2024年-公共政策工具

第四章公共政策工具1教學目的和要求：了解公共政策工具體系；掌握政策工具的分類和研究途徑；熟悉各類具體政策工具的運用原則和方法。2本章要點：什么是政策工具政策工具的分類方法：強制性工具（管制、公共企業(yè)和直接提供）、非強制性工具（家庭、社區(qū)、志愿者組織和市場）、混合工具（信息、規(guī)勸、補貼、產權拍賣和稅收等）。3

一、什么是政策工具關于工具概念的最常見的定義是：“一個行動者能夠使用或潛在地加以使用，以便達成一個或更多目的的任何事物”

。

簡單地說，政策工具就是達成政策目標的手段。盡管“內部管理”、“人力資源政策”、“網絡管理”、“政策實驗”等東西在某種意義或角度上可以看作政策工具，但最好是將政策工具限定在實現政策目標或結果的手段這一特性上。

第一節(jié)政策工具的內涵與分類4荷蘭經濟學家科臣(E·S·Kirschen)最早試圖對政策工具加以分類，他著重研究這樣的問題，即是否存在著一系列的執(zhí)行經濟政策以獲得最優(yōu)化結果的工具。他整理出64種一般化的工具，但并未加以系統(tǒng)化的分類，也沒有對這些工具的起源和影響加以理論化探討。

2．政策工具的分類5美國政治學家羅威、達爾和林德布洛姆等人也做過類似的研究，但他們傾向于將這些工具歸入一個寬泛的分類框架中，如將工具分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩類。薩爾蒙推進了他們的討論，增加了開支性工具和非開支性工具兩種類型。著名政策分析家狄龍(VanderDoelen)將政策工具劃分為法律工具、經濟工具和交流工具三類，每組工具都有其變種，可以限制和擴展其影響行動者行為的可能性6另一種更新的三分法是將政策工具分為管制性工具、財政激勵工具和信息轉移工具。加拿大公共政策學者霍萊特和拉梅什在《公共政策研究》一書中根據公共政策的強制性程度，將政策工具分為：強制性工具、自愿性工具和混合性工具三類。7第二節(jié)強制性工具

強制性工具(CompulsoryInstruments)也稱指導性工具，它借助國家或政府的權威及強制力，迫使目標團體及個人采取或不采取某種行為。

政府為實現其政策目標，可以通過選擇管制、公共企業(yè)或官僚機構直接供給等手段或方式來履行其功能。8一、管制管制指的是一種活動過程，在這種過程中，政府對個人和機構提出要求或規(guī)定某些活動，并經歷一種連續(xù)的行政管理過程（一般是通過特別指定的管制機構來完成這項工作）。管制是由政府做出的，它們必須為目標團體及個人所遵守、服從，不遵守或不服從將受到懲罰。案例：被“機動”的電動自行車9

二、公共企業(yè)

公共企業(yè)也稱國有企業(yè)。它可以看作一種強制性工具，其強制性甚至比管制更強。

在公共企業(yè)那里，政府做出特別的規(guī)定以控制它的所有活動，這些規(guī)定被當作內部管理的指令。政府憑借其所有權而可以為所欲為。案例：迷失的水價聽證會

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并沒有一套可以用來判定一個企業(yè)是否為公共企業(yè)的明確標準。但一般認為，公共企業(yè)具有如下三個特征：一是它們具有某種程度上的公共所有權（少至50％，高至100％），分析家往往用一個武斷的數字，即只要政府擁有一個公司的51％以上的所有權，那么，該公司就是公共公司；二是公共企業(yè)受到政府某種程度的控制或直接管理，一個完全擺脫政府控制的公司不能看作公共企業(yè)；三是公共企業(yè)生產的物品和服務要在市場上出售，這不同于諸如國防、路燈一類的公共物品（這種物品不能直接收費），因而，公共企業(yè)的銷售收入與成本之間必須保持有某種平衡。11

作為一種政策工具，公共企業(yè)的優(yōu)點是：在社會需要而私人企業(yè)因無利可圖等原因而不愿提供的某些物品和服務領域中，它是一種有效的工具；在許多情況下，建立公共企業(yè)所必需的信息比管制或自愿性工具少；公共企業(yè)可以簡化行政管理，并使公共基金（這些基金可以用于公共開支）自然增長。主要的缺點是：政府難以對公共企業(yè)加以有效的控制；公共企業(yè)的運作是低效率、甚至是無效率的，易于造成壟斷并將負擔轉嫁到消費者身上等。12三、直接提供

