【城管對無照商販執(zhí)法的困境及優(yōu)化建議探析：以C市為例7500字（論文）】

城管對無照商販執(zhí)法的困境及完善對策研究—以C市為例目錄TOC\o"1-3"\h\u8813一、引言 一、引言我國正在經(jīng)歷全面深入的改革,經(jīng)濟體制改革的就是亮點之一。市場經(jīng)濟的多樣化促進了市場的繁榮,而市場經(jīng)濟的標(biāo)準(zhǔn)化不能僅僅通過擠壓和抑制來實現(xiàn)。依法執(zhí)政過程中也應(yīng)采用合理的方法。我國大型中城市無照經(jīng)營商販的出現(xiàn)問題主要原因是由于城市化建設(shè)進程的不斷加快,城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡和一些小型大城市的快速經(jīng)濟發(fā)展,導(dǎo)致小型中城市和一些農(nóng)村里的人越來越多地選擇涌向一些大城市地區(qū)謀生,在嚴重影響就業(yè)的經(jīng)濟壓力下,一些農(nóng)村人還是選擇了通過無照在進入門檻相對較低的城市街道上進行經(jīng)營。這種類型的群體集中體現(xiàn)了我國的社會和經(jīng)濟不發(fā)達,以及某些地區(qū)的生活水平相對較低。管理無照商販的困難不僅在于維護城市環(huán)境,社會保障和經(jīng)濟秩序,還在于考慮無照商販的生存。C市提倡人性化的管理方法,例如,疏解和整治控制相結(jié)合。通過合理的規(guī)劃,加大了在合適的地點規(guī)劃一批農(nóng)貿(mào)市場或標(biāo)準(zhǔn)化臨時農(nóng)貿(mào)市場,以指導(dǎo)和規(guī)范小商販的進入和經(jīng)營。但是,由于小商販數(shù)量眾多且流動性強,因此新集市無法滿足小販的需求,因此,街頭無照游商的問題仍然很突出。二、基礎(chǔ)理論概述（一）城市無照商販的概念盡管在相關(guān)研究文獻中,沒有準(zhǔn)確地定義無照攤販,但在某些低端經(jīng)濟或非正式經(jīng)濟中,卻出現(xiàn)了相關(guān)的詞匯和內(nèi)容。有稱隨意擺攤的,也有被叫做走街串巷的,而《新華字典》中對于攤販一詞,有兩種解釋,一是動詞的含義,主要解釋為"擺攤子出售貨物";二是名詞的含義,主要解釋為"擺攤子的小商販"。主要是表現(xiàn)無照流動性的市場特征,即"無照商販"一詞最初用來表示中國城市無照擺設(shè)攤點,從事買賣多以個體為主,各自為戰(zhàn),這些商販群體統(tǒng)稱被稱為"無照商販"。[20]根據(jù)中國目前學(xué)術(shù)界所認為,地攤歸類為低端經(jīng)濟,可以將有關(guān)定義結(jié)合起來,低端經(jīng)濟為:低收入人群,低收益人群,低環(huán)境成本非正規(guī)的市場經(jīng)濟,處于經(jīng)濟發(fā)展的灰色地帶。因此,城市無照商販定義為攤販,也就是所謂的無照經(jīng)營者,即指沒有固定場所、也沒有注冊資金,不愿或無法辦理營業(yè)證照,流動性非常大,基本無需技術(shù),從事一些小商品零售、小食品加工的小攤販。（二）城市無照商販的分類在2003年3月1日起正式施行的《無照經(jīng)營查處取締辦法》里就公平競爭做了解釋,最終起到保護經(jīng)營者和消費者的合法權(quán)益目的。強調(diào)的是把"公平"作為立法的動因。