行政改革官僚制度思索

第第頁行政改革官僚制度思索本文作者：劉國萍單位：浙江財經學院財政與公共管理學院

行政學家B•蓋伊•彼得斯認為:"對于體制轉換中國家和發(fā)展中國家而言,在追求政府部門最大經濟效益的同時,必須重視建立一個可被預測的、屬于全民的、正直的韋伯式官僚政府。""官僚制"一詞來源于法國，最初的字面意思是"官員的統治"。官僚制作為一種社會組織的特殊形式，給予理想至高無上的地位，由德國官僚制理論的奠基人馬克斯?韋伯提出。他指出官僚制是一種高度理性化的組織機構，是指一種依職能和職位進行分工和分層，以明確規(guī)則為主線，強調規(guī)范化和高效率的組織體系和管理方式。韋伯的理想官僚制理論奠定現代組織理論的基礎。"官僚制精神"，實質上就是一種理性精神。這里的理性精神具有多方面的含義，如規(guī)范官僚行為的法律法規(guī)、組織程序及契約等等，它們體現了現代社會的科學精神、法制精神與理性精神，摒棄了傳統經驗型管理所摻雜的大量人治因素。

1.官僚制的主要內容

韋伯的官僚制組織是一種理想類型的組織結構形態(tài)及其行為模式。韋伯的組織理論的主要內容為：

1.1價值取向的理性化，注重合理的分工，和效率在組織中要根據專業(yè)技術進行分工，在這個體系中，人們之間的差別只有能力的區(qū)別，與身份和社會地位無關。行政組織要明確分工，在組織內部，其崗位要根據自身的實際需要由與之對應的專業(yè)人才來任職，運用其專業(yè)的知識，因此官僚組織必須提供系統全面的專業(yè)培訓,促使行政人員改進辦事方法,提高工作效率,最終成為某一領域的專家。

1.2組織結構縱向上"金字塔"式的層級節(jié)制官僚組織中，按照權利及命令服從的關系，形成自上而下金字塔形的序列，權利按照工作的需要自上而下分解，上下級之間嚴格按照等級劃分，不同于社會按照身份的分層，沒有人身的約束，只有專業(yè)技術和知識的差別。

1.3組織管理非人格化行政管理人員在處理公務時去除私人感情，不可以看人辦事，行為要以理性為指導，不同于傳統社會中人身依附關系，只接受上級的指揮或是自己的身份地位，不受傳統社會等級的約束。

1.4制度化及對法理化規(guī)則的尊崇官僚制組織的構建，分工，人員的選拔等都是由法律明確規(guī)定，它是行政的執(zhí)行工具，不是情感的載體。組織有一套嚴格的規(guī)章制度體系，行政管理人員必須在制度規(guī)定的權力范圍內按照法規(guī)行使職權。

2.官僚制視角下西方行政改革的實踐

20世紀70年代，西方世界爆發(fā)了經濟危機，危機的爆發(fā)也嚴重影響了公共行政的發(fā)展，大部分國家都不同程度的面對著行政機構臃腫、效率低下、財政赤字等行政問題。因此，行政改革的呼聲被提到了前所未有的高度，雖然其在20世紀以官僚制為基礎開展的行政活動帶來了巨大的發(fā)展，但是其也不是完美無缺的，面對官僚體制下管理的各種困境，西方世界開始了"摒棄官僚制"的"政府再造"改革浪潮，其措施包括：

2.1行政改革趨向于市場化

由于長期以來存在的績效下降，腐敗，赤字等問題，西方國家通過將國企與公共事業(yè)產權的轉移，讓市場來承擔生產服務的任務，減輕政府的負擔，同時也提升了公共服務的效率與質量。引入市場機制和私營部門的管理方式，重塑政府與公眾的關系，行政活動趨向于顧客取向的伙伴式合作。新的服務是以伙伴合作關系為基準的，是互相協作的過程。政府致力于磋商，談判，解釋等方式，實現與社會，公民等的互動，最大限度調動社會的力量。

