探析構(gòu)建和諧社會背景下的公益訴訟制度

探析構(gòu)建和諧社會背景下的公益訴訟制度

摘要：該文界定了公益訴訟的概念，分析了公益訴訟的實(shí)質(zhì)，運(yùn)用當(dāng)事人適格的基本理論，結(jié)合我國現(xiàn)行訴訟法的相關(guān)規(guī)定，指出了在目前構(gòu)建和諧社會的背景下我國公益訴訟的原告應(yīng)包括公民個人、公益團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)，限于篇幅的原因，就受案范圍、舉證責(zé)任分配、訴訟時效、管轄、訴訟保障措施等公益訴訟制度的其他組成部分僅作了簡要的分析。

關(guān)鍵詞：和諧社會；公益訴訟；受案范圍；原告；舉證責(zé)任分配

引言

黨的十六大以來，構(gòu)建和諧社會成為共識，中央明確提出其目的和內(nèi)容就是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正處于人均GDP1000-3000美元之間這一階段，而這一階段既是經(jīng)濟(jì)增長黃金期，也是風(fēng)險頻發(fā)和矛盾凸顯的社會轉(zhuǎn)型期，社會矛盾在一段時期內(nèi)容易激化形成突發(fā)性事件、群體性事件，改制、房屋拆遷、環(huán)境污染、拖欠工資、執(zhí)法不公、行為腐敗等引發(fā)的矛盾糾紛以及各類犯罪活動時有凸顯，社會上存在著諸多不穩(wěn)定的因素，尤其是隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和社會生活的日益復(fù)雜化，出現(xiàn)了眾多損害不特定多數(shù)人的利益卻又缺乏有效的措施來加以制止的重大事件，如：“蘇丹紅事件”、“雀巢奶粉事件”、“松花江水污染事件”、“廈門PX化工項(xiàng)目”、“三鹿奶粉事件”等，這些事件的發(fā)生無疑使社會公共利益受到了嚴(yán)重的損害，然而，面對損害，普遍存在著無人起訴、無力起訴、不愿起訴或雖然起訴卻被法院以各種理由不予受理、駁回起訴或判決原告敗訴等問題。即使有個別公民因某項(xiàng)具有公共利益性質(zhì)的自身權(quán)益遭到損害而采用訴訟方式維護(hù)了自身合法權(quán)益，但由于是個別訴訟，常常被視作個別事件而不具有普適意義，往往起不到維護(hù)公共利益的作用，由于很多群體性、突發(fā)性事件中的受害人往往屬于社會中的弱勢群體，他們的利益受損，但又無法通過正當(dāng)?shù)脑V訟途徑解決問題，因?yàn)樵V訟成本太高，無錢請律師，打官司費(fèi)錢又費(fèi)時，贏了官司還不一定執(zhí)行得了，因此只能進(jìn)行上訪或者信訪，上訪、信訪等可能會解決特定的社會問題，但不能使更大眾化的社會問題得到暴露、解決，久而久之，當(dāng)問題積累到一定程度時，必然會爆發(fā)，最終釀成諸如校園慘案一樣的受害人成為加害人報復(fù)社會的新一輪悲劇?？梢?，社會的救濟(jì)渠道不暢、社會群體的利益表達(dá)機(jī)制缺失，成為了和諧社會構(gòu)建的巨大障礙。那么，有沒有一種相應(yīng)的訴訟制度來解決這些問題呢？

答案是肯定的，這種制度就是公益訴訟制度。

公益訴訟發(fā)端于古羅馬時期，當(dāng)時又稱之為罰金訴訟（quitam）或民眾訴訟（actionspopulares）。相對于保護(hù)私人權(quán)益的私益訴訟而言，一般是指一定的組織或個人可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對違反法律、侵犯國家利益和社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究違法者法律責(zé)任的訴訟制度。

