探析我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展存在的問題及對策

探析我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展存在的問題及對策

摘要：我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有很大的比重，農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)面臨著極大的風(fēng)險。雖然農(nóng)業(yè)保險在我國取得了一定的發(fā)展，但目前仍存在著諸多制約農(nóng)業(yè)保險的因素，本文從農(nóng)業(yè)保險的概念和特征入手，分析了我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中存在的問題，并從擔(dān)保人、保險人、政府三個方面剖析其原因，然后基于上述三個方面提出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險政府導(dǎo)向保險制度

黨的十七大報告指出：“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題始終是關(guān)系人民事業(yè)發(fā)展的全局性和根本性問題，要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)”。而農(nóng)業(yè)風(fēng)險問題一直是困擾我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中的核心問題，目前農(nóng)業(yè)保險是許多國家普遍實行的一種農(nóng)業(yè)保障方式，其主要的目的是用于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中遇到的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險。所以大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，對于促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，實現(xiàn)五個統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略及全面建設(shè)小康社會，保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村乃至整個國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展都具有十分重要的意義。但是目前農(nóng)業(yè)保險在我國的發(fā)展卻沒有得到大力推行，很多問題亟待解決。

一、我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀和特征

(一)我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展現(xiàn)狀

在新中國成立后，以土地改革和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化運(yùn)動的第一次制度變革中，農(nóng)業(yè)保險獲得了初步發(fā)展，1950年成立不久的原中國人民保險公司就在山東、北京、四川等省市試辦了牲畜保險，后來又在山東、江蘇、陜西等省試辦了農(nóng)作物保險。20世紀(jì)80年代，我國農(nóng)業(yè)在以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的第二次制度變革中，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展迅速。我國1982年起中國人民保險公司的各地分公司開始試辦種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險，1986年以后新疆建設(shè)兵團(tuán)農(nóng)牧業(yè)保險公司(現(xiàn)已改名為“中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司”)在建設(shè)兵團(tuán)范圍內(nèi)舉辦農(nóng)業(yè)保險。此后，民政部的農(nóng)村救災(zāi)保險、農(nóng)村保險相互組織等紛紛出現(xiàn)，各地掀起了興辦農(nóng)業(yè)保險的熱潮，但因為當(dāng)時實行的是國家財政兜底的計劃經(jīng)濟(jì)體制，盡管在1982-1994年間農(nóng)業(yè)保險的平均賠付率在95％左右，實際損失2，196億元，但各家保險公司對農(nóng)業(yè)保險的成本和盈利考慮較少，所以還是根據(jù)各地需要開辦了不少險種。隨著1994年中國人民保險公司向市場化體制轉(zhuǎn)軌，我國的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)便日益萎縮，許多地方甚至停辦。20XX年以前國內(nèi)只有中國人民保險公司和中華聯(lián)合兩家產(chǎn)險公司在少數(shù)地區(qū)維持開辦。

進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，中央政府對“三農(nóng)”問題的重視使得盡快建立農(nóng)業(yè)保險制度成為社會熱點(diǎn)問題之一，尤其是從20XX年起，中央政府連續(xù)四年在一號文件中相繼提出“加快建立”、“穩(wěn)步推進(jìn)”、“擴(kuò)大”政策性農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)，20XX年《關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中明確提出農(nóng)業(yè)保險“三補(bǔ)貼”政策。20XX年4月，在政府對“三農(nóng)”的投入持續(xù)增加的大趨勢下，中央財政決定當(dāng)年拿出1O億元進(jìn)行政策性農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)，試點(diǎn)省份確定為吉林、內(nèi)蒙古、新疆、江蘇、四川、湖南6個省區(qū)，由中國人保、中華聯(lián)合和吉林安華3家保險公司將參與試點(diǎn)，此舉極大的促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。

