藥品經(jīng)營(yíng)中存在的問(wèn)題及監(jiān)管對(duì)策（四）

書(shū)山有路勤為徑，學(xué)海無(wú)涯苦作舟。書(shū)山有路勤為徑，學(xué)海無(wú)涯苦作舟。第第頁(yè)藥品經(jīng)營(yíng)中存在的問(wèn)題及監(jiān)管對(duì)策論無(wú)照經(jīng)營(yíng)監(jiān)管中存在的問(wèn)題及對(duì)策

無(wú)照經(jīng)營(yíng)是指未經(jīng)工論無(wú)照經(jīng)營(yíng)監(jiān)管中存在的問(wèn)題及對(duì)策商行政管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記，領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，擅自從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的一種較為嚴(yán)重的違法行為。它的存在沖擊了有照經(jīng)營(yíng)，破壞了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家和消費(fèi)者的合法利益，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。由于各種原因，無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為屢禁不絕，已成為影響管理部門(mén)形象和建立良好市場(chǎng)秩序的“頑疾”。如何根治無(wú)照經(jīng)營(yíng)這一經(jīng)濟(jì)毒瘤，是擺在我們面前的一個(gè)重要課題。為此，我們結(jié)合整治無(wú)照經(jīng)營(yíng)的工作實(shí)踐，專門(mén)對(duì)當(dāng)前無(wú)照經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀及特點(diǎn)進(jìn)行了調(diào)查，對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)監(jiān)管中存在的問(wèn)題、成因及治理措施有了一些新的認(rèn)識(shí)和思考。

一、無(wú)照經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

1、從地域分布上講，無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為是城市少、農(nóng)村多；固定門(mén)店少，流動(dòng)攤位多。有個(gè)別無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為具有較強(qiáng)的隱蔽性，不法經(jīng)營(yíng)者利用自己住所或租借別人的住所，暗中從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，逃避工商部門(mén)的監(jiān)督管理。

2、從審批環(huán)節(jié)上講，涉及前置審批的無(wú)照經(jīng)營(yíng)戶較多，而且涉及前置審批越多，無(wú)照率就越高，沒(méi)有前置審批的無(wú)照經(jīng)營(yíng)戶較少。

3、從經(jīng)營(yíng)規(guī)模上講，經(jīng)營(yíng)規(guī)模大的無(wú)照率較低，小規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶無(wú)照率較高。

二、無(wú)照經(jīng)營(yíng)監(jiān)管中存在的問(wèn)題及原因

幾年來(lái)，雖然通過(guò)工商部門(mén)積極努力的整治，無(wú)照經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象逐年遞增之勢(shì)得到了較好遏制，但還有一定量的存在。除經(jīng)營(yíng)戶自身原因外，還有監(jiān)管部門(mén)的原因。

（一）片面追逐利益和法制意識(shí)淡漠是無(wú)照經(jīng)營(yíng)存在的主觀動(dòng)因。

無(wú)照經(jīng)營(yíng)進(jìn)入市場(chǎng)準(zhǔn)入的成本為零，并可以自由地進(jìn)入和退出市場(chǎng)，一些經(jīng)營(yíng)者法律知識(shí)缺乏、信用意識(shí)淡薄，不顧國(guó)家法律政策的規(guī)定，擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。主要有以下幾種情況：

一是法盲戶，此類(lèi)經(jīng)營(yíng)戶文化素質(zhì)較低，法律知識(shí)缺乏，不知道經(jīng)營(yíng)需要領(lǐng)取有關(guān)證照，更不知道辦什么證照、如何辦理證照、為何要辦照，是查處取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)的重點(diǎn)；二是觀望戶，此類(lèi)經(jīng)營(yíng)戶多為新開(kāi)張經(jīng)營(yíng)，主要是看別人是否有證照，有“他人不辦，我也不辦”及“混過(guò)一天算一天”的僥幸心理，是查處取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)戶的熱點(diǎn)；三是釘子戶，此類(lèi)經(jīng)營(yíng)戶一般經(jīng)營(yíng)時(shí)間較長(zhǎng)，有些還從事一些非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，公開(kāi)抵制監(jiān)管、對(duì)抗執(zhí)法，是查處取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)的難點(diǎn)。

（二）前置審批體制不科學(xué)是導(dǎo)致無(wú)照經(jīng)營(yíng)存在的主要的客觀外因。由于審批體制上的原因，導(dǎo)致某些前置審批成了經(jīng)營(yíng)者順利進(jìn)入市場(chǎng)的障礙。

