公共管理學(xué)第二版教學(xué)課件第十一章 公共管理的規(guī)范

公共管理學(xué)（第二版）重點(diǎn)問題●法治與德治●管理倫理與公共管理倫理●促進(jìn)型立法與新行政法●公共管理倫理的治理功能●道德制度的建構(gòu)第十一章公共管理的規(guī)范11.1治理演進(jìn)與規(guī)范變革11.2公共管理中的法律11.3公共管理中的倫理治理演進(jìn)與規(guī)范變革11.111.1.1從法治到德治所謂法治就是依法治理，是指法律制度在社會(huì)治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用的過程。從人類的社會(huì)治理模式的發(fā)展來看，法治是一種較高形態(tài)的模式。與那種片面的以權(quán)力為基礎(chǔ)的權(quán)治相比，法治在社會(huì)秩序的獲得方面更為有效。法治就是依靠法律的治理，同樣，德治則是依靠道德的治理?！胺ㄖ巍焙汀暗轮巍?，在國家治理的層面體現(xiàn)為“依法治國”和“以德治國”，而在社會(huì)治理中體現(xiàn)為依法、以德進(jìn)行治事、管理。11.1.2公共管理的倫理精神倫理精神是在人類社會(huì)的歷史發(fā)展中形成的由社會(huì)整體所承載的文化心理狀態(tài)，它對一個(gè)社會(huì)或一個(gè)歷史階段中人們的思想和行為具有指導(dǎo)意義，是一種無形的規(guī)范，能夠發(fā)揮把人的社會(huì)生活整合成有機(jī)性的和諧整體的作用。20世紀(jì)80年代，人類社會(huì)的后工業(yè)化跡象變得越來越明顯，在工業(yè)社會(huì)中所建立起來的管理型社會(huì)治理模式日益顯現(xiàn)出不能適應(yīng)社會(huì)治理要求的問題，公共管理就是在這一歷史條件下產(chǎn)生的。就公共管理產(chǎn)生的歷史背景來看，人們已經(jīng)不滿足于由法律規(guī)則體系的普遍性所提供的人們之間的形式平等關(guān)系，而是要求深化到實(shí)質(zhì)平等的層面。人的實(shí)質(zhì)平等是可以歸結(jié)為社會(huì)公平、正義和公正等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)的。11.1.3管理倫理與公共管理倫理公共管理中的倫理和道德可以直接追溯到管理活動(dòng)中的倫理和道德上來。顯然，管理的性質(zhì)決定了管理活動(dòng)中存在著倫理的問題。首先，管理的本質(zhì)是協(xié)調(diào)。其次，管理的終極目標(biāo)是促進(jìn)人的完善和發(fā)展。單最后，管理活動(dòng)是與環(huán)境互動(dòng)的過程。如果說，私人部門中的組織為了利潤目標(biāo)的可持續(xù)實(shí)現(xiàn)，需要在管理過程中關(guān)注倫理的問題，那么，公共管理的性質(zhì)決定了它更應(yīng)當(dāng)把倫理的問題放在第一位。第一，公共管理的根本性目標(biāo)是為了社會(huì)的健全和人的全面發(fā)展，這一目標(biāo)決定了公共管理必須基于倫理精神去開展一切社會(huì)治理活動(dòng)。第二，公共管理活動(dòng)的開展也是公共權(quán)力的行使過程，而公共權(quán)力的行使需要受道德規(guī)范的制約。第三，公共管理在治理過程中有著明確的服務(wù)導(dǎo)向特征，而且，公共管理體系所擁有的就是一種服務(wù)結(jié)構(gòu)。第四，公共管理的個(gè)性化特征決定了公共管理者必須擁有倫理精神和道德意識(shí)。公共管理中的法律11.211.2.1促進(jìn)型立法的興起公共管理是一種實(shí)現(xiàn)了德治與法治相統(tǒng)一的治理模式。它雖然崇尚德治，卻并不排斥法治，而在德治的統(tǒng)領(lǐng)下，公共管理中的法治也獲得了新的內(nèi)容，在許多方面都呈現(xiàn)出了不同于管理型社會(huì)治理模式中的法治的特征。在法治模式中，政治意志通過立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)得到表達(dá)，其他所有國家機(jī)關(guān)的治理活動(dòng)都必須以此為依據(jù)。在類型上，這種立法屬于“管理型立法”，是服務(wù)于國家機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理以及政府對社會(huì)進(jìn)行管理的需要的。在很大程度上，法治就是依據(jù)法律進(jìn)行管理，立法機(jī)構(gòu)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)與執(zhí)法對象之間所存在的是一種基于法律的管理與被管理的關(guān)系，在這里，管理者與被管理者嚴(yán)格區(qū)分，而隨著公共管理的興起，多元主體關(guān)系出現(xiàn)，管理者與被管理者的對立開始被打破，管理型立法也開始讓位于一種“促進(jìn)型立法”了。