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探析安徽農(nóng)村社會(huì)保障地方性立法
摘要:安徽省農(nóng)村社會(huì)保障工作正在持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,但是農(nóng)村社會(huì)保障的地方性立法工作尚處于探索階段,存在很多問(wèn)題。文章就安徽省農(nóng)村社會(huì)保障立法作出必要性和可行性分析,對(duì)構(gòu)建和完善我省農(nóng)村社保的立法工作提出了建議,認(rèn)為應(yīng)采取統(tǒng)一立法模式,確立“全覆蓋”、“低水平”、“與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)”和“社會(huì)保障一體化”原則,做到科學(xué)立法,程序公開(kāi)公正。并在立法中注意做好農(nóng)村社會(huì)保障的城鄉(xiāng)銜接、地區(qū)銜接和新老銜接工作,關(guān)注特殊群體的社會(huì)保障問(wèn)題以及強(qiáng)化解決農(nóng)村社會(huì)保障糾紛的救濟(jì)立法。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村;社會(huì)保障;地方性立法;特殊群體社會(huì)保障
隨著城市化進(jìn)程加快,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化以及農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的逐步老化,農(nóng)村傳統(tǒng)的土地保障、家庭保障功能逐漸弱化,農(nóng)村人口對(duì)社會(huì)保障的需要越來(lái)越迫切。安徽作為中部農(nóng)業(yè)和人口大省,經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后,農(nóng)村社會(huì)保障的制度建設(shè)起步較晚,但對(duì)社會(huì)保障的需求又較為迫切。目前,安徽省積極響應(yīng)黨中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于“三農(nóng)”工作和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的工作號(hào)召,農(nóng)村社會(huì)保障制度的實(shí)施也取得了相當(dāng)?shù)某尚?,但從法律制度而言,農(nóng)村社會(huì)保障的立法工作尚處于探索階段,許多制度尚未成型。
一、安徽省農(nóng)村社會(huì)保障地方性立法的現(xiàn)狀分析
(一)農(nóng)村社會(huì)保障的法律意識(shí)滯后,地方性立法存在大量空白
我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利三個(gè)方面,涉及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、“五?!惫B(yǎng)、優(yōu)撫安置、社會(huì)救濟(jì)等項(xiàng)目。目前,安徽省農(nóng)村社會(huì)保障的立法建設(shè)滯后。首先,在立法意識(shí)上,還沒(méi)有完全看到建立健全農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的重要性與迫切性,社會(huì)保障的很多項(xiàng)目尚未納入地方性立法的規(guī)劃,農(nóng)村社會(huì)保障的實(shí)施只是通過(guò)政府的通知性的文件,以行政命令的方式推進(jìn),幾乎無(wú)法可依。其次,社會(huì)保障存在大量的立法空白。比如農(nóng)村失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等處于立法空白。農(nóng)村剩余的勞動(dòng)力根本沒(méi)有失業(yè)保障。農(nóng)村婦女沒(méi)有生育保險(xiǎn)待遇可以享受。
從農(nóng)民的角度來(lái)說(shuō),由于法律知識(shí)的缺乏和社會(huì)保障意識(shí)的淡薄,大多數(shù)人錯(cuò)誤地認(rèn)為社會(huì)保障完全是政府的責(zé)任,如果要求農(nóng)民個(gè)人繳納社會(huì)保障費(fèi)用,那無(wú)疑是“亂收費(fèi)”。另外,由于當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障的規(guī)定多是政策性文件,不同于法律文件,公開(kāi)性也較差,造成許多農(nóng)民對(duì)制度的知曉程度較低。
(二)立法層次低,缺乏穩(wěn)定性和權(quán)威性
目前,安徽省關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障的地方性立法僅有一部政府規(guī)章——《安徽省農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》,其余的多是政府工作部門的文件。比如,目前指導(dǎo)農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的有《安徽省新農(nóng)合補(bǔ)償實(shí)施方案(試行)》(皖衛(wèi)農(nóng)[20XX]89號(hào))、《關(guān)于提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)償待遇的通知》(皖衛(wèi)農(nóng)[20XX]19號(hào))、《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,進(jìn)一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見(jiàn)》(皖衛(wèi)農(nóng)[20XX]89號(hào))以及20XX年省衛(wèi)生廳、省財(cái)政廳《新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實(shí)施辦法》。以上的政策性文件,幾乎每年都有新的變化,缺乏穩(wěn)定性,導(dǎo)致社會(huì)重視程度不夠,大家會(huì)把它僅僅看作是某個(gè)方面的政策,而不是有機(jī)的法律體系。其次,制定機(jī)關(guān)多是政府的工作部門,沒(méi)有地方性立法權(quán),也導(dǎo)致社會(huì)保障制度不夠權(quán)威,政府、社會(huì)、部門、家庭和個(gè)人責(zé)任不清,缺乏必要的強(qiáng)制性和約束性。