20XX年4月，中央財政10億元資金正式注入被列為首批中央財政政策性農(nóng)業(yè)保險的試點(diǎn)省份，這六個省份是內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆、四川；保險對象為五大種植品種，即棉花、玉米、水稻、大豆、小麥；保險責(zé)任包括暴雨、洪水、內(nèi)澇、風(fēng)災(zāi)、雹災(zāi)、旱災(zāi)和冰凍；所遵循的原則是低保障、廣覆蓋；保險金額中央財政承擔(dān)25％，省級財政承擔(dān)25％，其余部分由農(nóng)戶承擔(dān)，或者由農(nóng)戶和龍頭，省、市、縣級財政部門共同承擔(dān)，具體比例由試點(diǎn)省份自主決定。保額原則上為農(nóng)作物生長期內(nèi)所發(fā)生的直接物化成本，包括種子成本、化肥成本、農(nóng)藥成本、灌溉成本、機(jī)耕成本和地膜成本。各試點(diǎn)省份可根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，適當(dāng)擴(kuò)大試點(diǎn)農(nóng)作物的品種、保險責(zé)任的范圍，提高保障水平以及保費(fèi)比例。

(二)我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的特征

從1991年以來的十幾年間來看，我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展特點(diǎn)包括：

1、農(nóng)業(yè)保險費(fèi)收入低，增長過程有所反復(fù)

從發(fā)展過程來看，20XX年我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展迅速，農(nóng)業(yè)保險費(fèi)收入達(dá)到歷史最好的億元，但僅占總保費(fèi)收入％，如果按全國億農(nóng)戶分?jǐn)?，平均每個農(nóng)戶農(nóng)業(yè)保險費(fèi)元。1990年以來，農(nóng)業(yè)保險的增長過程有所反復(fù)，這一發(fā)展過程基本與政府對農(nóng)業(yè)保險的政策變化相一致。

2、投保金額少，受災(zāi)面積大

20XX年我國每公頃農(nóng)業(yè)保險金額達(dá)到了歷史最高的元，而受災(zāi)面積卻高達(dá)4,109萬公頃，如此少的保險金額對于補(bǔ)償或減輕農(nóng)業(yè)所遭受的風(fēng)險損失作用甚微。自1990年到20XX年來看，大部分年份的單位保險金額在10元左右，最少的只有5元；而由于我國獨(dú)特的氣候條件和地質(zhì)條件，使每年的受災(zāi)面積占農(nóng)田面積的比例非常高。

3、農(nóng)業(yè)保險的賠付率高

農(nóng)作物的生命性、周期性、連續(xù)性等特征使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身表現(xiàn)出極高的“弱質(zhì)性”，因此，農(nóng)業(yè)除了面對自然風(fēng)險之外，還同時面臨諸如市場風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、地區(qū)風(fēng)險和人為風(fēng)險等等，這樣的高風(fēng)險使得農(nóng)業(yè)保險的賠付率與給付保險的產(chǎn)品還保留在原有的狀態(tài)，不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

(三)政府方面

1、政府推行農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的力度不夠

農(nóng)業(yè)保險的高風(fēng)險高賠付率特點(diǎn)，使得單純靠商業(yè)性的運(yùn)作很難發(fā)展?；谖覈r(nóng)業(yè)投保人對保險認(rèn)識的局限性和保險人對保險商業(yè)經(jīng)營模式的習(xí)慣，所以政府應(yīng)該加大對農(nóng)業(yè)保險的宣傳力度，使得投保人對保險有認(rèn)識、了解、和投入使用這樣一個過程。也使保險人能切身從農(nóng)民的角度出發(fā)制定合理的賠付制度。而我國政府在農(nóng)業(yè)保險的宣傳上做的力度不夠。導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險在我國推行發(fā)展緩慢。

