行政壟斷行為與行政法思考論文

第第頁行政壟斷行為與行政法思考論文[摘要]我國加入WTO后，反壟斷特別是反行政壟斷的緊迫性日益增強(qiáng)。行政壟斷實(shí)際上是個(gè)復(fù)合性概念，包括行政主體的行政壟斷行為與市場主體的經(jīng)濟(jì)壟斷兩個(gè)部分。其中行政壟斷行為實(shí)質(zhì)上是行政主體濫用經(jīng)濟(jì)行政權(quán)排斥、妨礙、限制市場競爭的行政違法行為，屬于典型的行政法問題。從行政法學(xué)視野探討行政壟斷的內(nèi)涵、特征、表現(xiàn)形式及其規(guī)制路徑，有利于彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)法學(xué)界傳統(tǒng)反壟斷體制在規(guī)制行政壟斷方面存在的不足。

[關(guān)鍵詞]行為；行政壟斷；行政法；思考

壟斷是競爭的天敵，反行政壟斷更是我國反壟斷的重點(diǎn)與難點(diǎn)。由于行政壟斷與WTO非歧視、國民待遇、透明度等基本原則的內(nèi)在精神根本抵觸，因此，規(guī)制行政壟斷的成效成為我國加入WTO后政府能否適應(yīng)WTO游戲規(guī)則的關(guān)鍵所在。目前我國對于規(guī)制行政壟斷的探討主要集中在經(jīng)濟(jì)法學(xué)界進(jìn)行，并且局限于傳統(tǒng)反壟斷的體制框架。我們認(rèn)為形成行政壟斷的關(guān)鍵因素是行政主體排斥、限制、妨礙市場競爭的行政壟斷行為，其實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)行政自由裁量權(quán)的濫用，是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的極端形式，是典型的行政法問題，行政法學(xué)界應(yīng)重視對于行政壟斷的研究。筆者試圖從經(jīng)濟(jì)法學(xué)界對于行政壟斷的研究現(xiàn)狀入手，探討從行政法學(xué)視野規(guī)制行政壟斷的意義。

一、有關(guān)行政壟斷概念的再思考

正確界定行政壟斷的內(nèi)涵是深入認(rèn)識行政壟斷的邏輯起點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)法學(xué)界關(guān)于行政壟斷內(nèi)涵的觀點(diǎn)頗多，代表性的觀點(diǎn)有如下幾種：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政壟斷是通過行政手段和具有等級性的行政組織維持的壟斷[1]。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為行政壟斷是憑借行政權(quán)力而形成的壟斷[2]。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為行政壟斷是國家經(jīng)濟(jì)主管部門和地方政府濫用行政權(quán)力排除、妨礙和限制競爭企業(yè)之間的合法競爭[3]。

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為行政壟斷是行政權(quán)力加市場力量形成的特殊壟斷[4]。

第五種觀點(diǎn)認(rèn)為行政壟斷是政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力限制競爭的行為[5]。

上述經(jīng)濟(jì)法學(xué)界關(guān)于行政壟斷內(nèi)涵的界定表面上似乎差異不大，但實(shí)際上經(jīng)濟(jì)法學(xué)界關(guān)于行政壟斷內(nèi)涵的爭論非常激烈。分歧主要在以下三個(gè)方面：一是行政壟斷是否有合法與非法之分。有的學(xué)者認(rèn)為行政壟斷是憑借公共權(quán)力來排除或限制競爭的一種表述，并不以違法為前提[6].有的學(xué)者則認(rèn)為行政壟斷是一種濫用行政權(quán)的非法行為，是因政府支持而妨礙企業(yè)自由的非法壟斷[7].二是行政壟斷指的是一種行為還是一種狀態(tài)。傳統(tǒng)反壟斷的政策方法有結(jié)構(gòu)方法（狀態(tài)）和行為方法等基本方法。受之影響，經(jīng)濟(jì)法學(xué)界有的學(xué)者認(rèn)為行政壟斷指向的對象是政府及其所屬部門的濫用行政權(quán)的行政行為；有的學(xué)者則認(rèn)為行政壟斷是指壟斷市場的狀態(tài)，而不考慮行政行為合法與否；有的學(xué)者則認(rèn)為行政壟斷即指向行政行為又指向壟斷狀態(tài)。三是行政壟斷與經(jīng)濟(jì)壟斷、自然壟斷與國家壟斷是否可以做出明確的界分。經(jīng)濟(jì)法學(xué)界有的學(xué)者認(rèn)為不應(yīng)提行政壟斷的說法，指出所謂行政壟斷與國家壟斷、經(jīng)濟(jì)壟斷、自然壟斷的劃分并不科學(xué)，從邏輯和實(shí)踐上區(qū)分三者都沒有根據(jù)[8\].大部分學(xué)者則認(rèn)為行政壟斷與國家壟斷、經(jīng)濟(jì)壟斷和自然壟斷可以做出區(qū)分。

