理論家似乎都得出一個(gè)相似的結(jié)論：因?yàn)槲覀冊(cè)诤蟋F(xiàn)代世界中相互依賴，所以治理必定會(huì)越來越以包括公民與行政官員在內(nèi)的相關(guān)各方之間開誠布公的會(huì)話為基礎(chǔ)。為了使公共官僚機(jī)構(gòu)恢復(fù)元?dú)猓⑶沂构残姓I(lǐng)域恢復(fù)一種合法性的意識(shí)，就需要增進(jìn)公共對(duì)話。登哈特認(rèn)為，公民權(quán)理論家、社區(qū)與公民社會(huì)理論家、組織人本主義與新公共行政創(chuàng)理論家以及后現(xiàn)代主義理論家為我們?cè)诮裉煺務(wù)撔鹿卜?wù)創(chuàng)造了一種很有意義的理論氛圍，他們所提出的許多理論觀點(diǎn)已經(jīng)構(gòu)成了新公共服務(wù)理論的思想來源和概念基礎(chǔ)。（二）新公共服務(wù)理論的基本觀點(diǎn)新公共服務(wù)指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念，在新公共服務(wù)理論家看來，公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時(shí)應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，他們的工作重點(diǎn)既不應(yīng)該是為政府航船掌舵，也不應(yīng)該是為其“劃槳”，而應(yīng)該是建立一些明顯全國綜合改革示范區(qū)，提出了包括建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)的綜合改革試驗(yàn)，這必將對(duì)我國未來的政府管理創(chuàng)新產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響；四是國務(wù)院提出建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)和節(jié)約型政府，這對(duì)我國政府管理的發(fā)展走向也會(huì)產(chǎn)生重要影響。在中國正面臨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的雙重歷史進(jìn)程中，中國政府的轉(zhuǎn)型是必然的。中國政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變；由單一的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共治理型政府轉(zhuǎn)變。而要實(shí)現(xiàn)這種歷史性跨越，只能通過改革；而政府的改革要真正順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流，就必須有戰(zhàn)略性突破。那么，如何才能實(shí)現(xiàn)政府改革的戰(zhàn)略性突破呢？我認(rèn)為至少有六個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：一是政府改革要高度重視制度設(shè)計(jì)和整體設(shè)計(jì)。一方面要通過制度設(shè)計(jì)，對(duì)未來中國政府管理的模式、運(yùn)行機(jī)制等帶有根本性的問題，形成目標(biāo)共識(shí)，如中國需要不需要走大部制管理的道路？中國需要不需要實(shí)行決策與執(zhí)行的分離等。而過去我國的多數(shù)機(jī)構(gòu)改革方案主要是針對(duì)當(dāng)時(shí)面臨的一些突出問題展開的，缺乏長遠(yuǎn)的制度性設(shè)計(jì)，甚至受到領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人喜好的影響，使一些深層次問題不斷被積累。另一方面，還要對(duì)政府改革、事業(yè)單位改革以及政府對(duì)民間組織的管理等，進(jìn)行整體的設(shè)計(jì)。這是改變政府改革孤軍深入最好的解決辦法。如果不能把我國的事業(yè)發(fā)展、事業(yè)單位改革，整體納入公共部門的功能設(shè)計(jì)中，不僅會(huì)影響新形勢(shì)下我國事業(yè)的發(fā)展，影響事業(yè)單位自身的功能定位和發(fā)展目標(biāo)，使事業(yè)單位的存在形態(tài)繼續(xù)被扭曲，如普遍的營利性傾向等，而且也會(huì)繼續(xù)成為政府改革的避風(fēng)港。二是真正樹立法制在政府改革中的權(quán)威。早在1998年的政府改革中，我們就把實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)、職能、編制的法定化，作為政府改革的重要目標(biāo)和原則，有關(guān)中央與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)的劃分，也是我們一直尋求法律解決的一個(gè)重要問題。但是在這方面，似乎只是成了一種口號(hào)，法制的權(quán)威似乎一直難以被真正樹立。這種在政府管理方面法制嚴(yán)重缺位的問題，不僅直接影響了法制本身作用的發(fā)揮，更重要的是給政府機(jī)構(gòu)、編制、人員方面的人為作用，提供了可能。從長遠(yuǎn)看，中國的政府改革如果沒有法制的跟進(jìn)，政府管理的規(guī)范化、科學(xué)化、民主化是很難實(shí)現(xiàn)的。三是改進(jìn)政府公共政策制定系統(tǒng)，使之真正代表公正、公平與正義。防止國家在公共政策制定中被俘獲現(xiàn)象的出現(xiàn)，這是我國政府改革在市場(chǎng)化進(jìn)程中遇到的新問題，但也許是解決起來最困難的問題之一，值得我們高度重視。