同以和平解決當(dāng)事人之間的爭議和保護(hù)原告的權(quán)利為目的的傳統(tǒng)訴訟制度所不同的是，公益訴訟的目的不僅僅局限于給予原告以直接救濟(jì)、彌補(bǔ)原告的損失，更重要的是謀求被告及社會其他成員訴后行為的改變從而有利于社會公共利益，這就大大拓展了傳統(tǒng)訴訟制度的作用領(lǐng)域（不僅僅局限于給予原告以直接救濟(jì)）。在公益訴訟中，公民利用司法程序通過關(guān)注他人的利益和公共利益來實(shí)現(xiàn)和保護(hù)自身利益。有學(xué)者甚至認(rèn)為公益訴訟是“弱者使用‘法律’解決來自社會中對社會和權(quán)利的有區(qū)別的、不公平分配產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會問題的努力的一部分。”可見，公益訴訟的實(shí)質(zhì)為法律參與?！?】訴訟，不再僅僅是公民和法人維護(hù)個體權(quán)利要求的一種方法，而逐漸成為公民和團(tuán)體可能借以參與決定、影響制度構(gòu)建的一種工具和途徑?！?】這也是中央提出的和諧社會內(nèi)容中“民主法治”的應(yīng)有之義。

公益訴訟有狹義和廣義之分，狹義的公益訴訟是指國家機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，以國家的名義提起的訴訟，廣義的公益訴訟則既包括前者，又包括私法人和個人作為公共利益的代表，以自己的名義提起的訴訟，本文所指的公益訴訟采取廣義的概念，且包括民事（經(jīng)濟(jì)）公益訴訟（被訴對象往往是擁有智力、財力優(yōu)勢的大型或壟斷行業(yè)的損害公共利益的行為）和行政公益訴訟（被訴對象往往是國家公權(quán)機(jī)關(guān)的作為或不作為）在內(nèi)。

公益訴訟制度包括一系列組成部分，如受案范圍、原告資格、舉證責(zé)任分配、訴訟時效、管轄、訴訟保障措施等等，本文試圖就這些問題作些探討，以期能對構(gòu)建和諧社會背景下我國公益訴訟制度的建立提供一定的參考。

一、公益訴訟的受案范圍

公益訴訟案件的受案范圍是指人民法院受理公益訴訟案件的范圍。公益訴訟的目的不同于普通訴訟，它的主要目的是為了維護(hù)社會公共利益而非直接受到違法行為侵害的受害人利益，因而，凡是具備公益訴訟原告資格的人提起的訴訟，訴訟標(biāo)的又涉及國家、集體或社會公共利益的，就可以作為公益訴訟案

件加以受理，在這其中，如何界定公共利益就顯得尤為重要。

鑒于公共利益所具有的抽象性、動態(tài)性以及非特定性，在不同地域、不同領(lǐng)域、對危害公共利益的行為提起訴訟。

（2）公益團(tuán)體

公益團(tuán)體是指由公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)成員共同意愿，按照其章程開展活動的非盈利性社會組織，如消費(fèi)者協(xié)會、律師協(xié)會、動物保護(hù)協(xié)會、工會、婦聯(lián)等社會團(tuán)體。公益團(tuán)體對侵害其團(tuán)體成員利益或與該團(tuán)體宗旨有關(guān)的公益違法行為，在得到法律授權(quán)的情況下，可以作為公益訴訟的原告向法院提起訴訟。由于公益團(tuán)體可以利用自身的社會影響力和組織絡(luò)與擁有智力、財力優(yōu)勢的大型、壟斷行業(yè)或是特權(quán)部門進(jìn)行對抗，這樣就可以彌補(bǔ)公民個人在提起公益訴訟時訴訟能力不如對手的不足。公益團(tuán)體參與公益訴訟，在程序上能增加分量，在實(shí)質(zhì)上能影響行政機(jī)關(guān)的決策。