為了解釋無照經(jīng)營的內(nèi)涵,我們需要將"證照"解釋為"經(jīng)營許可證",因此,本研究就城市里無照商販的這些差異化的特點,分為以下幾種類型:一是根據(jù)無照商販的性質(zhì),城市無照商販主要可分為外來務(wù)工人員和當(dāng)?shù)厥I(yè)人群。這主要是由于外來務(wù)工人員缺乏當(dāng)前的社會關(guān)系。二是就其提供的產(chǎn)品而言,無照商販可分為小商品銷售,食品加工,海鮮農(nóng)產(chǎn)品,水果和蔬菜,日常百貨和其他業(yè)務(wù),這對人口的基本生活產(chǎn)生重大影響,并且逐漸發(fā)展成城市經(jīng)濟運作的輔助手段。三是按照城市的經(jīng)營范圍不同,除了農(nóng)貿(mào)集散地外,城市的無照商販主要分布在商場,還有學(xué)校周邊的,多為現(xiàn)場加工食品,而公園等娛樂場所則主要出售玩具百貨;更多的居民區(qū)無照商販主要以果蔬及海鮮農(nóng)產(chǎn)品為主,綜合起來較為復(fù)雜。（三）城管執(zhí)法的概念城管執(zhí)法隊伍是社會發(fā)展而產(chǎn)生的一個新興行業(yè),是城市管理中的一種法制環(huán)境保障,是城市發(fā)展的基礎(chǔ),但是城管執(zhí)法也與每一公民的權(quán)利和義務(wù)都有著直接且緊密的聯(lián)系,涉及社會生活和生產(chǎn)的方方面面。C市的城管部門,已經(jīng)成立了有20年,從2年中華人民共和國國務(wù)院辦公廳發(fā)63號文實施相對集中處罰權(quán)的指導(dǎo)意見開始,城管執(zhí)法局的職能一直在增加和變化,甚至還在不斷增加,現(xiàn)在已經(jīng)有17方面429項行政處罰權(quán)。主要圍繞著解決城市管理的突出問題,比如大氣污染、無照經(jīng)營、市容環(huán)境衛(wèi)生、違法建設(shè)等問題。原來,城管的職能定位就是依法行政的工作,嚴格意義上講,都算不上綜合執(zhí)法,總體上職能職責(zé)還比較單一。但是,現(xiàn)在,城管的職能又有了全新的突破,主要是"三大職能"的提出,即,綜合執(zhí)法、綜合協(xié)調(diào)、綜合監(jiān)管。從2012年市委市政府下發(fā)了城管體制改革意見開始,綜合協(xié)調(diào)、綜合監(jiān)管的作用就被突出出來了。（四）城管執(zhí)法的特點城管執(zhí)法就是城市管理事務(wù)上地方化和綜合化的結(jié)果,走的路線不是以往的"歸口管理"的原則,是用綜合執(zhí)法來解決以往專業(yè)執(zhí)法解決不順暢的問題,解決"十幾個大檐帽"治不了一個"破草帽"的問題。各級人民政府都要加強對相對集中行政處罰權(quán)工作的領(lǐng)導(dǎo),執(zhí)法人員必須是公務(wù)員。這說明城管隊伍行使的就是本級政府賦予的權(quán)利,應(yīng)該協(xié)助政府做實做強基層,夯實城市管理基礎(chǔ)。但是,這種集中執(zhí)法也是造成矛盾的主要原因之一。執(zhí)法人直接面向廣大群眾,由于城管人員的執(zhí)法水平"良莠不齊",因此在對廣大群眾實行直接的執(zhí)法的時候。不和諧也隨之產(chǎn)生。部分執(zhí)法者的暴力行為及群眾的暴力抗法互相傷害。城市管理執(zhí)法部門確實存在著許多問題和矛盾,主要原因是制度欠缺、權(quán)力不清楚、程序過于粗暴、聯(lián)合執(zhí)法環(huán)境惡劣。此外,執(zhí)法者直接與無照攤販接觸的特征,也使城管執(zhí)法問題日趨突出。因此城市管理和執(zhí)法方面的問題變得越來越明顯。