否則我們不能理解，為什么在國家綜合實(shí)力有了極大提高，人民生活水平有了很大改善的情況下，社會(huì)矛盾會(huì)如此突出？為什么在短短20多年的進(jìn)程中，中國的貧富差距會(huì)拉得如此之大？對(duì)一個(gè)正處在發(fā)展過程的國家來說，我們的基尼系數(shù)超過美國，不能不說是我們的公共政策在分配制度方面的失敗。至少是值得我們認(rèn)真反思。正是從這個(gè)意義上，我們認(rèn)為政府改革中的一個(gè)重要任務(wù)，就是重新思考構(gòu)建我國的公共政策制定系統(tǒng)，使我國的公共政策制定的過程、公共政策的結(jié)果，都能最大限度地代表公平、公正和正義。四是對(duì)官員要有更嚴(yán)厲的管理手段，即提出的“嚴(yán)治官，善待民，創(chuàng)新政體沒，穩(wěn)定銀根”的策略。比如最近查處的原國家財(cái)政部金融司司長，如果數(shù)數(shù)他擔(dān)任的各種職務(wù)，會(huì)發(fā)現(xiàn)他是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的官、商、學(xué)三位一體的人物。他既是擁有很大權(quán)力的財(cái)政部金融司的司長，還是匯金投資公司的六個(gè)董事之一，同時(shí)又兼任著幾所研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)的碩士生導(dǎo)師，這樣身兼多項(xiàng)要職而又缺乏有效監(jiān)督的政府官員，出現(xiàn)腐敗是很正常的。這從另一個(gè)側(cè)面反映出，我們必須對(duì)政府官員有更加嚴(yán)厲的管理手段和措施。五是防止政府舊體制的復(fù)歸。在舊體制復(fù)歸方面，我們尤其要關(guān)注公共財(cái)政的支出與舊體制復(fù)歸之間的聯(lián)系問題。有一個(gè)研究中美公共財(cái)政支出比較學(xué)者得出的研究結(jié)果，是很耐人尋味的。按照這個(gè)研究，2003年我國實(shí)際的公務(wù)和行政性支出，占國家全部支出的37．6％，而美國占12．5％；我國的社會(huì)管理和公共服務(wù)占25％，美國占75％；我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)占11％，美國占5％。有意思的是，中國在支出結(jié)構(gòu)中，最不容易膨脹的是醫(yī)療、教育和社會(huì)保障，最容易膨脹的則是公務(wù)和行政性支出；而美國最容易膨脹的是醫(yī)療、教育和社會(huì)福利的支出，最不容易膨脹的則是公務(wù)和行政性支出。這就給我們提出這樣的問題：如果我國的財(cái)政收入在三千億水平的時(shí)候，我們把財(cái)政支出的主要部分用于維持國家的運(yùn)轉(zhuǎn)；如果到了三萬億的時(shí)候，仍然不能在涉及廣大人民群眾的教育、醫(yī)療就社會(huì)保障方面有明顯的增長，繼續(xù)在公務(wù)和行政支出方面保持著高增長的比例，不能不說是政府治理中的一個(gè)嚴(yán)重失誤。因此，防止舊體制的復(fù)歸，因該是我國下一步政府改革中一個(gè)不容忽視的重要問題。六是要跳出行政層面的單一思維，解決政府管理中的深層次問題。過去是就行政而行政，沒有跳出行政層面思考和解決問題，政治層面的問題嚴(yán)重滯后。許多問題，表面上看在行政管理層面，但問題的核心可能都就在政治層面。如急功近利、形象工程、弄虛作假，以及把經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，演變?yōu)橐裕牵模袨橹行牡?，都是現(xiàn)行干部選拔制度弊端的必然產(chǎn)物。只有跳出行政層面，比如說從政治體制的高端尋求解決問題的對(duì)策，深化政治體制改革，才有可能使政府改革的飛躍。從這個(gè)意義上說，深化政府改革的戰(zhàn)略性突破，必須依賴于政治體制上端改革的推進(jìn)。（四）對(duì)中國公務(wù)員制度的影響一國政府采用何種管理模式，由其社會(huì)發(fā)展的整體水平及其政治文化背景所決定。中國正處于從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變階段，正處于市場(chǎng)化和工業(yè)化、法治化、民主化的發(fā)展階段，在這樣的階段，我們最缺乏的是適應(yīng)工業(yè)化過程的政府管理制度，而官僚制恰恰是與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的一種管理模式。官僚制所倡導(dǎo)的專門化、專業(yè)化、職業(yè)化、法治、效率等理性價(jià)值恰恰是我國政府管理體制所缺乏的。因此官僚制在現(xiàn)階段的中國有其適用性。

與此同時(shí)，我們也應(yīng)看到，我們正面臨著全球化和信息化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代通訊和信息技術(shù)革命以及全球化對(duì)政府自身的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式、工作行為都產(chǎn)生了深刻的影響。政府惟有創(chuàng)新自己的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式、工作行為才能有效回應(yīng)這種挑戰(zhàn)。西方政府再造正是在這種大背景下興起。中國政府官僚制本身有其與生俱來的缺陷，使其無法快速、及時(shí)有效地回應(yīng)全球化和信息化時(shí)代的挑戰(zhàn)。因此有必要吸收和借鑒一些新公共服務(wù)的理論和方法以克服其缺陷，增強(qiáng)官僚制的適應(yīng)性和靈活性，從而建構(gòu)起既立足于現(xiàn)實(shí)，又能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的新型公務(wù)員制度。

