探析我國(guó)地方政府上下部門(mén)對(duì)口銜接模式的選擇

探析我國(guó)地方政府上下部門(mén)對(duì)口銜接模式的選擇

摘要：文章從我國(guó)地方政府縱向部門(mén)關(guān)系入手，討論了調(diào)整政府職能與組織結(jié)構(gòu)的關(guān)系，指出：要根據(jù)各地方政府面臨的不同情況，選擇不同的模式，以實(shí)現(xiàn)上下對(duì)應(yīng)減政增效，達(dá)到優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、提高行政效率、節(jié)約政府運(yùn)行成本的目的。

關(guān)鍵詞：縱向組織結(jié)構(gòu)

職能配置

模式選擇

在目前行政體制下，行政體制的改革可以分為橫向和縱向兩個(gè)方面。在以往的改革過(guò)程中，我們對(duì)橫向改革比較重視，改革目標(biāo)也已基本明確，但縱向改革依然不夠明確，也存在不合理之處。筆者從我國(guó)地方政府縱向部門(mén)關(guān)系入手，討論如何調(diào)整政府職能的配置與組織結(jié)構(gòu)的關(guān)系，尋求提高政府運(yùn)行效率和創(chuàng)建人民滿意政府的辦法。

1目前存在的問(wèn)題及原因

縱向組織結(jié)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題

在設(shè)置上存在“桶式結(jié)構(gòu)”，設(shè)置不完備。這種結(jié)構(gòu)表現(xiàn)在不同層級(jí)的政府在縱向間機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度一致。通俗地講，就是在這種模式下，每一級(jí)政府都管理大體相同的事情，在設(shè)置上表現(xiàn)為“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”。行政層級(jí)依照等級(jí)層層細(xì)化，上面有某一政府部門(mén)，下面有對(duì)應(yīng)的下級(jí)部門(mén)，簡(jiǎn)單地進(jìn)行一對(duì)一的設(shè)置，沒(méi)有體現(xiàn)出不同層級(jí)政府的功能和特點(diǎn)。這種結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的原因主要在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下中央既要集中控制社會(huì)的資源，又要讓地方有自主發(fā)展的空間。這種結(jié)構(gòu)模式在當(dāng)時(shí)發(fā)揮過(guò)非常重要的作用，但在目前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，類(lèi)似“全能型”的政府就阻礙了國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，也是機(jī)構(gòu)改革一直停留在反反復(fù)復(fù)的“加減運(yùn)算”的根本原因。

政府層級(jí)過(guò)多，不符合現(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)扁平化的趨勢(shì)?，F(xiàn)代組織理論主張以扁平化的組織結(jié)構(gòu)來(lái)提高組織的運(yùn)行效率，其中一個(gè)觀點(diǎn)即是縱向管理層次簡(jiǎn)化，削減中層管理者，縮短管理鏈條。目前實(shí)際，依舊是市(地級(jí)市、地區(qū)、自治州、盟)管縣的行政體制，存在著5個(gè)層級(jí)的政府，即中央政府——省級(jí)政府(省、直轄市、自治區(qū)、特別行政區(qū))——地級(jí)政府(地級(jí)市、地區(qū)、自治州、盟)——縣級(jí)政府(市轄區(qū)、縣級(jí)市、縣、自治縣、旗、自治旗、特區(qū)、林區(qū))——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、蘇木、民族蘇木)。這樣過(guò)多的層級(jí)會(huì)引起很多的問(wèn)題，如政府信息在傳遞過(guò)程中出現(xiàn)失真和溝通成本過(guò)高，中層政府容易對(duì)權(quán)力進(jìn)行截留和影響基層政府的活動(dòng)主動(dòng)性、積極性，難以適應(yīng)迅速變化的市場(chǎng)環(huán)境等。

機(jī)構(gòu)總量多，管理分散。層級(jí)的過(guò)多和機(jī)構(gòu)縱向一一對(duì)應(yīng)，就會(huì)使本地區(qū)地方政府的機(jī)構(gòu)總量過(guò)多，分工過(guò)細(xì)，而分工過(guò)細(xì)又會(huì)出現(xiàn)管理漏洞。目前，地方省、自治區(qū)政府工作部門(mén)為40個(gè)左右，直轄市為45個(gè)左右；大城市政府工作部門(mén)為40個(gè)，中小城市分別為30個(gè)和22個(gè)左右；自治州為25個(gè)左右；較大的縣政府工作部門(mén)為22個(gè)左右，中等縣和小縣分別為18個(gè)和14個(gè)左右。我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)在數(shù)量上遠(yuǎn)多于其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。這樣機(jī)構(gòu)林立、管理分散的狀況，造成了機(jī)構(gòu)的臃腫和資源的浪費(fèi)。