三、C市無照商販管理中城管執(zhí)法現(xiàn)狀（一）C市無照商販的基本現(xiàn)狀在C市從事無照經(jīng)營的攤販通常聚集在人口流量大、需求強的地方,如旅游景點、繁忙路段、城鄉(xiāng)結(jié)合部、大型醫(yī)院和學(xué)校、鄰里。商販的聚集度基本與區(qū)域的"市場大量的需求"相匹配,管理難度與"景氣度"正相關(guān)。隨著社會團體民主法制的推進,攤販規(guī)避執(zhí)法的方式越來越多,更容易達到目的,使得行政執(zhí)法越來越受的輿論壓力和社會阻力。C市無照攤販每日上午5點約近市場攤位,春夏多為無照攤販高峰期,多個攤位,主要有瓜果、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品,還有一些副食,服裝,一些小的生活用具。早市后,各無照商家進入街頭的路口,或在附近繁華地區(qū)繼續(xù)做無照販賣。下午5點,開始主要是經(jīng)營燒烤。此外,背街小巷無照商販?zhǔn)鞘忻窬幼?、出行的重要區(qū)域里,涉及的違法形態(tài)種類較多,與市民群眾利益密切相關(guān),一直是城市管理執(zhí)法工作的難點。2017年至2018年上半年,城管熱線共受理背街小巷環(huán)境秩序問題舉報約為2萬7千件,占全市熱線舉報總量的5%,其中就無照經(jīng)營(擅自擺攤設(shè)點)占26.5%、;新聞媒體曝光背街小巷環(huán)境秩序類問題683件,主要涉及占道經(jīng)營、機動車亂停放、僵尸車、垃圾亂堆放、環(huán)境臟亂差等問題。（二）C市無照商販管理中城管執(zhí)法現(xiàn)狀1.執(zhí)法體制一談到?jīng)]有照的游商,大多數(shù)人往往都認為這僅僅是城管一家職責(zé),有些職能部門漠視了自己的"查無"法定職責(zé),常打著法律擦邊球,不積極參與整治;有些部門,即使參加了整治,也通常會認為自己是"友誼客串",幫城管這個部門的工作。部門聯(lián)動還不夠順暢。目前城管執(zhí)法部門僅與環(huán)保、住建、工商等部門的信息實現(xiàn)了部分共享,形成一定程度的懲戒聯(lián)動,仍需進一步完善信息共享、懲戒聯(lián)動機制,不斷提高違法成本,實現(xiàn)有效震懾。2.行動策略城管隊員扣留游商,被群眾戲稱為"貓和鼠大戰(zhàn)"和"游擊戰(zhàn)"。無證商販由于其特殊性質(zhì),流動復(fù)發(fā)性強,使得城管執(zhí)法難度加大。政府想通過控制非法攤點來達到環(huán)境治理的目的。然而,盡管非法擺攤現(xiàn)象影響了城市環(huán)境,但它是合理的,因為它涉及到弱勢群體的生存權(quán)。因此,政府"一味打壓"的治理理念并不能取得良好的效果。城管正在整治無照商販,相對人情緒激動,不管是撒腿就跑,還是撒潑打滾,執(zhí)法引發(fā)的沖突總是可以將城市管理執(zhí)法推向輿論的制高點,陷入了一個悖論怪圈,有人指控執(zhí)法隊員,執(zhí)法不力,還有一些人指控執(zhí)法隊員,執(zhí)法過量。盡管城管執(zhí)法隊伍在執(zhí)法過程中取得了一定的成績,該法也只是規(guī)范了城市秩序,但仍然沒有解決根本問題,是無助的。一些攤販經(jīng)過反復(fù)的勸誡仍未改正自己,這就使城管執(zhí)法在行動上更加困難。四、C市城管在無照商販治理中執(zhí)法遇到困境的原因（一）執(zhí)法依據(jù)不足，物質(zhì)保障與執(zhí)法部門有待完善法律執(zhí)法依據(jù)不足,是城市行政管理部門陷入瓶頸的一個重要原因。