2、缺乏相應(yīng)的財政、稅收的優(yōu)惠支持及相應(yīng)的法律支持

我國農(nóng)業(yè)保險本身發(fā)展就很滯后，再加上再保險機(jī)制不夠完善，在現(xiàn)有的賠付條件下，一場大的天災(zāi)，將使得農(nóng)業(yè)大面積減產(chǎn)甚至顆粒無收，保險公司面對的將是大量賠款后的虧損，使得風(fēng)險過于集中在經(jīng)營主體自身，虧損較大，而我國現(xiàn)行的《保險法》對農(nóng)業(yè)保險尚未涉及，也沒有制訂其他有關(guān)農(nóng)業(yè)險的條例法規(guī)或者出臺其他配套扶持政策。這一切都使得保險公司對農(nóng)業(yè)保險“退避三舍”。

三、完善和推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的對策

(一)投保人方面

1、加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)識

發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，農(nóng)民是主體，為了改善當(dāng)前農(nóng)民對保險的淡薄意識，加大農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)識，開展一些如電視、講座、廣播等使得農(nóng)民了解農(nóng)業(yè)保險，懂得投保、索賠、防災(zāi)防損常識，增強(qiáng)農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)識，提高其投保的主動性。

2、鼓勵農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新

提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，想辦法改進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展技術(shù)，如灌溉、種子改良等等，提高技術(shù)創(chuàng)新的收益，讓創(chuàng)新者能得到收益，同時要加強(qiáng)創(chuàng)新成果的實際應(yīng)用，減少不必要的人才、技術(shù)、資源浪費(fèi)。政府要提供鼓勵自由創(chuàng)新的環(huán)境，減少對創(chuàng)新活動的限制，加強(qiáng)對創(chuàng)新成果的保護(hù)，這樣才能降低成本，提高效率，增加收益。

3、增加農(nóng)民的收入

直接和間接的增加農(nóng)民的收入，使更多的農(nóng)民有經(jīng)濟(jì)能力參加農(nóng)業(yè)保險。其中直接增加農(nóng)民收入主要有三種途徑：鼓勵農(nóng)民外出務(wù)工；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；鼓勵多元化經(jīng)營如種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)及其它可獲得收入的項目。而間接的增加農(nóng)民的收入的方法有兩種途徑：一是由政府補(bǔ)貼部分保費(fèi)分?jǐn)傄徊糠直ｋU成本；二是農(nóng)民可以轉(zhuǎn)嫁保險成本，因為農(nóng)產(chǎn)品的需求彈性較小，農(nóng)民可以通過提高農(nóng)產(chǎn)品的價格，將一部分保費(fèi)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，這樣使更多的農(nóng)民有經(jīng)濟(jì)能力參加農(nóng)業(yè)保險。

(二)保險人方面

1、轉(zhuǎn)變經(jīng)營體制，進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式創(chuàng)新

保險市場競爭激烈，商業(yè)保險公司無暇顧及農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及社會的保障作用，商業(yè)保險公司承辦農(nóng)險的經(jīng)營模式已經(jīng)適應(yīng)不了現(xiàn)實社會的需求。因此，應(yīng)當(dāng)因地制宜地進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式的創(chuàng)新。

在實務(wù)中可以參考借鑒我國黑龍江、吉林、上海等9個省、自治區(qū)、直轄市在農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)工作中采用的組織經(jīng)營形式。例如：①上海安信保險公司采取的政府財政補(bǔ)貼推動、商業(yè)化運(yùn)作、以險養(yǎng)險的經(jīng)營模式；②黑龍江陽光保險公司采取的相互保險、互利互濟(jì)模式；③浙江政府推動的多家商業(yè)保險共保模式和引進(jìn)外資；④法國安盟保險公司混業(yè)經(jīng)營模式等。此外，也可以考慮把農(nóng)業(yè)保險從商業(yè)保險中分離出來，再將財產(chǎn)保險、人身保險等一并包容在內(nèi)，成立政策性、綜合性農(nóng)業(yè)保險公司，形成以國家農(nóng)業(yè)保險公司的宏觀調(diào)控引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展方向，以各省農(nóng)業(yè)保險公司的區(qū)業(yè)保險公司的區(qū)域性管理為業(yè)務(wù)主導(dǎo)，以縣鄉(xiāng)兩級的農(nóng)業(yè)保險合作社為經(jīng)營主體的健全的組織體系。