(三)沒(méi)有統(tǒng)一的地方性立法,缺乏整體規(guī)劃性
安徽省現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)保障方面的規(guī)定,除有極少量的省人民代表大會(huì)制定的地方性法規(guī)和省政府制定的規(guī)章外,其余絕大部分出自省政府辦公廳、勞動(dòng)與社會(huì)保障、民政、衛(wèi)生等職能部門。因?yàn)楦鞑块T的職能范圍不同,導(dǎo)致制定規(guī)范性文件時(shí)的政策選擇和價(jià)值取向不同,缺乏部門之間的橫向協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性,也沒(méi)有制度建設(shè)的縱向邏輯連貫性和系統(tǒng)性,這使規(guī)范的執(zhí)行者與遵守者均無(wú)所適從,造成法制資源的浪費(fèi)。
二、安徽省農(nóng)村社會(huì)保障地方性立法的必要性和可行性分析
(一)安徽省新農(nóng)村建設(shè)需要農(nóng)村社會(huì)保障的地方性立法
黨中央、國(guó)務(wù)院以中發(fā)[20XX]1號(hào)文件的形式,發(fā)布了關(guān)于建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村目標(biāo)。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村既包括農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展也包括農(nóng)村各項(xiàng)制度的建設(shè)和完善,其中,在農(nóng)村建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度,亦是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。
我們不能忽視新農(nóng)村建設(shè)的社會(huì)背景,那就是伴隨著城市化進(jìn)展,安徽農(nóng)村土地被大量占用,農(nóng)村人均耕地面積急劇減少,城市化進(jìn)程與農(nóng)村人口就業(yè)水平脫節(jié),從事農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)增大,農(nóng)民收入不穩(wěn)定。更值得憂慮的是,在生產(chǎn)生活條件落后的農(nóng)村社會(huì)兩極分化日益加劇的情況下,大部分農(nóng)村居民未被納入基本保障體系,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)脆弱的貧困人群有所擴(kuò)大,導(dǎo)
致矛盾加劇。如果在農(nóng)村不建立良好的社會(huì)保障制度,新農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將不會(huì)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、最低生活保障、專項(xiàng)救助、自然災(zāi)害救助等。分則規(guī)定各社會(huì)保障項(xiàng)目的參保人、主管機(jī)關(guān)、資金籌集、資金管理、保險(xiǎn)待遇以及法律責(zé)任等相關(guān)內(nèi)容。
(三)科學(xué)立法,保障程序公開(kāi)公正
農(nóng)村社會(huì)保障事關(guān)農(nóng)民、民生,要考慮省內(nèi)不同地區(qū)、不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異,如果在制度設(shè)計(jì)和保障待遇方面差異過(guò)大,則不符合法制的統(tǒng)一性以及社會(huì)保障的公平性。因此,我省立法時(shí)要做到科學(xué)立法,從論證、起草、修改、、審議和通過(guò),每一個(gè)過(guò)程都要嚴(yán)格按照立法程序走,不搶程序,不越程序,該調(diào)研的一定要調(diào)研,該聽(tīng)證的一定要聽(tīng)證。要將立法調(diào)研、起草、審議和法規(guī)通過(guò)后的各項(xiàng)工作內(nèi)容具體化、規(guī)范化。
四、安徽省地方性立法還應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題
(一)注意做好農(nóng)村社會(huì)保障的城鄉(xiāng)銜接、地區(qū)銜接和新老銜接
目前大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工,轉(zhuǎn)為農(nóng)民工的身份,按照當(dāng)前的政策,應(yīng)給予其城市勞動(dòng)者的待遇,為其購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)。但是農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定,可能隨時(shí)回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng),相應(yīng)的養(yǎng)老制度安排也會(huì)不同,目前這兩者如何銜接還沒(méi)有明確的規(guī)定。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面,一些地方要求農(nóng)村中小學(xué)生加入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn),但同時(shí)農(nóng)村以家庭為單位參加新農(nóng)合,二者的銜接也要加以研究,避免農(nóng)民重復(fù)參保,增加負(fù)擔(dān)?!靶罗r(nóng)?!睂?shí)施后,如何與“老農(nóng)保”銜接,也是迫切需要解決的問(wèn)題。目前北京市的一些做法可以提供立法參考。比如,農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的,農(nóng)保繳費(fèi)年限可按城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)折算。參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工到達(dá)領(lǐng)取年齡時(shí)不符合按月領(lǐng)取條件的,可按一次性待遇政策,將資金轉(zhuǎn)入農(nóng)保機(jī)構(gòu),建立個(gè)人賬戶,享受農(nóng)保待遇。農(nóng)民工加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)履行了與城鎮(zhèn)職工同等義務(wù)的,退休時(shí)可以享受同等權(quán)利。