城市管理執(zhí)法的執(zhí)行資格主體不明確,城市管理執(zhí)法的執(zhí)行被拖延,現(xiàn)有法律法規(guī)未得到充分的操縱,城市管理執(zhí)法的執(zhí)行保證不足,城市管理執(zhí)法的執(zhí)行很難滿足城管執(zhí)法的需求。城管自成立以來,城市管理部門就面臨著執(zhí)法缺乏物質(zhì)保障的問題。執(zhí)法設(shè)備不足,包括辦公用地和執(zhí)法裝備缺失。如今,不同的執(zhí)法隊都存在車輛不足和條件惡劣等不同程度的問題。沒有財務(wù)保障,資金不足一直是限制城市管理執(zhí)法發(fā)展的一個大問題。城管執(zhí)法沒有法律授權(quán)的一個嚴重后果就是執(zhí)法沒有人身保障,需要執(zhí)法人員"斗智斗勇"來完成任務(wù),受到相對人的攻擊也是民事糾紛,人身安全也時常受到威脅,毫無執(zhí)法威信可言。隨著社會法治化建設(shè)要求的日益提高,城管執(zhí)法裝備列裝沒有合法支撐成為制約規(guī)范發(fā)展的短板,其中最明顯的就是車輛裝備數(shù)量。（二）服務(wù)與權(quán)利理念缺位，攤?cè)夯O(jiān)督管理困難隨著城市發(fā)展的加速,城市管理職能的范圍和規(guī)模也在逐步擴大。全面城市管理執(zhí)法已經(jīng)取代了以前的行政管理情況,城市治理執(zhí)法制度也逐漸發(fā)展起來。但是,由于執(zhí)法手段的簡潔粗暴,執(zhí)法體制的不健全,盡管行政人員做出了最大努力,但執(zhí)政效果卻不理想,矛盾越來愈多。在執(zhí)法問題上甚至存在暴力沖突。城管執(zhí)法引起了政府和公眾的關(guān)注。在城市管理執(zhí)法實踐中,在"吃、拿、卡、要"等問題和對低端人群的歧視等惡性管理中,存在"掀攤子","抄東西"等問題。執(zhí)法部門存在隨意性問題(例如:該規(guī)范不規(guī)范,該處罰的不處罰,對相對人聽之任之,對同一情況的處罰程度完全取決于個人喜好)等等。造成此類不利事件的主要原因是,權(quán)力與權(quán)利之間的關(guān)系沒有得到糾正,政府沒有偏離其目標(biāo),政府考慮了至高無上,沒有考慮到權(quán)利的價值。這是執(zhí)法不力和執(zhí)法沖突帶來的不令人滿意的主題。（三）公眾城管意識淡薄、群眾參與率低從改革開放之日起,城市管理執(zhí)法部門是城市化進程和城市行政機構(gòu)改革的產(chǎn)物。它與城市秩序和公民利益息息相關(guān)。作為經(jīng)常與公民聯(lián)系的執(zhí)法部門,它們尤其體現(xiàn)了中國執(zhí)法部門的形象。因此,在一定時期內(nèi)存在對法律執(zhí)法的滿意度低和意識不足的現(xiàn)象。在當(dāng)今高度發(fā)達的媒體社會中,大眾的主要信息來源依賴于新聞媒體。一些媒體關(guān)于城市管理和城市管理實施的虛假或夸大報道引起了公眾的反對。更多是出于對弱者的同情,城管執(zhí)法過程一旦出現(xiàn)兩方抗衡的局面,大多數(shù)圍觀群眾都會支持違法者,批評城管沒有人情味兒,進一步激化矛盾。若出現(xiàn)暴力抗法,公安機關(guān)也多會讓雙方協(xié)調(diào)解決,草草了事,沒有上升到妨礙公務(wù)的司法高度。久而久之,嚴重影響城管執(zhí)法人員的威信,為執(zhí)法工作埋下巨大隱患。