11.2.2新行政法的生成公共管理是一種實(shí)現(xiàn)了德治與法治相統(tǒng)一的治理模式。它雖然崇尚德治，卻并不排斥法治，而在德治的統(tǒng)領(lǐng)下，公共管理中的法治也獲得了新的內(nèi)容，在許多方面都呈現(xiàn)出了不同于管理型社會(huì)治理模式中的法治的特征。在法治模式中，政治意志通過立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)得到表達(dá)，其他所有國家機(jī)關(guān)公共管理的興起，多元主體關(guān)系出現(xiàn)，管理者與被管理者的對立開始被打破，管理型立法也開始讓位于一種“促進(jìn)型立法”了。11.2.3法律功能的變化在公共行政向公共管理轉(zhuǎn)型的過程中，法律形式的變化體現(xiàn)為促進(jìn)型立法的興起與新行政法的生成，與這一變化同時(shí)發(fā)生的則是法律功能的變化。事實(shí)上，作為現(xiàn)代社會(huì)治理的基本依據(jù)，法律的功能總是隨著社會(huì)治理方式的演進(jìn)而不斷發(fā)生著變化。公共管理中的倫理11.311.3.1公共管理中的倫理關(guān)系與道德規(guī)范公共管理中的權(quán)力關(guān)系是由公共管理組織結(jié)構(gòu)所決定的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從的結(jié)構(gòu)性聯(lián)系。公共管理中的法律關(guān)系則是由國家法令和公共管理中的內(nèi)部章程、規(guī)定等所確立的制度性關(guān)系。與這些關(guān)系不同，公共管理中的倫理關(guān)系是建立在一個(gè)社會(huì)所擁有的普遍人際關(guān)系和行為準(zhǔn)則基礎(chǔ)上的，是體現(xiàn)在公共管理活動(dòng)中的價(jià)值關(guān)系。具體地說，公共管理中的倫理關(guān)系也可以看作人們在公共管理這一職業(yè)活動(dòng)中建立起來的一種客觀聯(lián)系，公共管理的特征和公共管理組織的群體性特征決定了這種倫理關(guān)系的客觀內(nèi)容。倫理關(guān)系法律關(guān)系權(quán)力關(guān)系11.3.2公共管理倫理的治理功能第一，公共管理倫理是“公意”不受歪曲的保證。第二，公共管理倫理是公共利益實(shí)現(xiàn)的保證。第三，公共管理倫理保證了公共管理體系及其活動(dòng)的開放性和公開性。第四，公共管理倫理是公共管理者在合作治理過程中的自主性的保證。11.3.3公共管理中的倫理關(guān)系與道德規(guī)范社會(huì)治理是一種制度化的政府行動(dòng)，而政府與制度都是有歷史的，在不同的歷史時(shí)期，政府及其所依據(jù)的治理制度都有著類型上的差異。在農(nóng)業(yè)社會(huì)中，社會(huì)治理主體是統(tǒng)治型政府，其治理制度則屬于“權(quán)制”，也就是權(quán)力制度；到了工業(yè)社會(huì)，統(tǒng)治型政府被管理型政府取代，相應(yīng)地，“權(quán)制”讓位給了“法制”，即法律制度；在后工業(yè)社會(huì)，管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，政府的制度基礎(chǔ)將是“德制”，它會(huì)與法制一道規(guī)范服務(wù)型政府的社會(huì)治理活動(dòng)。復(fù)習(xí)思考題1.公共管理對倫理精神提出的要求有哪些？2.試論公共管理倫理對管理倫理的超越。3.簡述促進(jìn)型立法與管理型立法的區(qū)別。4.簡述新行政法的特點(diǎn)。5.法律功能是怎樣變化的？6.簡述倫理關(guān)系與道德規(guī)范的關(guān)系。7.簡述公共管理倫理的治理功能。8.簡述公共管理中法制與德制的關(guān)系。閱讀文獻(xiàn)1.鮑曼.后現(xiàn)代倫理學(xué).南京:江蘇人民出版社，2002.2.博登海默.法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法.北京:中國政法大學(xué)出版社，1998.3.弗里曼.合作治理與新行政法.北京:商務(wù)印書館，2010.4.哈特.法律的概念.北京:法律出版社，2006.5.庫珀.行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑.北京:中國人民大學(xué)出版社，2001.6.李艷芳.“促進(jìn)型立法”研究.法學(xué)評論,2005(3).7.王偉，鄯愛紅.行政倫理學(xué).北京:人民出版社，2005.8.張康之.公共管理倫理學(xué).北京:中國人民大學(xué)出版社，2007.9.張康之.公共行政中的哲學(xué)與倫理.北京:中國人民大學(xué)出版社，200