職能劃分不明確

上級(jí)下級(jí)政府職能上的錯(cuò)位。職能錯(cuò)位，是指政府內(nèi)部發(fā)生的職能混亂現(xiàn)象，即你干我的事，我越你的權(quán)。它同樣表現(xiàn)在政府結(jié)構(gòu)的縱向上有上下級(jí)間的錯(cuò)位。例如在土地等資源的管理上，幾乎都是下級(jí)政府和地方政府較嚴(yán)重越位。而在人事、機(jī)構(gòu)管理方面，大都是上級(jí)政府越位較多。事實(shí)上，政府的職能可以分為基本職能和具體職能，不同性質(zhì)和特點(diǎn)的職能應(yīng)該由不同層級(jí)的政府承擔(dān)，有的則適合不同層級(jí)的政府共同承擔(dān)。

責(zé)任劃分不明確。政府職能錯(cuò)位相應(yīng)地造成責(zé)任劃分不明確。事項(xiàng)的管轄權(quán)沒(méi)有進(jìn)行合理的劃分，往往出現(xiàn)一件事情上面也可以做，下面也可以做。相應(yīng)地，一件事情下面負(fù)責(zé)，上面也負(fù)責(zé)，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，又會(huì)出現(xiàn)互相推諉責(zé)任，無(wú)人負(fù)責(zé)的情況。

地方政府與垂直部門(mén)的業(yè)務(wù)分歧，條塊結(jié)合出現(xiàn)偏差。在地方，存在縱向上垂直領(lǐng)導(dǎo)的條條關(guān)系，如海關(guān)、人民銀行、國(guó)稅、地稅、工商、煙草等中央或省以下的垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，也存在著橫向上領(lǐng)導(dǎo)的塊塊關(guān)系，如當(dāng)?shù)氐恼M成部門(mén)、當(dāng)?shù)氐钠渌聵I(yè)單位、國(guó)有大中型等地方政府部門(mén)關(guān)系的狀態(tài)。它們?cè)谂c當(dāng)?shù)氐胤秸穆毮芙徊嬷谐霈F(xiàn)重疊、推諉、甚至是爭(zhēng)權(quán)等現(xiàn)象，問(wèn)題的出現(xiàn)主要體現(xiàn)在職能劃分上引起了矛盾。理順垂直管理部門(mén)與當(dāng)?shù)氐胤秸年P(guān)系，已是優(yōu)化政府整體結(jié)構(gòu)迫切需要解決的問(wèn)題。

2改革方案的理論構(gòu)思

依照職能設(shè)置機(jī)構(gòu)

在機(jī)構(gòu)改革的過(guò)程中，組織結(jié)構(gòu)與組織的職能是表和里、現(xiàn)象與本質(zhì)的關(guān)系，所以依照職能設(shè)置機(jī)構(gòu)是改革的總體思路。組織結(jié)構(gòu)的一項(xiàng)基本功能是生產(chǎn)組織產(chǎn)品并達(dá)到組織目標(biāo)、減少個(gè)人的多樣性對(duì)組織的影響、為權(quán)力的行使、決策和進(jìn)行其他活動(dòng)提供基本的場(chǎng)所。政府組織結(jié)構(gòu)是國(guó)家行政組織內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系、分工協(xié)作方式、職能職權(quán)劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置和崗位設(shè)置等等的綜合表現(xiàn)。所以，以組織的功能來(lái)確定組織的結(jié)構(gòu)是非常重要的考慮原則，它表現(xiàn)在政府部門(mén)的結(jié)構(gòu)上即要以政府的職能來(lái)調(diào)整和選擇不同的機(jī)構(gòu)模式。這里面的政府職橫向上專(zhuān)門(mén)的功能分割越多，組織的橫向分割程度就越高(在縱向上，層次越多，劃分程度越深，最高管理者和最低管理者的距離長(zhǎng)，形成的指揮鏈能保證信息的有效傳遞和權(quán)力的有效執(zhí)行，保證每一層級(jí)的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn))。