2、轉(zhuǎn)變經(jīng)營觀念，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品創(chuàng)新力度

商業(yè)保險公司要轉(zhuǎn)變觀念，在產(chǎn)品上創(chuàng)新，在服務(wù)上創(chuàng)新，在銷售渠道上創(chuàng)新，不斷擴(kuò)大保險產(chǎn)品的覆蓋力。要適當(dāng)拓寬承保的風(fēng)險范圍和地域范圍，不但要承保低風(fēng)險的項目和災(zāi)害發(fā)生率低的地區(qū)，還要承保部分風(fēng)險較高的項目和地區(qū)，切實體現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險提供保障的特點(diǎn)，在農(nóng)戶中樹立起良好的形象。

應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)保險產(chǎn)品的創(chuàng)新力度，突破目前的產(chǎn)品模式：一方面，在目前市場利率水平較低的情況下，設(shè)計出具有較強(qiáng)保險保障功能、能夠反映市場利率變動、投資預(yù)期收益合理、投資和保障靈活可變

、在市場中有較強(qiáng)競爭力的新產(chǎn)品；另一方面，應(yīng)開發(fā)一些新險種，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)品多樣化的需求。還應(yīng)設(shè)定多級費(fèi)率，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)風(fēng)險的多樣性，同時可以滿足不同經(jīng)濟(jì)水平農(nóng)戶的要求。

3、積極參加再保險，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險公司承保能力

一方面，建立農(nóng)業(yè)保險的風(fēng)險分散轉(zhuǎn)移機(jī)制；由于農(nóng)業(yè)保險具有高風(fēng)險的特征，要大規(guī)模的開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，單一的商業(yè)保險公司沒有實力承擔(dān)全部風(fēng)險。完善農(nóng)業(yè)保險的再保險體系，是幫助保險公司轉(zhuǎn)移風(fēng)險的重要手段。以財政資金進(jìn)行再保險，比直接用于救災(zāi)賑濟(jì)款項，更能夠提高農(nóng)民和保險公司的經(jīng)營積極性，更好地發(fā)揮資金的運(yùn)作效益。

另一方面，農(nóng)業(yè)保險資金也嘗試可以利用現(xiàn)代金融工具分散風(fēng)險，如將農(nóng)業(yè)期貨市場的相關(guān)品種與農(nóng)業(yè)保險相結(jié)合，通過套期保值將農(nóng)業(yè)保險資金的風(fēng)險轉(zhuǎn)移到金融市場。農(nóng)業(yè)保險公司也可以嘗試與世界其他國家的農(nóng)業(yè)保險公司進(jìn)行保險標(biāo)的互換，以便在全世界范圍內(nèi)分散風(fēng)險。

4、重視人才培養(yǎng)，積極引進(jìn)高素質(zhì)人才

建立一支既能吃苦耐勞、又具有豐富的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和保險專業(yè)知識的農(nóng)業(yè)保險隊伍，對于推動我國農(nóng)業(yè)保險事業(yè)的發(fā)展有十分重要的意義。具體表現(xiàn)在：①農(nóng)業(yè)保險人員工作環(huán)境較差，待遇低，要吸引更多的人來從事農(nóng)業(yè)保險事業(yè)，必須要提高他們的待遇；②要積極從一些吸收和委培一些高層次人才，為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提供堅實的后盾；③要加強(qiáng)在崗培訓(xùn)和管理，并定期進(jìn)行考核，以提高工作人員的業(yè)務(wù)水平和操作技能。