追本溯源，我們認(rèn)為產(chǎn)生上述分歧的原因之一在于對壟斷一詞的理解，法學(xué)中的壟斷一詞來自經(jīng)濟(jì)學(xué)，但是兩者的范圍又不完全一致。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，壟斷通常指少數(shù)大企業(yè)或若干企業(yè)聯(lián)合獨(dú)占市場，是一種利弊兼有的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。哈耶克認(rèn)為壟斷有善惡之分，真正具有危害的，實(shí)際上并不是壟斷本身，而是對競爭的禁止，一種以卓越表現(xiàn)為基礎(chǔ)的壟斷乃是值得完全稱道的。在反壟斷法中所指的壟斷是在一定范圍限制有效競爭、違反規(guī)模經(jīng)濟(jì)、損害公共利益的“惡”的壟斷，一般不包括經(jīng)濟(jì)學(xué)中“善”的壟斷。產(chǎn)生上述分歧的原因之二是界定行政壟斷的邏輯思路本身值得質(zhì)疑。經(jīng)濟(jì)法學(xué)界界定行政壟斷的一個(gè)基本邏輯思路是在區(qū)分經(jīng)濟(jì)壟斷與行政壟斷的前提上認(rèn)為經(jīng)濟(jì)壟斷是市場主體經(jīng)濟(jì)權(quán)利濫用形成的壟斷，行政壟斷是行政主體行政權(quán)的運(yùn)用（合法與非法）而形成的壟斷，并且多將行政壟斷的主體要件概括為地方各級政府和中央至地方的各級政府部門。仔細(xì)推敲，實(shí)際上將行政壟斷的主體僅概括為行政主體、將行政壟斷與經(jīng)濟(jì)壟斷完全分開并不妥當(dāng)。行政壟斷確因行政權(quán)的濫用引起，而形成和維持壟斷狀態(tài)的并不是行使行政權(quán)的政府及所屬部門而是因行政權(quán)濫用而獲益的當(dāng)?shù)嘏c本行業(yè)的市場主體，這種壟斷本質(zhì)也是經(jīng)濟(jì)壟斷?；诖耍梢哉J(rèn)為行政壟斷是一個(gè)復(fù)合概念，從過程的角度看行政壟斷包括兩個(gè)階段，即行政主體的行政壟斷行為和市場主體的經(jīng)濟(jì)壟斷兩個(gè)階段。從兩個(gè)階段的關(guān)系來看，前者行政壟斷行為是后者的前提與基礎(chǔ)，解決違法的行政壟斷行為，后者的經(jīng)濟(jì)壟斷也迎刃而解。而行政壟斷行為作為行政違法行為的一種，實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)行政自由裁量權(quán)的濫用，而合理有效的規(guī)制經(jīng)濟(jì)行政自由裁量權(quán)正是行政法學(xué)的任務(wù)。

我們認(rèn)為行政法學(xué)在研究行政壟斷時(shí)可以從行政權(quán)、行政行為的角度對行政壟斷做出如下界定：行政壟斷即行政限制競爭行為（在此實(shí)際用行政性限制競爭一詞似乎更為準(zhǔn)確）[9]，是行政主體濫用經(jīng)濟(jì)行政權(quán)排除、妨礙和限制市場主體平等競爭的違法行為。理解行政壟斷行為應(yīng)明確以下幾點(diǎn)：

