2024年-公共政策工具

第四章公共政策工具1教學(xué)目的和要求：了解公共政策工具體系；掌握政策工具的分類和研究途徑；熟悉各類具體政策工具的運(yùn)用原則和方法。2本章要點(diǎn)：什么是政策工具政策工具的分類方法：強(qiáng)制性工具（管制、公共企業(yè)和直接提供）、非強(qiáng)制性工具（家庭、社區(qū)、志愿者組織和市場(chǎng)）、混合工具（信息、規(guī)勸、補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)拍賣和稅收等）。3

一、什么是政策工具關(guān)于工具概念的最常見的定義是：“一個(gè)行動(dòng)者能夠使用或潛在地加以使用，以便達(dá)成一個(gè)或更多目的的任何事物”

。

簡單地說，政策工具就是達(dá)成政策目標(biāo)的手段。盡管“內(nèi)部管理”、“人力資源政策”、“網(wǎng)絡(luò)管理”、“政策實(shí)驗(yàn)”等東西在某種意義或角度上可以看作政策工具，但最好是將政策工具限定在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)或結(jié)果的手段這一特性上。

第一節(jié)政策工具的內(nèi)涵與分類4荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣(E·S·Kirschen)最早試圖對(duì)政策工具加以分類，他著重研究這樣的問題，即是否存在著一系列的執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策以獲得最優(yōu)化結(jié)果的工具。他整理出64種一般化的工具，但并未加以系統(tǒng)化的分類，也沒有對(duì)這些工具的起源和影響加以理論化探討。

2．政策工具的分類5美國政治學(xué)家羅威、達(dá)爾和林德布洛姆等人也做過類似的研究，但他們傾向于將這些工具歸入一個(gè)寬泛的分類框架中，如將工具分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩類。薩爾蒙推進(jìn)了他們的討論，增加了開支性工具和非開支性工具兩種類型。著名政策分析家狄龍(VanderDoelen)將政策工具劃分為法律工具、經(jīng)濟(jì)工具和交流工具三類，每組工具都有其變種，可以限制和擴(kuò)展其影響行動(dòng)者行為的可能性6另一種更新的三分法是將政策工具分為管制性工具、財(cái)政激勵(lì)工具和信息轉(zhuǎn)移工具。加拿大公共政策學(xué)者霍萊特和拉梅什在《公共政策研究》一書中根據(jù)公共政策的強(qiáng)制性程度，將政策工具分為：強(qiáng)制性工具、自愿性工具和混合性工具三類。7第二節(jié)強(qiáng)制性工具

強(qiáng)制性工具(CompulsoryInstruments)也稱指導(dǎo)性工具，它借助國家或政府的權(quán)威及強(qiáng)制力，迫使目標(biāo)團(tuán)體及個(gè)人采取或不采取某種行為。

政府為實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，可以通過選擇管制、公共企業(yè)或官僚機(jī)構(gòu)直接供給等手段或方式來履行其功能。8一、管制管制指的是一種活動(dòng)過程，在這種過程中，政府對(duì)個(gè)人和機(jī)構(gòu)提出要求或規(guī)定某些活動(dòng)，并經(jīng)歷一種連續(xù)的行政管理過程（一般是通過特別指定的管制機(jī)構(gòu)來完成這項(xiàng)工作）。管制是由政府做出的，它們必須為目標(biāo)團(tuán)體及個(gè)人所遵守、服從，不遵守或不服從將受到懲罰。案例：被“機(jī)動(dòng)”的電動(dòng)自行車9

二、公共企業(yè)

公共企業(yè)也稱國有企業(yè)。它可以看作一種強(qiáng)制性工具，其強(qiáng)制性甚至比管制更強(qiáng)。

在公共企業(yè)那里，政府做出特別的規(guī)定以控制它的所有活動(dòng)，這些規(guī)定被當(dāng)作內(nèi)部管理的指令。政府憑借其所有權(quán)而可以為所欲為。案例：迷失的水價(jià)聽證會(huì)

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并沒有一套可以用來判定一個(gè)企業(yè)是否為公共企業(yè)的明確標(biāo)準(zhǔn)。但一般認(rèn)為，公共企業(yè)具有如下三個(gè)特征：一是它們具有某種程度上的公共所有權(quán)（少至50％，高至100％），分析家往往用一個(gè)武斷的數(shù)字，即只要政府擁有一個(gè)公司的51％以上的所有權(quán)，那么，該公司就是公共公司；二是公共企業(yè)受到政府某種程度的控制或直接管理，一個(gè)完全擺脫政府控制的公司不能看作公共企業(yè)；三是公共企業(yè)生產(chǎn)的物品和服務(wù)要在市場(chǎng)上出售，這不同于諸如國防、路燈一類的公共物品（這種物品不能直接收費(fèi)），因而，公共企業(yè)的銷售收入與成本之間必須保持有某種平衡。11

作為一種政策工具，公共企業(yè)的優(yōu)點(diǎn)是：在社會(huì)需要而私人企業(yè)因無利可圖等原因而不愿提供的某些物品和服務(wù)領(lǐng)域中，它是一種有效的工具；在許多情況下，建立公共企業(yè)所必需的信息比管制或自愿性工具少；公共企業(yè)可以簡化行政管理，并使公共基金（這些基金可以用于公共開支）自然增長。主要的缺點(diǎn)是：政府難以對(duì)公共企業(yè)加以有效的控制；公共企業(yè)的運(yùn)作是低效率、甚至是無效率的，易于造成壟斷并將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上等。12三、直接提供