(三)政府方面

我國要想使農(nóng)業(yè)保險健康發(fā)展，發(fā)揮其在減輕農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失和保持農(nóng)村穩(wěn)定方面的作用，政府就應(yīng)發(fā)揮其主導(dǎo)作用，采取強(qiáng)制性措施來加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)保險的支持。

1、加大資金的投入

政府應(yīng)籌集大量的資金，給予農(nóng)業(yè)保險必要的財政支持，從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，農(nóng)業(yè)保險屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有較強(qiáng)的外部性。從國際、國內(nèi)開展農(nóng)業(yè)保險的實踐證明，如果完全實行商業(yè)化經(jīng)營模式，必然導(dǎo)致市場失靈。因此，政府應(yīng)該承擔(dān)一定的責(zé)任，對農(nóng)業(yè)保險給予大力支持。

(1)政府對投保人即農(nóng)民提供保費(fèi)補(bǔ)貼以刺激農(nóng)業(yè)保險需求。作為準(zhǔn)公共物品，農(nóng)業(yè)保險的購買和消費(fèi)具有正外部性特征，由農(nóng)民獨(dú)自承擔(dān)購買農(nóng)業(yè)保險的全部成本和社會責(zé)任既有失公平也讓農(nóng)民難以承受。尤其是中國農(nóng)民收入較低，保費(fèi)對于廣大低收入的農(nóng)民而言確實是不小的負(fù)擔(dān)。而費(fèi)率過高加劇農(nóng)業(yè)保險有效需求的嚴(yán)重不足。因此政府應(yīng)對農(nóng)險投保人進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼，以減輕農(nóng)民的承受負(fù)擔(dān)，刺激和增強(qiáng)其對農(nóng)業(yè)保險的有效需求。

(2)政府對保險人提供經(jīng)營費(fèi)用補(bǔ)貼和再保險支持，實行減免稅政策，以激勵其經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，增加農(nóng)業(yè)保險的供給。經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險面臨的風(fēng)險較大，賠付率較高，使農(nóng)業(yè)保險的供給具有明顯的外部性特征。因此，政府應(yīng)對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)提供經(jīng)營費(fèi)用補(bǔ)貼和再保險支持，實行減免稅收政策，以解決農(nóng)險供給的外部性，鼓勵農(nóng)業(yè)保險供給。

2、增強(qiáng)稅收優(yōu)惠力度

政府要從稅收上扶持農(nóng)業(yè)保險，就要成立專門的農(nóng)業(yè)保險管理機(jī)構(gòu)來監(jiān)督制度的實施。具體：(1)要免征農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的全部營業(yè)稅和所得稅；(2)是對保險人經(jīng)營主體的盈余，可在一定期間內(nèi)減免稅收，以利于經(jīng)濟(jì)主體增加準(zhǔn)備金的積累來降低保險費(fèi)率，提高農(nóng)民的保費(fèi)支持能力；(3)國家還可以制定相應(yīng)的信貸扶持制度，對農(nóng)業(yè)保險給予信貸支持；金融機(jī)構(gòu)也可為參加保險的農(nóng)戶，給予優(yōu)先貸款；(4)各級政府也應(yīng)高度重視農(nóng)業(yè)保險事業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，督促農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)履行好職責(zé)、發(fā)揮好作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險事業(yè)健康發(fā)展。

3、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險的立法

中國目前還沒有規(guī)范的農(nóng)業(yè)保險法規(guī)。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險的立法是建立中國農(nóng)業(yè)保險制度的關(guān)鍵一環(huán)，用法律的形式明確農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性、各級政府的管理職能和支持作用、保險費(fèi)率形成機(jī)制、經(jīng)營主體應(yīng)該享受的政策支持、農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)償體制框架、農(nóng)業(yè)保險再保險機(jī)制、政府各部門的協(xié)調(diào)機(jī)制等內(nèi)容，避免政府支持農(nóng)業(yè)保險的隨意性或因財力問題而忽視對農(nóng)業(yè)保險的支持，并以此提高農(nóng)民的