由政府機構及其雇員直接提供公共物品或服務，這是一種容易為人們所忽略的基本的和被廣泛運用的政策工具。

政府所做的大量事情，如國防、外交、警察、消防、教育、社會保障、公有地管理、公園和道路的維修、人口普查、地理測量等都采取這一途徑或辦法。

13第三節(jié)非強制性工具非強制性工具（自愿性工具）的特征是它沒有或很少有政府參與，它的任務是在自愿的基礎上完成的。政府在許多公共問題上往往不做什么事情或不主動介入，而采取引導或政府購買的方式。因為它相信，市場、家庭或志愿者組織自身能夠處理好這些問題。以經濟學的效率觀看來，非政府機制的效率往往要高于政府機制。

14一、家庭和社區(qū)

家庭和社區(qū)是一種常見的非強制性工具。在任何社會中，親戚、朋友和鄰居都為個人提供無數的物品和服務，政府也往往有意識來擴展它們在達成政策目標上的作用。

政府間接地通過削減服務職能而鼓勵家庭和社區(qū)提供服務，或者政府直接將服務職能轉交給社會及家庭。在轉軌時期我國政府職能的轉變以及加強社區(qū)建設的實踐中可以明顯地看到這一點。15

二、志愿者組織作為一種政策工具，志愿者組織的活動免受國家強制力和經濟利益分配的約束。志愿者組織提供某些社會服務。例如，慈善機構為窮人提供醫(yī)療保健、教育和食品；志愿者團體提供諸如清潔海灘和公園的公益服務等。

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三、市場

市場是一種最重要且最有爭論性的非強制性工具。從理論上看，盡管交易雙方都是自利的經濟人，但作為一個總體的社會卻可以從它們的相互作用中實現社會福利的最大化。市場工具的應用往往需要其它政策工具的配合。一方面，政府作為市場秩序的維護者，強化市場機制的地位和效率——所謂“執(zhí)法”；

另一方面，政府也作為市場交易無差別的參與者，在遵守和尊重市場規(guī)則的前提下，實現其政策目標——所謂“參與”。17第四節(jié)混合工具

混合工具結合了自愿工具和強制性工具兩者的某些特征及優(yōu)點。它們允許政府在一定程度上卷入非國家行動者的活動，而將最終的決策權留給私人部門，這類工具主要包括信息傳播、規(guī)勸、補貼、產權拍買、征稅和使用者付費等。18一、信息和規(guī)勸信息傳播是一種消極性的工具。它由政府向個人、公司及社會發(fā)布或提供信息，以期待所期望的行為發(fā)生。因為一旦人們獲得相關問題的知識或信息，就能作出更明智的行動選擇。例如，政府發(fā)布經濟社會統(tǒng)計方面的信息，公司及個人可以從中作出關于經濟社會狀況的結論并作出相關的行動上的反應；又如政府要求煙草公司在煙盒上印上“吸煙危害健康”的標識，以引導公民不吸煙或少抽煙。19二、補貼補貼是指各種由政府或由政府指導的機構給個人、公司及其社會團體的財政轉移形式，目標是讓得到資助者采取政府所希望發(fā)生的行為。盡管最后的選擇權留給受資助者，但采取所期望發(fā)生的行為的可能性因補貼而增加。

20三、產權拍賣作為一種混合工具，產權拍賣基于這樣的假定：市場通常是最有效的配置工具，政府通過產權拍賣，在沒有市場的公共物品和服務領域建立起市場。市場通過確定一定數量的對消費者指定的資源和可轉移的產權而建立起市場，這創(chuàng)造人為的稀缺，并讓價格機制起作用。

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四、稅收和使用者付費稅收是一種法律上規(guī)定的由個人和公司對政府的強制性支付，其主要目的通常是增加政府開支的財政資源。它也可以用作一種政策工具以引發(fā)政府所希望的行為或限制所不希望的行為。例如，在許多國家，各種工資稅被用來資助各種社會保險項目；政府對某些特殊的物品、服務或活動（如香煙、酒、博彩）征收附加稅來間接地限制其消費或績效。

22四、稅收和使用者付費使用者付費可以看作稅收這樣一種政策工具的創(chuàng)新性應用形式。政府對某種物品、服務或行為確定“價