首先，行政壟斷行為是非法行政行為，屬于狹義上的壟斷。而廣義上合法的行政壟斷如國家壟斷行為不在行政法學(xué)探討的行政壟斷行為范圍之列。

其次，行政法學(xué)視野中的行政壟斷僅指向“行為”，而不包括“狀態(tài)”。在經(jīng)濟(jì)法學(xué)中學(xué)者們關(guān)于反壟斷重點(diǎn)是反對市場主體的壟斷行為還是反對市場主體的市場結(jié)構(gòu)（分額）抑或兩者兼具存有分歧。我們認(rèn)為行政法學(xué)視野探討行政壟斷問題并不涉及這一爭論。如前所述，在行政壟斷形成的兩個(gè)階段中，行政法學(xué)關(guān)注的是第一個(gè)階段即行政行為的形成階段。對于后者即關(guān)于經(jīng)濟(jì)壟斷的爭論，行政法學(xué)不應(yīng)越俎代庖。

一般而言，行政壟斷行為的成立必須具備下列要件：

1）從主體要件看，該種行為的實(shí)施主體是地方各級政府以及各級政府部門。目前關(guān)于行政壟斷主體要件的爭論是對于行使行政管理權(quán)的企事業(yè)單認(rèn)為上述主體應(yīng)作為法律法規(guī)授權(quán)的組織視為實(shí)施行政壟斷行為的主體，有的學(xué)者則認(rèn)為上述主體應(yīng)納入公用企業(yè)的范疇。在實(shí)踐中各地對這類主體的限制競爭行為的行為也有很大差異。我們認(rèn)為將這類行使部分行政管理權(quán)的主體納入公用企業(yè)范疇更為合理，一方面這樣做與國際反壟斷法的通例相適應(yīng)；另一方面，從長遠(yuǎn)看隨著我國政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，這類主體的行政權(quán)將逐漸被剝離直至消滅。

2）從主觀要件看，行政壟斷行為的實(shí)施主體一般存在故意和重大過失。如果沒有故意和過失即使形成了某種壟斷狀態(tài)也不構(gòu)成行政壟斷行為，例如相關(guān)行政主體基于法律做出的合法壟斷行為。

3）從客觀要件看，行政壟斷行為一是表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)行政權(quán)的濫用。所謂經(jīng)濟(jì)行政權(quán)的濫用是指行政機(jī)關(guān)及其工作

人員在法定職責(zé)范圍內(nèi)做出不符合立法目的精神原則的行為，其基本表現(xiàn)為動(dòng)機(jī)與目的違法、不考慮相關(guān)因素、考慮不相關(guān)的因素等等。二是表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)行政權(quán)的濫用造成了對競爭的實(shí)質(zhì)限制，即在這種情形下不可能形成有效競爭的狀態(tài)。

二、行政壟斷行為的特征

經(jīng)濟(jì)法學(xué)界探討行政壟斷的特征主要在于揭示其是一種與市場主體的經(jīng)濟(jì)壟斷相區(qū)別的特殊意義的壟斷。而從行政法學(xué)上看，探討行政壟斷行為的特征主要不在于揭示其壟斷特性，而在于揭示行政壟斷行為與一般行政違法行為的區(qū)別。我們認(rèn)為從行政法學(xué)角度看，行政壟斷行為至少有下列特征：

1）行政壟斷行為目的的狹隘利益性。經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為政府進(jìn)入市場的目的合理性在于市場失靈及市場存在外部性等缺陷的情況下，政府以必要的方式進(jìn)入市場為市場主體提供必需的社會(huì)公共產(chǎn)品，政府并不是自利的主體，而是公益的代言人；在行政法學(xué)中則遵循行政權(quán)力與利益相分離、與行政責(zé)任相結(jié)合的原則。實(shí)踐中行政壟斷行為狹隘利益性體現(xiàn)在行政主體將地區(qū)利益、部門利益凌駕于國家利益、社會(huì)公共利益之上。

2）行政壟斷行為實(shí)施主體的廣泛性和多層次性。在行政法治實(shí)踐中上至國務(wù)院各部門下至地方各級政府及其所屬部門利用憲法、法律授予的經(jīng)濟(jì)行政干預(yù)權(quán)，出于維護(hù)部門利益、地方利益需要，濫施行政壟斷行為的事例屢見不鮮，這些行政主體與一般行政違法行為的行政主體相比，具有范圍廣、層次多的特點(diǎn)。

3）行政壟斷行為形式的強(qiáng)制性與隱蔽性。與行政主體的一般行政違法行為不同，行政壟斷行為多是政府及其所屬部門通過制定政府規(guī)章、部門規(guī)有合法性，而且即使有的行政壟斷行為表現(xiàn)為具體行政行為，由于其具有形式合法的執(zhí)法依據(jù)從而使得這類行為具有極大的隱蔽性。