1.理念創(chuàng)新：從控制導(dǎo)向到服務(wù)導(dǎo)向，充分回應(yīng)民眾的要求是政府存在的目的。全心全意為人民服務(wù)是我國政府及其工作人員行動(dòng)的根本宗旨。但由于長期的封建專制和高度集權(quán)的計(jì)劃體制影響，政府及其工作人員更多的是權(quán)力本位、官本位的觀念，習(xí)慣的是控制而不是服務(wù)。政府改革應(yīng)重新檢討政府存在的目的，徹底轉(zhuǎn)變觀念，樹立“服務(wù)導(dǎo)向”的新理念，應(yīng)以“人民高興不高興、人民答應(yīng)不答應(yīng)、人民滿意不滿意”作為政府的施政目標(biāo)和考量，建立一個(gè)公共服務(wù)型政府。它意味著政府應(yīng)該“把公民的需要和價(jià)值放在決策和行動(dòng)的首要的位置上”，而不是把國家放在首要的位置上，“必須更加關(guān)注市民的需要和利益，并對(duì)這些需要和利益做出回應(yīng)”。

2.制度創(chuàng)新：從集權(quán)人治到民主法治。①從強(qiáng)化公務(wù)員服務(wù)意識(shí)出發(fā)，公務(wù)員制度改革有必要借鑒英國公民憲章的有效經(jīng)驗(yàn)，在全國政府部門推行“公共服務(wù)持續(xù)改善運(yùn)動(dòng)”，以法令形式，明確確立服務(wù)的內(nèi)容和工作目標(biāo)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)程序和時(shí)限，以及違諾責(zé)任。更為關(guān)鍵的是建立踐諾機(jī)制以確保承諾能得以落實(shí)。為此，需要加強(qiáng)對(duì)外部監(jiān)督機(jī)制、內(nèi)部管理機(jī)制和內(nèi)部保障的一系列制度安排。②加強(qiáng)法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員管理的法制化、規(guī)范化。盡快出臺(tái)《國家公務(wù)員法》、《行政程序法》以及尚缺的單項(xiàng)法規(guī)，并對(duì)現(xiàn)有的單項(xiàng)法規(guī)在實(shí)踐檢驗(yàn)基礎(chǔ)上，依據(jù)形勢(shì)的發(fā)展，進(jìn)行修改、補(bǔ)充。更為關(guān)鍵的是要大力推進(jìn)依法行政，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。③加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員管理的科學(xué)化、民主化。第一，重新科學(xué)界定公務(wù)員的范圍和分類。將公務(wù)員范圍擴(kuò)大到權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)中除工勤以外的工作人員；將公務(wù)員劃分為政務(wù)類和業(yè)務(wù)類。B17第二，完善公務(wù)員制度運(yùn)行機(jī)制。第一、健全競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制。A.完善考試錄用制度。實(shí)行分類、分等、分級(jí)的考試辦法，加強(qiáng)對(duì)應(yīng)試者能力的測(cè)評(píng)。B.改進(jìn)任用制度，大力推行合同聘任制。推進(jìn)和規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)上崗制度，實(shí)行全員競(jìng)爭(zhēng)上崗，為優(yōu)秀人才的成長鋪設(shè)“快車道”。C.改進(jìn)考核制度，推行績(jī)效評(píng)估。D.改進(jìn)工資制度，建立個(gè)性化的績(jī)效工資制。第二、完善新陳代謝機(jī)制。A.實(shí)行任期制。B.建立引咎辭職制度。C.推行年階退休制。按不同職級(jí)劃分不同退職年齡，一個(gè)人如果達(dá)到了本職級(jí)的退休年齡而未晉升到上一級(jí)，便須退職。第三、建立和完善監(jiān)督約束機(jī)制。A.建立和健全公務(wù)員監(jiān)督法規(guī)，制定公務(wù)員行為規(guī)范和道德標(biāo)準(zhǔn)；B.完善監(jiān)督體系，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督；C.建設(shè)電子化政府，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員管理的公開性和透明度；D.建立公民滿意度評(píng)價(jià)制度，以公民滿意度作為行政組織和行政人員的最終評(píng)價(jià)尺度。

3.管理方式創(chuàng)新：從以事為中心的管理模式轉(zhuǎn)到以人為本的人力資源管理模式。21世紀(jì)是全球化和信息化社會(huì)，人力資源的地位和作用日益顯現(xiàn)，人力資源取代工業(yè)資本成為21世紀(jì)最重要的戰(zhàn)略資源。對(duì)政府而言，“擁有一支積極主動(dòng)、盡職盡責(zé)、精明強(qiáng)干的公務(wù)人力資源是實(shí)現(xiàn)政府治理目標(biāo)的根本保證”B18.傳統(tǒng)公務(wù)員管理模式主張以事為中心而忽視人，把人視為“執(zhí)行指令”的機(jī)器或工具，管理過程強(qiáng)調(diào)的是嚴(yán)格監(jiān)督控制。這種管理模式有其優(yōu)點(diǎn)，但卻扼殺了人的積極性和創(chuàng)造性，從而影響了