2.2建設參與型政府

傳統官僚體制的金字塔式結構及集權限制了行政人員工作的積極創(chuàng)造性，不利于公眾參與。要使行政組織的結構趨于平行網絡化，以知識為基礎，相互依存。平時的管理活動中注重內部的管理與外部公眾的參與相結合，特別是吸收基層公務員，社會團體的參與，形成合作網絡，加強政府的回應性。

2.3放松內部規(guī)制，增加政府的應變能力

1993年"戈爾報告"就曾指出："美國政府的績效不佳，問題不在于政府職員的懶惰與無能，而在于繁文縟節(jié)和規(guī)制如此令人窒息，以至于扼殺了哪怕一丁點創(chuàng)造性。"其主張簡化預算，改革采購等體制，清理過時的規(guī)制等等。同時政府的應變力要求改變永久化的機構和終身雇傭制，嘗試設立臨時性的工作機構及雇傭臨時工作人員。政府及其機構要有足夠的能力根據環(huán)境的變化制定相應的政策，而不使用固定的方式回應新的挑戰(zhàn)。西方行政改革的浪潮并沒有從根本上動搖官僚制的制度框架與組織結構基礎，雖然眾多的西方發(fā)達國家對官僚體制進行了一系列改革，但官僚制范式仍然在發(fā)達國家的現實生活中具有頑強的生命力。更重要的是，新公共管理運動并沒有創(chuàng)立一種新的組織體系，它只是以成功的組織機構為藍本，對官僚制組織進行的某種修正，其核心文化仍然是官僚文化。

3.我國行政改革面臨的困境與挑戰(zhàn)正如盧梭曾經說過的："如同沒有任何一件衣服適合所有人的身體一樣，也沒有任何一種固定的制度適合所有國家"。一個理論在一些國家獲得了成功，但是現實中沒有放之四海皆準的理論，如果將其放到另外一個場合使用，就要看其是否適合。我國就因為各種原因，對我國的行政改革提出了很大的挑戰(zhàn)。

3.1政治思想上傳統官僚制的影響

中國有兩千多年的封建歷史統治，不過其官僚制不同于韋伯的理性官僚制。中國傳統的世襲官僚制，強調人治，缺乏法律有效的約束和秩序。官員也是根據等級的高低而形成相互依附的關系，皇帝依賴于權威，這樣的行政效率易低下。傳統的官僚制對中國的影響深遠，當然其也是與中國文化的發(fā)展相適應的，也對公眾的政治思想起到支配作用，使人們的政治價值觀發(fā)生潛在的變化。雖然近幾十年的發(fā)展為理想官僚制奠定了一定的基礎，但是目前行政組織仍然存在非理性化的運作低效率等問題，絕大多數行政人員還存在著"官本位"以及計劃經濟時代的行政思想，沒有形成與當前改革同步的思想，傳統因素對行政改革仍然存在著很大的影響。

3.2沒有充分發(fā)掘理性官僚制的優(yōu)點

理性官僚制出現在西方發(fā)達國家進入后工業(yè)社會的階段，社會的發(fā)展要求政府行政方式的轉變，因此開始了對官僚制的研究及反思。我國是一個發(fā)展中國家，理性官僚制作為一種行政管理制度，是適應工業(yè)化初期我國的發(fā)展需要的。我國現在主要面臨著官僚制不足的困境，行政效率低下，技術化程度不高，缺乏有效的規(guī)范，現代理性精神缺乏、規(guī)則認同感缺位、經驗行政大行其道，黨政二元行政負面影響較大，我國的官僚制雖然還未發(fā)育到西方發(fā)達國家那樣的成熟度，但是由于計劃經濟體制慣性的影響使得政府機構臃腫、人員龐雜，已進行的歷次政府機構改革雖然取得了很大成效，但始終無法擺脫"精簡——膨脹——再精簡——再膨脹"的循環(huán)怪圈。可以說，現時的中國行政體制正處于官僚制不足階段，官僚制的合理性尚未得到發(fā)揮，其理性精神尚未得到張揚。因此，繼承理性官僚制理論，行政完美面臨的問題就是官僚制的不足，與西方國家官僚制太多的過猶不及截然相反。#p#分頁標題#e#

