對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的一點(diǎn)思考

隨著預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度的不斷完善，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用已逐漸成為提高預(yù)算質(zhì)量，促進(jìn)資金使用效益的有效途徑。但由于現(xiàn)行預(yù)算管理環(huán)節(jié)與績(jī)效管理環(huán)節(jié)存在時(shí)間上的不同，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效結(jié)果應(yīng)用與預(yù)算管理同樣在時(shí)間上存在差異，在一定程度影響了績(jī)效結(jié)果的應(yīng)用效果，也影響了預(yù)算資金的使用效益。如何消除預(yù)算編制與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用在時(shí)間周期差異方面的影響，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的閉環(huán)管理模式和覆蓋預(yù)算管理事前、事中、事后全過(guò)程的管理體系，使績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)地為預(yù)算應(yīng)用服務(wù)，是一個(gè)需要管理部門(mén)思考的課題。一、當(dāng)前應(yīng)用存在的問(wèn)題（一）制度上的時(shí)間差異。根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，“財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在每年全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的四十五日前，將中央預(yù)算草案的初步方案提交全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行初步審查”，按照全國(guó)人民代表大會(huì)3月初召開(kāi)的時(shí)間來(lái)看，相對(duì)省、縣級(jí)政府完成中央預(yù)算草案的初步方案的時(shí)間為12月下旬，相關(guān)事業(yè)部門(mén)完成中央預(yù)算草案的“二上”程序時(shí)間為11月中下旬。按照績(jī)效管理有關(guān)規(guī)定，績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)上年有關(guān)部門(mén)和項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)使用效果進(jìn)行的評(píng)價(jià)，在預(yù)算編制“二上”應(yīng)用時(shí)，時(shí)間已到評(píng)價(jià)對(duì)象的第三個(gè)年度，使績(jī)效結(jié)果在應(yīng)用上存在一定的滯后性，上年的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果也無(wú)法在本年度預(yù)算編制中得以應(yīng)用。（二）管理環(huán)節(jié)上的時(shí)間差異。預(yù)算管理的閉環(huán)就是預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算。結(jié)果運(yùn)用，細(xì)化預(yù)算、零基預(yù)算是其中的管理手段；績(jī)效管理閉環(huán)分為事前評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用。將績(jī)效目標(biāo)審核結(jié)果、前期績(jī)效管理評(píng)價(jià)結(jié)果、事中績(jī)效監(jiān)控結(jié)果、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與資金分配建立聯(lián)系是目的。前兩個(gè)環(huán)節(jié)體現(xiàn)了與當(dāng)年預(yù)算管理的相關(guān)性，分別在預(yù)算編制前端、預(yù)算執(zhí)行調(diào)整時(shí)進(jìn)行，而績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，時(shí)間在次年中期，應(yīng)用卻在第二年底。從實(shí)踐過(guò)程看，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)比預(yù)算管理環(huán)節(jié)多一個(gè)年度，績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)卻難以與預(yù)算管理環(huán)節(jié)的時(shí)間產(chǎn)生重合，兩者在時(shí)間周期方面的差異在很大程度上影響了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的有效性。（三）對(duì)項(xiàng)目影響的時(shí)間差異。按規(guī)定項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果會(huì)影響下一年度的資金安排。若評(píng)價(jià)結(jié)果為“好”，財(cái)政部門(mén)根據(jù)實(shí)際情況，在下年度優(yōu)先對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行重點(diǎn)扶持，優(yōu)先納入預(yù)算保障；若評(píng)價(jià)結(jié)果為“較好”，財(cái)政部門(mén)可適當(dāng)安排；若評(píng)價(jià)結(jié)果為“中”“差”的項(xiàng)目，財(cái)政部門(mén)可取消項(xiàng)目實(shí)施。在這方面，對(duì)經(jīng)常性項(xiàng)目可能起到較大作用，并對(duì)經(jīng)常性項(xiàng)目的預(yù)算資金充足與否產(chǎn)生重大影響。然而，這種項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用方式對(duì)一次性、跨年度項(xiàng)目根本無(wú)影響。這是因?yàn)榇祟愴?xiàng)目預(yù)算結(jié)果評(píng)價(jià)與結(jié)果應(yīng)用存在一定的時(shí)間周期差異，預(yù)算結(jié)果評(píng)價(jià)通常安排在當(dāng)年第二季度，而預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用在第三個(gè)年度預(yù)算。也就是說(shuō)，預(yù)算項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)束之后，一次性、跨年度項(xiàng)目預(yù)算已實(shí)施完畢，結(jié)果無(wú)法影響項(xiàng)目次年預(yù)算資金安排，只能給財(cái)政部門(mén)提供實(shí)施后的相關(guān)項(xiàng)目效果情況，并為以后類似項(xiàng)目管理提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。