由政府機(jī)構(gòu)及其雇員直接提供公共物品或服務(wù)，這是一種容易為人們所忽略的基本的和被廣泛運(yùn)用的政策工具。

政府所做的大量事情，如國防、外交、警察、消防、教育、社會(huì)保障、公有地管理、公園和道路的維修、人口普查、地理測(cè)量等都采取這一途徑或辦法。

13第三節(jié)非強(qiáng)制性工具非強(qiáng)制性工具（自愿性工具）的特征是它沒有或很少有政府參與，它的任務(wù)是在自愿的基礎(chǔ)上完成的。政府在許多公共問題上往往不做什么事情或不主動(dòng)介入，而采取引導(dǎo)或政府購買的方式。因?yàn)樗嘈?，市?chǎng)、家庭或志愿者組織自身能夠處理好這些問題。以經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率觀看來，非政府機(jī)制的效率往往要高于政府機(jī)制。

14一、家庭和社區(qū)

家庭和社區(qū)是一種常見的非強(qiáng)制性工具。在任何社會(huì)中，親戚、朋友和鄰居都為個(gè)人提供無數(shù)的物品和服務(wù)，政府也往往有意識(shí)來擴(kuò)展它們?cè)谶_(dá)成政策目標(biāo)上的作用。

政府間接地通過削減服務(wù)職能而鼓勵(lì)家庭和社區(qū)提供服務(wù)，或者政府直接將服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)及家庭。在轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國政府職能的轉(zhuǎn)變以及加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐中可以明顯地看到這一點(diǎn)。15

二、志愿者組織作為一種政策工具，志愿者組織的活動(dòng)免受國家強(qiáng)制力和經(jīng)濟(jì)利益分配的約束。志愿者組織提供某些社會(huì)服務(wù)。例如，慈善機(jī)構(gòu)為窮人提供醫(yī)療保健、教育和食品；志愿者團(tuán)體提供諸如清潔海灘和公園的公益服務(wù)等。

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三、市場(chǎng)

市場(chǎng)是一種最重要且最有爭論性的非強(qiáng)制性工具。從理論上看，盡管交易雙方都是自利的經(jīng)濟(jì)人，但作為一個(gè)總體的社會(huì)卻可以從它們的相互作用中實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。市場(chǎng)工具的應(yīng)用往往需要其它政策工具的配合。一方面，政府作為市場(chǎng)秩序的維護(hù)者，強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制的地位和效率——所謂“執(zhí)法”；

另一方面，政府也作為市場(chǎng)交易無差別的參與者，在遵守和尊重市場(chǎng)規(guī)則的前提下，實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)——所謂“參與”。17第四節(jié)混合工具

混合工具結(jié)合了自愿工具和強(qiáng)制性工具兩者的某些特征及優(yōu)點(diǎn)。它們?cè)试S政府在一定程度上卷入非國家行動(dòng)者的活動(dòng)，而將最終的決策權(quán)留給私人部門，這類工具主要包括信息傳播、規(guī)勸、補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)拍買、征稅和使用者付費(fèi)等。18一、信息和規(guī)勸信息傳播是一種消極性的工具。它由政府向個(gè)人、公司及社會(huì)發(fā)布或提供信息，以期待所期望的行為發(fā)生。因?yàn)橐坏┤藗儷@得相關(guān)問題的知識(shí)或信息，就能作出更明智的行動(dòng)選擇。例如，政府發(fā)布經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)計(jì)方面的信息，公司及個(gè)人可以從中作出關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況的結(jié)論并作出相關(guān)的行動(dòng)上的反應(yīng)；又如政府要求煙草公司在煙盒上印上“吸煙危害健康”的標(biāo)識(shí)，以引導(dǎo)公民不吸煙或少抽煙。19二、補(bǔ)貼補(bǔ)貼是指各種由政府或由政府指導(dǎo)的機(jī)構(gòu)給個(gè)人、公司及其社會(huì)團(tuán)體的財(cái)政轉(zhuǎn)移形式，目標(biāo)是讓得到資助者采取政府所希望發(fā)生的行為。盡管最后的選擇權(quán)留給受資助者，但采取所期望發(fā)生的行為的可能性因補(bǔ)貼而增加。

20三、產(chǎn)權(quán)拍賣作為一種混合工具，產(chǎn)權(quán)拍賣基于這樣的假定：市場(chǎng)通常是最有效的配置工具，政府通過產(chǎn)權(quán)拍賣，在沒有市場(chǎng)的公共物品和服務(wù)領(lǐng)域建立起市場(chǎng)。市場(chǎng)通過確定一定數(shù)量的對(duì)消費(fèi)者指定的資源和可轉(zhuǎn)移的產(chǎn)權(quán)而建立起市場(chǎng)，這創(chuàng)造人為的稀缺，并讓價(jià)格機(jī)制起作用。

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四、稅收和使用者付費(fèi)稅收是一種法律上規(guī)定的由個(gè)人和公司對(duì)政府的強(qiáng)制性支付，其主要目的通常是增加政府開支的財(cái)政資源。它也可以用作一種政策工具以引發(fā)政府所希望的行為或限制所不希望的行為。例如，在許多國家，各種工資稅被用來資助各種社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目；政府對(duì)某些特殊的物品、服務(wù)或活動(dòng)（如香煙、酒、博彩）征收附加稅來間接地限制其消費(fèi)或績效。

22四、稅收和使用者付費(fèi)使用者付費(fèi)可以看作稅收這樣一種政策工具的創(chuàng)新性應(yīng)用形式。政府對(duì)某種物品、服務(wù)或行為確定“價(jià)