4）行政壟斷行為救濟(jì)途徑的阻卻性。有侵害就有救濟(jì)，然而在我國目前的法制框架體制內(nèi)對于行政壟斷行為救濟(jì)渠道并不暢通。從權(quán)力機(jī)關(guān)的救濟(jì)來看，我國憲法及地方組織法已賦予各級人大及常委會(huì)撤消與憲法、法律和地方性法規(guī)相抵觸的行政法規(guī)、政府規(guī)章、部門規(guī)章與其他規(guī)范性文件的權(quán)力，但是由于缺乏可供操作的具體的立法監(jiān)督的具體范圍、程序、方式，使得在實(shí)踐中權(quán)力機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督很難到位。從司法機(jī)關(guān)的救濟(jì)來看，由于行政壟斷行為多為抽象性行政行為，此類行為目前還沒有納入行政訴訟司法審查的范圍，即使表現(xiàn)為具體行政行為的行政壟斷行為，由于我國的反不正當(dāng)競爭法第7條明確規(guī)定對此類行為只能由本級政府和上級部門處理，實(shí)際上也排除了通過行政訴訟的途徑對行政壟斷具體行為的救濟(jì)。從行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的救濟(jì)來看，我國的行政復(fù)議法雖然擴(kuò)大了對行政規(guī)范性文件的行政復(fù)議權(quán)。但是我國行政復(fù)議法規(guī)定的對抽象性規(guī)范文件的審查只是一種附帶性審查，并不是抽象性審查。因此，在實(shí)踐中對為數(shù)眾多的行政壟斷行為很難提起行政復(fù)議。

三、行政壟斷行為的表現(xiàn)形式

經(jīng)濟(jì)學(xué)界關(guān)于行政壟斷的表現(xiàn)形式基本上不存爭議，一般從宏觀上將行政壟斷分為地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷、強(qiáng)制交易行為與強(qiáng)制聯(lián)合限制競爭。其中地區(qū)封鎖與行業(yè)壟斷即所謂條塊分割[10].從行政法學(xué)角度看，行政壟斷行為的實(shí)質(zhì)是行政權(quán)的濫用，從行政權(quán)運(yùn)行的角度對行政壟斷行為進(jìn)行分類，為重新認(rèn)識行政壟斷提供了新的視角。本文嘗試將行政壟斷行為表現(xiàn)形式分為行政機(jī)關(guān)濫用行政設(shè)定權(quán)行為和行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)行為。前者是立法性或抽象性的行政壟斷行為，后者是執(zhí)法性的行政壟斷行為。前者主要表現(xiàn)為：禁止外地商品進(jìn)入本地；禁止本地商品流出；對外地商品和服務(wù)實(shí)行歧視性待遇；對外地商品實(shí)行不同于本地的質(zhì)量、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)；設(shè)定專門針對外地企業(yè)和行業(yè)以外企業(yè)產(chǎn)品、服務(wù)的審批、專營制度；通過設(shè)定歧視性資質(zhì)要求、評審要求達(dá)到限制和排斥行業(yè)以外的個(gè)人企業(yè)進(jìn)入本地和本行業(yè)；通過設(shè)定許可、審批限制外地和行業(yè)外組織和個(gè)人在本行業(yè)、本地的執(zhí)業(yè)活動(dòng)；用規(guī)章、規(guī)定限定只能接受本行業(yè)、本地區(qū)的產(chǎn)品和服務(wù)，等等。后者主要表現(xiàn)為：強(qiáng)制購買、強(qiáng)制聯(lián)合、限制進(jìn)入、信息封鎖、非法設(shè)卡、濫用技術(shù)手段、濫施差別待遇、濫用強(qiáng)制權(quán)和處罰權(quán)、放縱對外地企業(yè)和行業(yè)外企業(yè)的違法行為，等等。

四、規(guī)制行政壟斷行為的思考

目前經(jīng)濟(jì)法學(xué)界關(guān)于行政壟斷的法律規(guī)制有兩點(diǎn)基本的共識，一是認(rèn)為治理行政壟斷必須利用可資利用的一切手段進(jìn)行綜合治理，單純利用包括法律手段在內(nèi)的任何一種單一的方法都難以取得顯著的成效。二是制定一部統(tǒng)一的反壟斷法，運(yùn)用傳統(tǒng)的反壟斷體制、方法規(guī)制行政壟斷。