然而，鑒于我國民事訴訟法第十五條僅賦予社會團(tuán)體以支持起訴權(quán)而非獨(dú)立的訴權(quán)，加之我國公益團(tuán)體因普遍存在著濃厚的“官辦”色彩或干脆是行政機(jī)關(guān)的附屬組織所帶來的公眾信任危機(jī)等原因，公益團(tuán)體要想成為公益訴訟的原告仍需要法律的完善和公益團(tuán)體自身角色與定位的轉(zhuǎn)變。

（3）檢察機(jī)關(guān)

公共利益畢竟不同于私人利益，并不總是能得到公民個人或公益團(tuán)體的關(guān)注，于是，就會出現(xiàn)某些公共利益在受到侵害時遭遇根本無人問津的尷尬，產(chǎn)生權(quán)益保護(hù)的真空，此時，應(yīng)由哪個國家機(jī)關(guān)作為公益訴訟的原告比較合適？在立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)三者中，人大常委會及基于其國家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)，不能同時享有立法權(quán)和具體的訴權(quán)，否則會與現(xiàn)代法治理論相違背；政府在其具體行政行為侵害國家利益和社會公共利益的情況下，不可能既作為原告也作為被告參加訴訟；人民法院作為審判機(jī)關(guān)，居于中立地位，根據(jù)訴審分立的原則，也不可能去行使訴權(quán)；此時，就剩下了作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、負(fù)有保護(hù)國家利益、集體利益、社會公共利益的職責(zé)、具有公訴權(quán)的國家檢察機(jī)關(guān)，它應(yīng)勇敢地站出來，作為公益訴訟的原告，成為公共利益的維護(hù)者。

當(dāng)然，對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗?，目前可將范圍限定在國有資產(chǎn)流失案件上，以后再逐漸擴(kuò)展到環(huán)境保護(hù)、反壟斷等其他公益訴訟領(lǐng)域。

2、公益訴訟原告的特殊性

鑒于公益訴訟本身所具有的特殊性，公益訴訟的原告具有一些特殊性，表現(xiàn)在：（1）訴訟法規(guī)定的當(dāng)事人處分原則不完全適用于公益訴訟的原告，因公益訴訟訴的訴訟標(biāo)的涉及的是國家、集體或社會公共利益，原告僅是作為代言人而提起訴訟，所以，公益訴訟的原告不能自行處分所爭議的權(quán)利，除非原告所維護(hù)的公共利益中含有私人的直接利益。（2）判決的履行不同于私益訴訟。與私益訴中判決的履行不同的是，鑒于公益訴訟主體間的不對應(yīng)性，因而，公益訴訟的原告，不履行裁判確定的實(shí)體義務(wù)，也不享有實(shí)體權(quán)益，相應(yīng)地，公益訴訟不適用反訴的規(guī)定。

三、公益訴訟的舉證責(zé)任分配

（一）行政公益訴訟中的舉證責(zé)任分配

在行政公益訴訟中，被告仍是行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織，應(yīng)遵循行政訴訟的一般規(guī)則，由被告負(fù)舉證責(zé)任，即行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對具體行政行為所依據(jù)的法律法規(guī)及規(guī)范性文件承擔(dān)舉證責(zé)任，即使是檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告，也不能因其在調(diào)查取證方面擁有比一般原告更多的手段和經(jīng)驗(yàn)而減輕甚至免除被告的舉證責(zé)任。故總體而言，行政公益訴訟中的舉證責(zé)任與普通的行政訴訟并沒有根本性的區(qū)別，被告仍然負(fù)有主要的舉證責(zé)任。