3改革方案的可操作性建議

模式選擇應(yīng)遵循的原則

行政機(jī)構(gòu)的改革在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家都有，每個(gè)國(guó)家都有不一樣的方式，雖然國(guó)體、政體等不一樣，但還是有一些共性的東西。

從各地方政府的實(shí)際出發(fā)，因地制宜地進(jìn)行改革。西方的行政改革都深深植根于本國(guó)的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化，既有共性，也有個(gè)性。例如，①美國(guó)的歷史比較短，沒(méi)有傳統(tǒng)的包袱，法制比較完備，行政組織較為規(guī)范，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，注重行政管理方面的研究，其行政改革的基本出發(fā)點(diǎn)就是節(jié)約政府開(kāi)支，提高行政效率，貫徹科學(xué)的行政管理原則。②英國(guó)的歷史悠久，傳統(tǒng)的作用很強(qiáng)大，其行政改革的最大特點(diǎn)是平穩(wěn)過(guò)渡，從來(lái)沒(méi)有進(jìn)行過(guò)一次性的、激烈而全面的改革運(yùn)動(dòng)。此外是隨形式變化和發(fā)展，靈活地、階段性地推進(jìn)改革，特別是每當(dāng)新一屆內(nèi)閣組成后，便“自然而然”地對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分和工作程序等進(jìn)行某些調(diào)整。

我國(guó)地方政府縱向上的改革，從各地方政府的實(shí)際出發(fā)是最重要的原則，在我國(guó)與國(guó)務(wù)院相對(duì)的下級(jí)地方政府有省、自治區(qū)、直轄市和特別行政區(qū)，除特別行政區(qū)自身?yè)碛械妮^高的自治權(quán)外，省、自治區(qū)和直轄市，雖然政府級(jí)別相同，但地方政府面臨的管理層級(jí)和管理幅度卻大不相同。省和自治區(qū)的縱向政府機(jī)構(gòu)層次比直轄市多，且民族自治區(qū)又不同于省，其自身有特殊性，同時(shí)各個(gè)地方政府在產(chǎn)業(yè)側(cè)重和地域資源結(jié)構(gòu)上也有很大的不同，“一刀切”的改革辦法顯然十分不適合。

橫向上相同級(jí)別的地方政府可以同時(shí)存在不同的機(jī)構(gòu)模式。選擇一對(duì)一、一對(duì)多、多對(duì)多的三種模式，可以理解為在橫向上相同等級(jí)的地方政府同一級(jí)別的政府部門(mén)可以存在不同的形式?；蛘哒f(shuō)，相同的職能部門(mén)在縱向上依據(jù)當(dāng)?shù)夭煌那闆r可以有不同的結(jié)構(gòu)模式。例如，在以石油、天然氣等為主要?jiǎng)?chuàng)收來(lái)源的地級(jí)城市，根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶厥馇闆r設(shè)置相關(guān)具體的能源管理部門(mén)、研究部門(mén)、開(kāi)采部門(mén)，省政府一個(gè)部門(mén)對(duì)應(yīng)下級(jí)多個(gè)分支部門(mén)，即以一對(duì)多的形式存在。但在與它相同級(jí)別的地級(jí)市，如果沒(méi)有依靠能源發(fā)展的條件，就不必再設(shè)置與前者同樣的部門(mén)機(jī)構(gòu)了。如果此地對(duì)外貿(mào)易發(fā)達(dá)，可以設(shè)置多一些的管理部門(mén)來(lái)協(xié)助當(dāng)?shù)刭Q(mào)易的發(fā)展。在這樣的情況下，同樣層級(jí)的地方政府機(jī)構(gòu)的級(jí)別相同，機(jī)構(gòu)形同、只是人數(shù)不同。