對于以上兩點(diǎn)，我們認(rèn)為，首先，根治行政壟斷行為的關(guān)鍵在于政治體制與經(jīng)濟(jì)體制改革，在于確實(shí)劃清政府與市場、行政權(quán)與公民權(quán)利的關(guān)系。其次，在規(guī)制行政壟斷行為的法律手段中，運(yùn)用一部傳統(tǒng)的反壟斷法并不能有效的規(guī)制行政壟斷行為，應(yīng)發(fā)揮行政法在此領(lǐng)域應(yīng)有的作用。從傳統(tǒng)反壟斷法的調(diào)整對象看，反壟斷法并不能完全包容行政壟斷行為。任何一部法律存在的依據(jù)在于其特定的調(diào)整對象，反壟斷法調(diào)整對象是市場平等主體之間的競爭關(guān)系，而行政壟斷行為表面上侵犯了市場主體的競爭關(guān)系，但是深層次看這種關(guān)系是因行政權(quán)的行使而形成的關(guān)系，因而本質(zhì)上這種關(guān)系是一種憲法關(guān)系和行政法關(guān)系。將兩種不同本質(zhì)的社會(huì)關(guān)系置入一部法律中調(diào)整顯然欠妥。從反壟斷的規(guī)制方法看，反壟斷法的規(guī)制方法也無法對行政壟斷行為進(jìn)行有效的約束。從世界范圍看，反壟斷的方法基本上是課以罰款金、停止違法行為禁令、損害賠償、分割公司等，這些方法基本上只是對一般市場主體的經(jīng)濟(jì)壟斷設(shè)置，對因經(jīng)濟(jì)行政權(quán)濫用而產(chǎn)生的行政壟斷行為，傳統(tǒng)的對抗私權(quán)的規(guī)制措施難以有效的發(fā)揮作用。以反壟斷的損害賠償為例，美國反壟斷實(shí)踐中有三倍賠償和實(shí)際賠償原則，在我國針對一般市場主體的因壟斷產(chǎn)生的損害賠償顯然不能適用于行政性壟斷行為，因?yàn)楹笳弋a(chǎn)生的賠償責(zé)任是一種不同與民事賠償?shù)男姓r償責(zé)任。從傳統(tǒng)反壟斷的體制與程序看，傳統(tǒng)的反壟斷在規(guī)制行政壟斷行為方面也存在先天不足。以反壟斷的執(zhí)法機(jī)構(gòu)為例，我國反不正當(dāng)競爭法已規(guī)定各地工商部門為反壟斷的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但是不爭的事實(shí)是，由于不具權(quán)威性和獨(dú)立性等原因各地工商部門難以有效規(guī)制行政壟斷行為。

基于以上考慮，我們認(rèn)為不宜制定統(tǒng)一的反壟斷法規(guī)制行政壟斷行為，由于其是典型的行政法學(xué)問題，應(yīng)先在行政法學(xué)領(lǐng)域?qū)Υ朔N行為的內(nèi)涵、表現(xiàn)形式、特征、成因及其法律規(guī)制等內(nèi)容展開深入的研究，待條件成熟后，可以通過專門的反行政壟斷行為法的形式及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)行政法律、法規(guī)建立起完善的規(guī)制行政壟斷行為的法律制度。我們認(rèn)為這樣的法律制度至少應(yīng)明確以下內(nèi)容：

1）應(yīng)在反行政壟斷行為專門立法中明確規(guī)定行政權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)的原則、范圍。這是對經(jīng)濟(jì)行政自為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)應(yīng)遵循社會(huì)國家原則、法治原則[11]等，我國有的學(xué)者認(rèn)為干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行政權(quán)應(yīng)遵循非經(jīng)濟(jì)化原則、地方權(quán)力的國家權(quán)力構(gòu)成化原則、部門權(quán)力的行政權(quán)分支化原則[12]等等。我們認(rèn)為，從法治層面講，目前我國經(jīng)濟(jì)行政自由裁量權(quán)的行使至少應(yīng)遵循法治原則，其基本內(nèi)涵是：凡限定公民憲法權(quán)利的行政權(quán)設(shè)定必