當(dāng)然，有關(guān)公共利益已經(jīng)受到違法行政行為侵害的事實(shí)證據(jù)或者即將受到侵害的事實(shí)證據(jù)，則要由原告負(fù)責(zé)提供，但對于有些只有受益人而沒有特定受害人的侵害公共利益的違法行政行為，只要起訴人提供一定的線索就可以了，在受理案件后由被告對其被訴行為沒有違法舉證，如行政機(jī)關(guān)違法減免稅、違法不征稅、不查處偷漏稅行為等，因?yàn)樵谶@種情況下要原告特別是要公民和公益團(tuán)體負(fù)責(zé)提供公共利益受到侵害的事實(shí)證據(jù)是不現(xiàn)實(shí)的?！?】

（二）民事公益訴訟中的舉證責(zé)任分配

在民事公益訴訟中，則主要遵循“誰主張，誰舉證”的原則，即大部分的事實(shí)和法律問題由雙方當(dāng)事人就各自的主張?zhí)岢鲎C據(jù)加以證明，這是由民事訴訟訴訟主體雙方地位平等的性質(zhì)所決定的。當(dāng)然，考慮到原告一方為個人或社會團(tuán)體，被告一方往往為擁有智力、財力優(yōu)勢的大型、壟斷行業(yè)，原告的舉證能力與被告相比，明顯處于弱勢，因而，可以就部分問題由法律作出特殊的規(guī)定，實(shí)行舉證責(zé)任倒置，即由被告就原告提出的主張加以證明，如環(huán)境污染公益案件。

四、公益訴訟的訴訟時效

>我國現(xiàn)行訴訟法對訴訟時效均有規(guī)定，要求出現(xiàn)糾紛必須在一定的期限內(nèi)提起訴訟，否則將喪失勝訴權(quán)，但在民法通則的有關(guān)司法解釋中卻規(guī)定“未授權(quán)給公民、法人經(jīng)營、管理的國家財產(chǎn)受到侵害的，不受訴訟時效期間的限制”。這一規(guī)定是出于保護(hù)國家利益所需，而公益訴訟同樣是保護(hù)國家利益和社會公共利益的救濟(jì)方式，自然也不應(yīng)當(dāng)受訴訟時效的限制，這樣就可以使得侵犯國家利益和社會公共利益的違法行為在任何時候均能受到法律追究?！?】

五、公益訴訟的管轄

由于公益訴訟案件往往損害不特定多數(shù)人的利益，牽涉面較大，涉訴人員多，有重大影響，符合我國民事訴訟法、行政訴訟法及其相關(guān)司法解釋中的“社會影響重大的共同訴訟、集團(tuán)訴訟案件”。因而，公益訴訟的一審案件應(yīng)由案發(fā)地中級人民法院審理為宜。

六、公益訴訟的保障措施

（一）公益訴訟的費(fèi)用承擔(dān)方式

關(guān)于公益訴訟的費(fèi)用承擔(dān)方式，學(xué)界有三種觀點(diǎn)：“免收說”、“減收說”、“公益訴訟基金說”。

“免收說”主張為鼓勵公益訴訟的提起，法律應(yīng)該規(guī)定免除勝訴原告的訴訟費(fèi)用，又有兩種主張：原告需交保證金和原告不需交保證金，前者是指為防止可能出現(xiàn)的濫訴，可采用保證金制度，在訴訟結(jié)束后，若原告勝訴的，法院退還其繳納的保證金，并由被告承擔(dān)原告的律師費(fèi)、交通費(fèi)、檢測費(fèi)等為訴訟而合理支出的費(fèi)用；若原告敗訴，由法院酌情而定，經(jīng)查，若原告屬惡意訴訟，將保證金沒收，若由于其他合理原因敗訴，則將保證金退回；【7】后者則指公益訴訟的案件受理費(fèi)，應(yīng)先予緩交，待結(jié)案后由敗訴的被告繳納，如果原告敗訴，則予以免交。