一是審批項(xiàng)目繁多?！缎姓S可法》頒布實(shí)施后，雖然經(jīng)過(guò)多次清理，但目前國(guó)家工商總局下發(fā)的企業(yè)登記前置審批參考目錄中仍然有112個(gè)前置審批項(xiàng)目，而實(shí)際工作中涉及的審批項(xiàng)目遠(yuǎn)不止這些。二是審批費(fèi)用過(guò)高。大量的前置審批提高了市場(chǎng)準(zhǔn)入的門(mén)檻。例如：從事飲食行業(yè)領(lǐng)取《衛(wèi)生許可證》，每戶要交抽檢費(fèi)、健康證費(fèi)。對(duì)山區(qū)一個(gè)只賣(mài)“一條煙、兩瓶酒、三袋副食”的小店，無(wú)疑費(fèi)用過(guò)高。三是審批部門(mén)協(xié)調(diào)不足。審批工作不統(tǒng)一，不同步，影響了市場(chǎng)準(zhǔn)入。有些經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目涉及到多個(gè)審批部門(mén)，前置審批文件的有效期各不相同，給經(jīng)營(yíng)者帶來(lái)諸多不便，也使工商部門(mén)無(wú)所適從。有的業(yè)戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照還未領(lǐng)到手，前置審批手續(xù)已經(jīng)過(guò)期；有的部門(mén)只核發(fā)證件，不履行監(jiān)管職責(zé)，使行政審批流于形式。例如：從事飲食業(yè)的服務(wù)人員處在時(shí)常變動(dòng)的狀態(tài)，當(dāng)初開(kāi)業(yè)時(shí)衛(wèi)生部門(mén)核發(fā)了健康證的人員早已變動(dòng)，而新從業(yè)人員根本沒(méi)有健康證。但因?yàn)楹罄m(xù)監(jiān)督跟不上，使健康證的發(fā)放流于形式。

（三）職責(zé)不明、執(zhí)法不嚴(yán)是無(wú)照經(jīng)營(yíng)存在的人為因素。

《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》對(duì)部門(mén)之間的“監(jiān)管順序”及“主次責(zé)任”未作明確規(guī)定，相當(dāng)部分許可審批部門(mén)對(duì)相關(guān)的無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為“熟視無(wú)睹”，有“重審批、輕監(jiān)管”、“只審批、不監(jiān)管”的現(xiàn)象。這些都給工商部門(mén)造成很大的責(zé)任壓力和執(zhí)法困惑，很多因前置審批“門(mén)檻”等體制性障礙造成的無(wú)照經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象，單純依靠工商機(jī)關(guān)采取“堵”的辦法，不僅難以解決，而且容易激化社會(huì)矛盾。另外，在執(zhí)法過(guò)程中，由于受人員素質(zhì)、人情風(fēng)盛行等因素的影響，有些執(zhí)法人員辦人情照、發(fā)人情證，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者擺人情攤、開(kāi)人情店。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有30％的無(wú)照經(jīng)營(yíng)與執(zhí)法不嚴(yán)有直接關(guān)系；有50％的無(wú)照經(jīng)營(yíng)是由于前置審批手續(xù)不全造成的，而有關(guān)審批部門(mén)卻聽(tīng)之任之，沒(méi)有進(jìn)行日常巡查，沒(méi)有組織有效的市場(chǎng)監(jiān)管，無(wú)形中加重了工商部門(mén)的執(zhí)法任務(wù)和壓力。

三、無(wú)照經(jīng)營(yíng)整治對(duì)策

無(wú)照經(jīng)營(yíng)原因復(fù)雜，“久治不絕”，涉及多個(gè)政府職能部門(mén)。因此，無(wú)照經(jīng)營(yíng)整治和長(zhǎng)效管理僅靠工商部門(mén)一家是不夠的，需要整合管理資源進(jìn)行綜合治理。我們建議：

（一）加大宣傳力度、營(yíng)造輿論聲勢(shì)。

相關(guān)職能部門(mén)要加大對(duì)法律法規(guī)的宣傳和對(duì)經(jīng)營(yíng)者的教育力度。加大宣傳教育工作多形式、多層次的宣傳教育，特別是要把宣傳的重點(diǎn)放在重點(diǎn)行業(yè)和城鄉(xiāng)結(jié)合地帶。不但要利用各類(lèi)宣傳媒體宣傳無(wú)照經(jīng)營(yíng)工作和整治的必要性，還要把宣傳工作與各類(lèi)工作有機(jī)結(jié)合，帶入到各項(xiàng)工作之中。在日常巡查過(guò)程中，采取發(fā)放宣傳材料，設(shè)立咨詢服務(wù)的方式，面對(duì)面向經(jīng)營(yíng)業(yè)戶宣傳政策，使他們認(rèn)識(shí)到無(wú)照經(jīng)營(yíng)的危害性，提高守法經(jīng)營(yíng)意識(shí)，營(yíng)造依法經(jīng)營(yíng)光榮、違法經(jīng)營(yíng)可恥的社會(huì)氛圍，消除他們的觀望心理，引導(dǎo)有照經(jīng)營(yíng)。同時(shí)在宣傳中告知辦照程序和所需提交的文件、證件，讓辦照戶不走冤枉路。