須有憲法依據(jù)，并且只能由法律做出規(guī)定；除非最高立法機(jī)關(guān)的明確授權(quán)，并在授權(quán)立法范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)不得設(shè)定限定公民法定權(quán)利的行政權(quán)；立法上嚴(yán)禁自己為自己授權(quán)的現(xiàn)象。此外，在反行政壟斷的專門立法中應(yīng)概括規(guī)定政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的范圍，并通過相關(guān)的經(jīng)濟(jì)行政立法，如行政許可法、價(jià)格法、產(chǎn)品質(zhì)量法、環(huán)境保護(hù)法等，規(guī)定行政權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)的范圍、方式。目前，一般認(rèn)為行政權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)的范圍限于：征稅、市場準(zhǔn)入、價(jià)格干預(yù)、財(cái)產(chǎn)質(zhì)量與生產(chǎn)作業(yè)的監(jiān)督、對交易行為的監(jiān)管，等等。

2）反行政壟斷行為法應(yīng)明確列舉行政壟斷行為的表現(xiàn)形式，并通過兜底條款的規(guī)定以防遺漏從而增加該法的可執(zhí)行性?？梢詮臑E用經(jīng)濟(jì)行政設(shè)定權(quán)和濫用經(jīng)濟(jì)行政執(zhí)行權(quán)兩個(gè)方面詳細(xì)列舉行政壟斷行為的表現(xiàn)形式。

3）應(yīng)參照西方國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的國情，設(shè)立具有獨(dú)立性、權(quán)威性的反行政壟斷行為的專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并科學(xué)劃定它的職權(quán)范圍。從世界范圍看反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有兩大類型，即歐洲大陸專門行政機(jī)關(guān)和美日等國的準(zhǔn)司法性的機(jī)構(gòu)。我國設(shè)立反行政壟斷專門機(jī)構(gòu)必須考慮我國的國情，在我國由于該特設(shè)機(jī)構(gòu)的任務(wù)在于拘束不同于西方國家經(jīng)濟(jì)壟斷的行政壟斷行為，因此該機(jī)構(gòu)必須在符合憲法的基礎(chǔ)上被賦予廣泛的權(quán)力，如行政執(zhí)行權(quán)、行政立法權(quán)、行政司法權(quán)等，如此才能有效的規(guī)制行政壟斷行為。我們認(rèn)為在參考美日等國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國可以在國務(wù)院設(shè)立國家公平交易局，其人事、財(cái)政屬于國務(wù)委員會(huì)，業(yè)務(wù)上對國務(wù)院負(fù)責(zé)。并在全國設(shè)立類似于大區(qū)的地方公平交易局，歸屬國家公平交易局垂直領(lǐng)導(dǎo)，以增強(qiáng)該機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。另外，國家與地方公平交易局的人員構(gòu)成中必須有一定數(shù)量的法學(xué)家與經(jīng)濟(jì)學(xué)家，以增強(qiáng)該機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。

4）應(yīng)在反行政壟斷行為的專門立法中明確規(guī)定反行政壟斷行為的程序。程序是公正執(zhí)法的保障，該程序至少應(yīng)包括當(dāng)事人的申請程序、行政壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的調(diào)查程序，決定程序等內(nèi)容。其中尤為重要的是重大、復(fù)雜的行政壟斷案件主管機(jī)關(guān)在作出正式裁決前必須舉行公開的聽證。

5）應(yīng)健全行政主體及其直接責(zé)任人員違反行法》第30條規(guī)定做出行政壟斷行為的行政主體的行政責(zé)任是由上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正，情節(jié)嚴(yán)重的由同級或上級機(jī)關(guān)對直接責(zé)任人員給予行政處分。該條責(zé)任條款規(guī)定的缺陷在于：行政主體對于行政違法行為僅承擔(dān)“改正”的責(zé)任，缺乏行政賠償?shù)雀鼮閲?yán)厲的法律責(zé)任的規(guī)定；行政內(nèi)部直接責(zé)任人員因行政違法行為僅承擔(dān)被行政處分責(zé)任，缺乏必要時(shí)承擔(dān)刑事責(zé)任和經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任的規(guī)定。由于該條規(guī)定的疏漏為實(shí)踐中執(zhí)法機(jī)關(guān)有效規(guī)制行政壟斷行為增加了難度。我們認(rèn)為，在反行政壟斷行為專門立法中應(yīng)進(jìn)一步健全相關(guān)的責(zé)任條款，對行政主體而言，應(yīng)將停止行政違法行為與行政賠償責(zé)任結(jié)合起來；對于行政主體內(nèi)部直接責(zé)任