“減收說”則主張為防止濫訴，原告應(yīng)該承擔(dān)敗訴的費(fèi)用，但是，鑒于其訴訟的公益色彩，可以適當(dāng)減少其訴訟費(fèi)。

“公益訴訟基金說”主張建立專門的公益訴訟基金會，公益訴訟基金來源可由國家財政撥款、社會捐助以及被告敗訴后支付的無人認(rèn)領(lǐng)的賠償金或補(bǔ)償金組成，公益訴訟的原告在提起公益訴訟之前可以向公益訴訟基金會申請公益訴訟費(fèi)用或在敗訴后申請由基金會支付一定數(shù)額的補(bǔ)償金?！?】

筆者贊同第三種觀點(diǎn)，因?yàn)樗辽儆腥齻€好處：其一、打消原告怕承擔(dān)敗訴費(fèi)用的顧慮，避免放棄公益訴權(quán)的情形發(fā)生；其二、不會增加法院的公益訴訟成本；其三、公益訴訟基金會對公益訴訟費(fèi)用申請的審核可以在一定程度上防止濫訴，真可謂一石三鳥。

（二）對勝訴原告的獎勵

公民和公益團(tuán)體提起公益訴訟，往往不是為了個人利益而是為了公共利益，為了體現(xiàn)對原告提起公益訴訟時所花費(fèi)的大量的時間、精力和金錢有所彌補(bǔ)，激勵更多的人維護(hù)社會公益，實(shí)現(xiàn)社會正義，國家應(yīng)給予勝訴原告適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)和精神獎勵，獎勵所需的資金應(yīng)列入國家和地方各級財政預(yù)算，國家可以每年開展“全國十大公益訴訟發(fā)起人”之類的獎勵，各省、州、市也可評選本省、州、市的“十大公益訴訟發(fā)起人”，對原告進(jìn)行獎勵。

結(jié)語

本文在界定公益訴訟的概念和剖析其本質(zhì)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用當(dāng)事人適格的基本理論，結(jié)合我國現(xiàn)行訴訟法的相關(guān)規(guī)定，分析了公益訴訟的原告，限于篇幅的原因，就受案范圍、舉證責(zé)任分配、訴訟時效、管轄、訴訟保障措施等公益訴訟制度的其他組成部分僅作了簡要的分析，指出公益訴訟是指一定的組織或個人可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對違反法律、侵犯國家利益和社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究違法者法律責(zé)任的訴訟制度，其實(shí)質(zhì)為法律參與，其受案范圍是各種涉及資源、環(huán)境、公共財產(chǎn)和公共設(shè)施的案件，其原告應(yīng)包括公民個人、公益團(tuán)體和檢察院，行政公益訴訟中的舉證責(zé)任仍然主要被告承擔(dān)，民事公益訴訟中則主要遵循“誰主張，誰舉證”的原則，國家應(yīng)建立專門的公益訴訟基金來解決公益訴訟的費(fèi)用承擔(dān)問題，公益訴訟不應(yīng)當(dāng)受訴訟時效的限制，公益訴訟的一審案件應(yīng)由案發(fā)地中級人民法院審理為宜，國家應(yīng)給予勝訴原告適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)和精神獎勵以起到彌補(bǔ)和鼓勵原告的作用。

以上僅是關(guān)于在構(gòu)建和諧社會背景下建立我國公益訴訟制度的初步構(gòu)想，對公益訴訟制度還有待于更加深入的理論研究和更為嚴(yán)密的立法條文設(shè)計，建立與完善一套適應(yīng)我國國情并行之有效的公益訴訟制度，需要整個社會的共同努力。

參考資料：

【1】齊樹潔，蘇婷婷．公益訴訟與當(dāng)事人適格之?dāng)U張［Ｊ］．現(xiàn)代法學(xué)，20XX，（5）．

【2】張艷蕊．公益訴訟的本質(zhì)及其理論基礎(chǔ)［J］．行政法學(xué)研究，20XX，（3）．

【3】齊樹潔，鄭賢宇．我國公益訴訟的困境與出路［Ｊ］．中國司法，20XX，（3）．

【4】王太高．論行政公益訴訟［Ｊ］．法學(xué)研究，2