（二）按照“誰(shuí)發(fā)證（照）、誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，取締無(wú)證（照）經(jīng)營(yíng)。

工商部門(mén)主要負(fù)責(zé)查處無(wú)須取得許可證（批準(zhǔn)文件）或已經(jīng)取得許可證（批準(zhǔn)文件）而未依法領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行為；環(huán)保部門(mén)查處未經(jīng)許可而從事涉及環(huán)境保護(hù)的經(jīng)營(yíng)行為，或許可證有效期屆滿未按規(guī)定重新辦理行政許可，擅自繼續(xù)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為；衛(wèi)生部門(mén)查處未經(jīng)許可而從事食品、餐飲等經(jīng)營(yíng)行為，或許可證有效期屆滿未按規(guī)定重新辦理行政許可，擅自繼續(xù)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為；城管執(zhí)法部門(mén)查處城市流動(dòng)商販和室外無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為。同時(shí)結(jié)合審批制度改革，切實(shí)降低準(zhǔn)入門(mén)檻，簡(jiǎn)化審批程序，建立和完善職能部門(mén)信息共享制度，確保管理職能的落實(shí)到位。

（三）加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作，對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)實(shí)行綜合治理。

建議建立“政府牽頭，各相關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)、齊抓共管”的無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締執(zhí)法機(jī)制。一方面，工商部門(mén)和有關(guān)審批部門(mén)發(fā)現(xiàn)涉及各自部門(mén)職責(zé)的無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為后，不得向其他部門(mén)推諉，應(yīng)當(dāng)立即依法查處；另一方面，對(duì)于應(yīng)當(dāng)取得但未取得前置審批部門(mén)發(fā)放的許可證而從事無(wú)照經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)以許可審批部門(mén)為主、工商部門(mén)協(xié)助查處；對(duì)單純未取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照而從事無(wú)照經(jīng)營(yíng)的，由工商登記部門(mén)負(fù)責(zé)查處；對(duì)拒絕、阻礙執(zhí)法的行為，應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)發(fā)行政建議，由公安機(jī)關(guān)依法處理。建立對(duì)無(wú)照監(jiān)管情況的通報(bào)制度，使部門(mén)之間配合更加密切，監(jiān)管更加到位。公安、環(huán)保、文化、衛(wèi)生等前置審批部門(mén)在實(shí)施各自職責(zé)的專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)無(wú)證無(wú)照或有證無(wú)照的，在督促其辦證的同時(shí)，將情況通報(bào)給工商部門(mén)；工商部門(mén)在日常檢查中發(fā)現(xiàn)無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為涉及前置審批或者經(jīng)營(yíng)范圍須經(jīng)前置審批的，應(yīng)向相關(guān)部門(mén)反饋情況。

（四）區(qū)分具體情況，堅(jiān)持引導(dǎo)與管理并舉。

按照《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》的規(guī)定，通過(guò)疏導(dǎo)、扶持可以解決證照問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)教育、引導(dǎo)當(dāng)事人依法補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)、合法經(jīng)營(yíng)。對(duì)無(wú)證無(wú)照從事需要前置審批經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的，嚴(yán)重危害人身健康、財(cái)產(chǎn)安全或危害環(huán)境的，拒不聽(tīng)從市場(chǎng)管理和執(zhí)法人員勸導(dǎo)的，要堅(jiān)決依法進(jìn)行查處。執(zhí)法實(shí)踐中，行政執(zhí)法部門(mén)主要采取查封、罰款等措施予以取締，對(duì)這種多次從事無(wú)照經(jīng)營(yíng)的行為，要從嚴(yán)、從重予以處罰。

（五）突出行業(yè)和重點(diǎn)，加大監(jiān)管力度。

一是加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)的監(jiān)管。按照分類(lèi)管理的原則，以從事涉及人民群眾身體健康、生命安全、公共安全、環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)行業(yè)為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，對(duì)地下食品、藥品等生產(chǎn)加工窩點(diǎn)和從事易燃易爆、生產(chǎn)性廢舊金屬等行業(yè)的無(wú)照經(jīng)營(yíng)者，堅(jiān)決取締。二是加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的檢查。以城鄉(xiāng)結(jié)合部、山區(qū)和外來(lái)人員集聚的區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，加強(qiáng)日常檢查，及時(shí)掌握無(wú)照經(jīng)營(yíng)動(dòng)態(tài)情況，并積極采取查處措施。三是加強(qiáng)對(duì)出租房管理，教育房主和承租人依法辦照的意識(shí)和自覺(jué)性，把禁止無(wú)照經(jīng)營(yíng)列入租房協(xié)議中并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對(duì)擅自出租自有住房，為無(wú)照經(jīng)營(yíng)者提供經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地的，在查處和取締無(wú)照經(jīng)