權(quán)力下放。上級(jí)部門(mén)不能因?yàn)榕c自己的選擇不同而進(jìn)行干涉?！敖M織應(yīng)該盡量將權(quán)力授予各分工單位，使之成為服務(wù)供給中心。這樣，整個(gè)組織結(jié)構(gòu)將趨于扁平化而且分工單位也具有更多的自主性”。處理中央和地方的關(guān)系時(shí)就需要權(quán)力下放與平衡，下級(jí)部門(mén)選擇對(duì)口模式需要自主權(quán)，不受上級(jí)部門(mén)的干預(yù)，上級(jí)部門(mén)只能有建議的權(quán)力。只有這樣才能從實(shí)際出發(fā)了解到真實(shí)的情況，解決實(shí)際的困難。同時(shí)權(quán)力下放可以防止上級(jí)政府的過(guò)度集權(quán)，增強(qiáng)下級(jí)部門(mén)的靈活性。

上級(jí)部門(mén)如果對(duì)下級(jí)部門(mén)的選擇插手，則會(huì)回到原來(lái)的老問(wèn)題，上級(jí)部門(mén)不了解實(shí)際情況，下級(jí)部門(mén)沒(méi)有自主性，當(dāng)?shù)夭荒軓膶?shí)際情況出發(fā)來(lái)解決問(wèn)題，機(jī)構(gòu)改革就會(huì)白費(fèi)力氣。

漸進(jìn)地、分步驟地改革。行政改革是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，是調(diào)整行政機(jī)構(gòu)與社會(huì)其他要素之間的關(guān)系以及行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系的過(guò)程。在我國(guó)，先后經(jīng)歷過(guò)五次行政體制的改革。行政體制的改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，不可能一蹴而就。特別是我國(guó)從高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府職能，人的觀念的轉(zhuǎn)變，也需要一個(gè)過(guò)程。激進(jìn)的改革會(huì)造成社會(huì)利益的分配不均，引起社會(huì)的動(dòng)蕩和政治局面的不穩(wěn)定。而且現(xiàn)在的政府所面對(duì)的社會(huì)情況也在不斷地發(fā)展變化當(dāng)中，隨著

情況的變化不斷做出相應(yīng)的調(diào)整，認(rèn)識(shí)到改革是永無(wú)止境的，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家政局的長(zhǎng)治久安。

各種模式的適用部門(mén)

一對(duì)多的模式。以公共選擇理論來(lái)分析，地方性的物品屬于準(zhǔn)公共物品，這些公共物品都分散在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)，其他區(qū)域不能參與享受，也不必為之分?jǐn)偝杀尽Ｋ?，中央也不必承?dān)職能。提供這樣物品的組織結(jié)構(gòu)比較適合于地方性的事務(wù)，屬于地方政府的職能，“是政府職能在地方的體現(xiàn)和落實(shí)”。如促進(jìn)就業(yè)、維護(hù)社會(huì)秩序和穩(wěn)定、社會(huì)組織管理、突發(fā)事件應(yīng)急管理等事務(wù)，需要直接面對(duì)社會(huì)和公眾，而中央政府則應(yīng)側(cè)重制定社會(huì)管理的法律政策。

地方的事務(wù)有相對(duì)獨(dú)立性的特點(diǎn)，其優(yōu)勢(shì)是能在地方上替代中央政府進(jìn)行直接管理，節(jié)省中央政府的管理成本，而且地方政府還有具有多樣性的特點(diǎn)，不同的地方政府職能輕重分布上有不同情況，例如沿海城市的港口貿(mào)易發(fā)達(dá)，與之相應(yīng)的負(fù)責(zé)管理對(duì)外出口的政府部門(mén)、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部門(mén)的工作和就比內(nèi)陸城市的要多樣復(fù)雜，選擇傳統(tǒng)的一對(duì)一的模式的話，同樣層級(jí)地方機(jī)構(gòu)分布狀況一樣，就會(huì)出現(xiàn)，甲地部門(mén)資源不夠，乙地卻人員清閑，無(wú)事可做，造成政府人力資源此地短缺，彼地浪費(fèi)的情況。如選擇多對(duì)一的模式，則完全不能發(fā)揮地方政府的職能，處理具體事務(wù)的職能全在中央，中央政府管理過(guò)細(xì)，地方卻合并成一個(gè)部門(mén)，沒(méi)有充足的人員去執(zhí)行職能，完全限制了地方政府正常的運(yùn)作。

多對(duì)一的模式。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)中央與地方的關(guān)系有了很大的改變。中央政府高度集權(quán)的現(xiàn)象在一定程度上被打破，地方政府獲得了較多的自主權(quán)，中央政府的目的是更注重于加強(qiáng)中央調(diào)控能力，突出中央政府的主導(dǎo)作用。