3.3缺乏改革配套措施，且行政改革成本高,使得改革表現出一定程度的漸進性

行政改革作為一項復雜的工程，要順利進行，需要政治經濟體制的配合加之以人財等方面的相應改革，才可有顯著的效果。同時，在高成本的改革中還出現了搭便車等不良現象，行政體制作為一種改革產品，使部分人不需要付出代價就可以享受，且不一定會坦承。這樣的收益者不承擔管理和風險，因而就加大了制度創(chuàng)新者的壓力，導致改革不可以順利有序的進行。同時，行政改革的過程中，舊體制下的既得利益者不愿意分享改革的成本，甚至還會因為利益原因抵制改革，這些也無疑加大了改革中的阻力和成本，使改革體現出漸進性的特點。

4.我國行政改革過程中要注意的問題

4.1對傳統官僚制的揚棄與發(fā)展現在我國行政改革進程中機構運行機制存在的消極問題，與我國傳統的官僚制存在一定的關聯。"當知任何一制度，也決不會盡善盡美，更無罅隙的。"傳統官僚制中那些落后，腐朽的東西，應該堅決抵制，如何事物都有兩面性，比如當時的科舉制就是用客觀的標準來選拔人員，注重的是文化和學識，不是只憑主觀的判斷或是社會關系。我們不可以只關注傳統官僚制的缺點，在當今復雜的政府事務中，我們的行政改革絕不能拋開自己的歷史而完全照搬西方的制度，而應該做到對傳統官僚制的揚棄的同時吸收理性官僚制的合理因素。

4.2發(fā)揚理性官僚制優(yōu)勢，改良行政文化錢穆先生提過，"政治制度，必然得自根自生，縱使有些可以從國外移來，也必然先與其本國傳統，有一番融合媾通"，在中國人治的思想在中國傳統行政文化中居于重要地位，缺乏的是一種理性的精神。文化要改良甚至是改變，不是一朝一夕可以改變的，制度也要與人事相結合。我國在行政改革過程中，需要借鑒韋伯理性官僚制的精神，其看重的是制度和法規(guī)，不是中國傳統的個性，感情等比較隨意性的因素，行政活動中講究的是公事公辦，而不是傳統的個人關系。在中國的傳統文化中，是非常注重社會關系的，行政活動更需要的是規(guī)范的精神，這樣也是為了最大限度的減少避免行政活動的隨意私利性。在改造行政文化的時候，我們要在自己傳統的行政文化的基礎上借鑒外來的文化，還要注意適度原則，逐步的培養(yǎng)理性官僚制的精神，改造我國的傳統行政文化，并同時注意與中國傳統文化的協調。

4.3按照需要對行政管理人員進行專業(yè)性的培訓，培養(yǎng)其民主精神我國的公務員制度雖然已經初步建立，強調尊重知識，尊重人才。但是我國行政改革遇到的困境，有很重要的一個原因是公務員的素質差別很大，要加快改革的進程和效果，切實推進政府的行政改革工作要提高公務員的專業(yè)知識水平，行政機關的復雜性也決定了每一個行政機構都需要可以勝任的專業(yè)人才，在培訓的過程當中注重行政人員的民主精神的培養(yǎng)，行政人員民主精神的塑造能夠促進公共行政的民主化。

4.4確立法律制度的權威，強化其對公共行政運行的規(guī)范和調節(jié)，并借此實現政府機構組織、職能、編制以及工作程序的法定化中國傳統官僚制的影響深遠，人治的傳統思想仍然存在于我國政府執(zhí)政的理念中，尊崇法制化規(guī)則的思想受到了限制。因此，我們要完善立法，盡快修訂相關組織法，同時還要建立管理的法律責任機構及問責機制，用法律手段確定各級行政機構及各