（四）執(zhí)法力量不足，人員素質(zhì)尚需進一步提高最初對城管執(zhí)法人員編制的確定,主要是參照關(guān)于市容監(jiān)察人員定員數(shù)的比例而實施的,然而,面對近年來快速發(fā)展的城市及其滋生的亟待解決的復(fù)雜的矛盾,原有的定員編制已經(jīng)無法滿足城市管理工作的負荷。并且,城管執(zhí)法隊伍的職能也從該部門成立之初不斷地在增加,但人員卻沒有相應(yīng)的增加。事實上,C市對城管執(zhí)法人員的素質(zhì)規(guī)定,必須為公務(wù)員身份。其他如廣州、青島都沒有按照規(guī)定來辦。在C市,城管屬于公務(wù)員編制,有著嚴格的考錄條件和規(guī)定,人員素質(zhì)相對比較好。但是許多外省市的城管就魚龍混雜,甚至還有所謂的臨時工。這就在開展執(zhí)法工作的時候備受影響,降低了執(zhí)法的嚴肅性和權(quán)威性,也給人員上的管理和隊伍建設(shè)增加許多難題。由于人力不足,素質(zhì)較差,在面對無照商販時一些簡單、粗暴的執(zhí)法方式時有發(fā)生,淡化了城市管理的作用,這嚴重影響了執(zhí)法的嚴肅性,破壞了城管隊伍在百姓心中的形象。五、C市無照商販管理中城管執(zhí)法困境的應(yīng)對對策（一）對城市法制化管理，建立規(guī)范、高效的城市管理體制由于城市管理執(zhí)法的范圍涉及很多領(lǐng)域,因此具體的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)是基于城市管理專業(yè)化多個領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)。條目很多,條件也很復(fù)雜。同樣,由于頒布了一些立法,以至于某些規(guī)定不再適用。城市管理的需求和某些規(guī)定過于籠統(tǒng),缺乏可操作性。因此,迫切需要頒布具有良好的可操作性的法律法規(guī)。城市管理執(zhí)法機構(gòu)通過與司法機構(gòu)合作進行公告和聽證會,共同收集公眾和有關(guān)職能部門的建議,組織和考慮現(xiàn)行法律法規(guī)和不合理規(guī)定。如果雙方拒絕合作,就相應(yīng)地懲罰他們。有必要積極倡導(dǎo)靈活的執(zhí)法,既要考慮弱勢群體的生存權(quán),又要體現(xiàn)法律法規(guī)的嚴格性。也就是,要多方面改善執(zhí)法力度,考慮違法者在時間、金錢包括人身自由等方面的成本付出,提升執(zhí)法公信力,營造良好的執(zhí)法環(huán)境。完成執(zhí)法為民服務(wù)理念。（二）樹立科學(xué)的城市管理理念,促進社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮城市管理部門須堅持以人為本,執(zhí)法為民的管理理念,是行政機關(guān)為民服務(wù)的根本要求,也是新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的客觀需要。在謀劃和推進工作中,要把廣大群眾和城市居民是否滿意當(dāng)成重要的考量因素。執(zhí)法人員在平時的巡查和執(zhí)法活動中,要深入一線的街道、社區(qū)、商戶等管理對象,服務(wù)先行,針對無照游商摸排登記,誠懇的同相對人交流,了解他們的訴求,收集他們對城市管理工作的意見和建議,并反饋到城市管理工作中,在職權(quán)范圍內(nèi)盡最大的努力解決游商的亂擺攤及市民關(guān)注的實際問題。