經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能主要?dú)w中央政府，省級(jí)政府也能發(fā)揮調(diào)節(jié)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的作用。在全國(guó)性的事務(wù)上，中央政府發(fā)揮指揮和指導(dǎo)作用，劃分不同部門(mén)進(jìn)行宏觀調(diào)控、宏觀的經(jīng)濟(jì)管理，收入再分配等，但在較低的地方政府，只存在一個(gè)合并后的部門(mén)來(lái)管理。這樣就可以減少不必要的機(jī)構(gòu)設(shè)置，避免資源的浪費(fèi)。

社會(huì)管理和公共服務(wù)職能中也包含一些全國(guó)性的事務(wù)。在社會(huì)職能中，收入再分配具有促進(jìn)社會(huì)公正的作用，需運(yùn)用財(cái)稅調(diào)節(jié)，應(yīng)該由中央政府來(lái)承擔(dān)，同樣省級(jí)的政府也可以發(fā)揮地區(qū)性的功能作用。在公共服務(wù)這項(xiàng)職能方面，中央提供了一些全國(guó)性的公共服務(wù)，如鐵路、航空、郵政、國(guó)道、國(guó)家級(jí)公共設(shè)施等。這些部門(mén)都可以選擇多對(duì)一的模式來(lái)調(diào)整。

依舊用公共選擇理論來(lái)分析，國(guó)防、法律秩序等都屬于純公共物品，甲的享受絲毫不影響乙的享受，而把它們分散到各個(gè)地方上，甚至是較低的地方政府的話，龐大的成本也是政府無(wú)法承擔(dān)的，且無(wú)法穩(wěn)定有效地實(shí)施，達(dá)不到預(yù)想目標(biāo)，還造成資源的浪費(fèi)。所以，中央政府或省級(jí)政府發(fā)揮指揮和指導(dǎo)作用，在較低的下級(jí)政府部門(mén)如較小的市或縣，只合并成一個(gè)部門(mén)，達(dá)到人員的精簡(jiǎn)和避免資源的浪費(fèi)。

全國(guó)性的事務(wù)具有宏觀，覆蓋面廣泛，面向全國(guó)的特點(diǎn)，選擇一對(duì)一的模式，承擔(dān)全國(guó)性事

務(wù)的政府部門(mén)在縱向組織結(jié)構(gòu)上設(shè)置過(guò)細(xì)，就會(huì)造成資源的浪費(fèi)和機(jī)構(gòu)的臃腫。所以，設(shè)置在中央和省級(jí)政府的分管部門(mén)，在更低一級(jí)的地方政府合并成一個(gè)部門(mén)，較少資源的浪費(fèi)，不失為一個(gè)好的選擇。

一對(duì)一的模式。傳統(tǒng)的一對(duì)一模式對(duì)一些跨區(qū)域性的公共事務(wù)，屬于中央和地方政府共有的職能，可以選擇使用。如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會(huì)保障、科研、環(huán)境保護(hù)、跨區(qū)域公共設(shè)施和道路交通等，由中央和地方政府共同承擔(dān)。在分工上中央政府應(yīng)注意政策立法、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、分配財(cái)政資源、促進(jìn)公共服務(wù)均等化，地方應(yīng)側(cè)重直接為社會(huì)公眾服務(wù)均等化。

中央和地方共有的職能表現(xiàn)的特點(diǎn)是在職能的種類(lèi)上分散較細(xì)，職能在縱向上的跨度也較長(zhǎng)。如選擇多對(duì)一的模式，地方政府的部門(mén)在市或縣級(jí)政府收縮成一個(gè)部門(mén)，那么在提供服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給上就會(huì)出現(xiàn)漏洞，出現(xiàn)無(wú)人來(lái)管的現(xiàn)象。如選擇一對(duì)多的模式，對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)，出現(xiàn)的問(wèn)題就是一個(gè)部門(mén)管的太多，機(jī)構(gòu)過(guò)于龐大，造成機(jī)構(gòu)的過(guò)分復(fù)雜化，影響下級(jí)政府部門(mén)運(yùn)作的流暢和運(yùn)作的效率。

總之，調(diào)整地方政府上下部門(mén)的對(duì)口關(guān)系，無(wú)論是對(duì)本地區(qū)的地方