(二)特殊群體的社會(huì)保障問(wèn)題
1.失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。除目前受到廣泛關(guān)注的農(nóng)民工之外,失地農(nóng)民的社會(huì)保障也需要獲得法律保護(hù)。目前,失地農(nóng)民社會(huì)保障資金的主要來(lái)源是征地補(bǔ)償費(fèi)中的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),也就是江浙等地區(qū)所試行的“土地?fù)Q保障”。但是現(xiàn)在的征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低,無(wú)法滿足失地農(nóng)民未來(lái)生活的基本保障。因此建議在立法中,把失地農(nóng)民納入到最低生活保障的范圍之內(nèi)。失地農(nóng)民大多生活在城市近郊或者就在市區(qū)生活,且已經(jīng)基本不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),所以失地農(nóng)民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與城市居民最低生活保障一致。其次,要為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老保障,勞動(dòng)保障部門要建立專門的失地農(nóng)民基本生活保障個(gè)人專戶檔案和相應(yīng)的繳費(fèi)證、領(lǐng)取證,確保失地農(nóng)民進(jìn)入領(lǐng)取年齡后按時(shí)足額領(lǐng)取養(yǎng)老金。第三,要為農(nóng)民參加醫(yī)療保險(xiǎn)排除制度上的障礙。目前,失地農(nóng)民參加醫(yī)療保障仍然存在身份上的不確認(rèn),應(yīng)當(dāng)在個(gè)人、集體“拿大頭”的情況下,給予一定的優(yōu)惠政策,確保農(nóng)民大病有錢醫(yī)。
2.農(nóng)村雇工的社會(huì)保障。農(nóng)村雇工是繼農(nóng)民工以后出現(xiàn)的一個(gè)社會(huì)群體。雇主是承包集體土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者,通過(guò)承包、轉(zhuǎn)包等方式擁有較多的土地使用權(quán)。雇工有的是既經(jīng)營(yíng)自己承包的土地又兼職被雇用;有的是將自己承包的土地轉(zhuǎn)包給雇主,同時(shí)又被雇用;有的是可能放棄承包權(quán),完全被雇用。農(nóng)村中的雇工現(xiàn)象已形成了一種特殊的勞動(dòng)關(guān)系。一方面,它有雇傭合同關(guān)系的特點(diǎn),不完全等同于勞動(dòng)法上的勞動(dòng)關(guān)系,另一方面,雇工和雇主之間也存在著勞動(dòng)報(bào)酬的支付、生產(chǎn)安全、職業(yè)病危害等問(wèn)題,要求《勞動(dòng)法》上的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和勞動(dòng)時(shí)間標(biāo)準(zhǔn),因此,繼對(duì)農(nóng)民工、失地農(nóng)民的權(quán)益關(guān)注后,應(yīng)該對(duì)正在發(fā)展的農(nóng)村雇工問(wèn)題特別關(guān)注,探討農(nóng)村雇工的職業(yè)病危害和工傷保險(xiǎn)問(wèn)題。
3.農(nóng)村計(jì)劃生育戶的社會(huì)保障問(wèn)題。隨著計(jì)劃生育政策的繼續(xù)推行,農(nóng)村計(jì)劃生育人口也在繼續(xù)增長(zhǎng),其養(yǎng)老問(wèn)題日益凸顯。針對(duì)農(nóng)村獨(dú)生子女戶和兩女戶的養(yǎng)老保障問(wèn)題,中共中央、國(guó)務(wù)院20XX年在《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》中明確提出,在農(nóng)村,堅(jiān)持政府支持和農(nóng)民自愿的原則,根據(jù)實(shí)際情況逐步建立實(shí)行計(jì)劃生育的獨(dú)生子女戶和兩女戶的養(yǎng)老保障制度。根據(jù)這一政策,我省立法中,應(yīng)將農(nóng)村計(jì)劃生育戶的社會(huì)保障問(wèn)題和其他人口區(qū)別對(duì)待,建議可以采取江蘇省的“財(cái)政補(bǔ)一點(diǎn),集體出一點(diǎn),個(gè)人交一點(diǎn)的辦法”,為計(jì)劃生育戶籌集養(yǎng)老資金,探討融社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與計(jì)劃生育戶養(yǎng)老保險(xiǎn)合一的制度。
(三)強(qiáng)化解決農(nóng)村社會(huì)保障糾紛的救濟(jì)性立法
目前的社會(huì)保障立法中關(guān)于法律責(zé)任、權(quán)利救濟(jì)途徑的規(guī)定比較缺乏,這也是導(dǎo)致有法不依的關(guān)鍵原因之一。再加上農(nóng)民自身權(quán)利意識(shí)淡薄,法律知
識(shí)欠缺,因此建議在立法中設(shè)立符合
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