眾所周知,一個城市的氣質(zhì)即是由該城市的全體人員共同呈現(xiàn)的,要深挖城鎮(zhèn)中生活的人的氣質(zhì)特點,尊重廣大市民群眾的首創(chuàng)精神,集中群眾的才智,發(fā)動盡可能多的群眾參與城市管理工作中來,才能將城市環(huán)境治理得更加文明、宜居、充滿人文關(guān)懷。（三）改變管理思路,大力規(guī)范無照經(jīng)營行為就目前來看,不可否認對無照經(jīng)營的監(jiān)管已經(jīng)成為全國各地需要攻克的難題。尤其在C市地區(qū)深入推進2018至2020年占道經(jīng)營專項整治行動的中,如何破解城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)無照經(jīng)營的攤?cè)夯瘑栴}迫在眉睫。在以前盲目"堵截"或者說是"疏堵"不力收效甚微的情況下,改變管理思路,更好的"疏"利大于"堵"。我們需要認真樹立"以人為本"的心態(tài),更新執(zhí)法觀念,瞄準(zhǔn)無照小商販,擴大培訓(xùn)和就業(yè)渠道,鼓勵創(chuàng)業(yè)和職業(yè)轉(zhuǎn)變。對于那些有興趣參與市場管理的經(jīng)營問題上,對困難群體予以優(yōu)先選位、降低或減免攤位費等從優(yōu)待遇,從根本上解決這部分人的生活和就業(yè)問題。社會相關(guān)部門及時提供保障,給予他們最大的便利。（四）做好宣傳互動工作,營造構(gòu)建和諧城市管理氛圍城市管理工作是一項錯綜復(fù)雜的執(zhí)法工作,需要大部分群眾的廣泛參與。工作中必須要加大宣傳力度,不斷提高市民的城管意識。媒體更重要的是呈現(xiàn)出事物判斷的思維方式,而不是讓一個人或者一個群體成為公敵。毫無疑問,我們的媒體現(xiàn)在正在為城管成為全民公敵而"添磚加瓦"。但無論在哪個國家,媒體的偏見是一種客觀存在,而消除這種偏見的方法之一就是讓各方的話語和意見流通起來,使之互相較量,用理性喚起理性,做好文化引導(dǎo),打造好"公眾城管文化"氛圍,最終讓網(wǎng)絡(luò)成為一種良性的互動平臺。用好輿論監(jiān)督,通過不間斷的宣傳發(fā)動,傳遞城管正能量,擴大社會影響面,贏得社會理解和支持,營造良好的執(zhí)法環(huán)境。要積極建立危機應(yīng)急管理機制,發(fā)生突發(fā)事件或矛盾沖突事件第一時間還原并發(fā)布真相,有錯誤不回避及時處理,并虛心向社會道歉爭取主動權(quán),才能引導(dǎo)大眾看清事實,從而改善城管執(zhí)法外部環(huán)境。六、結(jié)論無照經(jīng)營管理的難題隨著社會經(jīng)濟發(fā)展日益復(fù)雜,城管執(zhí)法面臨的困境愈加艱難,從根本上講是利益多元化和民主法制化相互交織碰撞,使問題的解決更加頭緒繁雜,造成城市綜合管理行政執(zhí)法工作困難重重。隨著我國社會主義的市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展和各地城市化進程的進一步擴大,依法治國法治理念的深入人心,城管執(zhí)法人員素質(zhì)的日益提高,人民群眾也開始對嚴格執(zhí)法、文明執(zhí)法的要求越來越高。本文關(guān)于無照商販治理的現(xiàn)狀和問題分析還不夠,對理順城管的執(zhí)法制度有許多缺乏成熟之處,無照商販治理的問題尚待進一步深入研究。讓行政執(zhí)法切實以效率高、針對性強和良好的社會觀感為首都非核心功能疏解做出積極貢獻。筆者堅信,城管的執(zhí)法工作一定可以層層剝繭,突破重圍,通過大家的共同努力,讓社會和普通百