二、如何消除應(yīng)用上的時(shí)間差異影響通過(guò)以上對(duì)績(jī)效制度流程、績(jī)效管理環(huán)節(jié)以及績(jī)效結(jié)果對(duì)項(xiàng)目影響三個(gè)層面的時(shí)間差異分析，可以發(fā)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用在實(shí)踐操作中存在一定的難度。不論是部門(mén)自評(píng)還是第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)結(jié)果，在應(yīng)用過(guò)程中存在一定的滯后性和時(shí)間錯(cuò)配。如何從“跳躍式”轉(zhuǎn)換到“直線式”，并消除在績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用上的時(shí)間差異，使評(píng)價(jià)結(jié)果更好地在應(yīng)用上起作用、產(chǎn)生效益，需從以下三個(gè)方面予以考慮：（一）在制度上明確。按照《預(yù)算法》“第三十二條：各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和本年度收支預(yù)測(cè)，按照規(guī)定程序征求各方面意見(jiàn)后，進(jìn)行編制”的要求，對(duì)有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用進(jìn)行了明確。筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)預(yù)算編制對(duì)績(jī)效結(jié)果應(yīng)用的要求，在預(yù)算“二上”過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)應(yīng)在績(jī)效結(jié)果應(yīng)用時(shí)間銜接上予以考慮、延續(xù)性上予以明確，確保評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排應(yīng)用“無(wú)縫對(duì)接”。根據(jù)財(cái)政部關(guān)于預(yù)算編制管理的相關(guān)要求，預(yù)算單位須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成預(yù)算編制的“二上”程序。一上指的是第一次上報(bào)預(yù)算申請(qǐng)，二上指的是經(jīng)預(yù)算管理委員會(huì)匯總平衡并分發(fā)之后的再次預(yù)算申請(qǐng)上報(bào)。預(yù)算編制的“二上”時(shí)間通常限定在每年的12月20日之前，而事實(shí)上，在“二上”程序完成之時(shí)，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果并未形成。在此情況下，本文認(rèn)為可采用以下兩種方式，以消除預(yù)算編制與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的時(shí)間差異。一是調(diào)整預(yù)算單位第二次預(yù)算申請(qǐng)上報(bào)時(shí)間，比如將其上報(bào)時(shí)間設(shè)定在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的時(shí)間周期內(nèi)；二是調(diào)整預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)間，并將該時(shí)間段設(shè)定為與預(yù)算“二上”時(shí)間保持一致。（二）在管理上同步。根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》（〔2020〕國(guó)務(wù)院令第729號(hào)）“第五十三條（四）：匯總本部門(mén)、本單位的預(yù)算執(zhí)行情況，定期向本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)報(bào)送預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告”和《財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)>的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕167號(hào)）“強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果剛性約束。健全績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋制度和績(jī)效問(wèn)題整改責(zé)任制，形成反饋、整改、提升績(jī)效的良性循環(huán)”的規(guī)定，要求預(yù)算管理與績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)相互促進(jìn)、相互提高的目的。在上述的績(jī)效管理環(huán)節(jié)中，主要是績(jī)效評(píng)價(jià)與結(jié)果應(yīng)用與事前評(píng)估、項(xiàng)目監(jiān)控相脫離，不在同一年度，從而導(dǎo)致了預(yù)算管理閉環(huán)與績(jī)效管理閉環(huán)在管理時(shí)間上的差異。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前預(yù)算體制較成熟的情況下，應(yīng)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)間進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，在相關(guān)操作細(xì)則上予以明確。本文認(rèn)為，可采用以下方法平衡預(yù)算績(jī)效與預(yù)算編制的時(shí)間差異。一是將部門(mén)決算與部門(mén)自評(píng)（或委托第三方）同步進(jìn)行，根據(jù)財(cái)政部預(yù)算管理的要求，預(yù)算單位的預(yù)算決策時(shí)間和部門(mén)自評(píng)時(shí)間分別安排在兩個(gè)不同的時(shí)間段，這就進(jìn)一步拉大了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算編制的時(shí)間周期和時(shí)間段差距，而將兩個(gè)不同時(shí)間周期范圍的預(yù)算事務(wù)合并到同一時(shí)間段，就可以提升財(cái)政部門(mén)評(píng)價(jià)結(jié)果與應(yīng)用的一致性。二是將預(yù)算評(píng)價(jià)時(shí)間調(diào)整到12月，在完整的年度預(yù)算周期內(nèi)，可以更全面地反映預(yù)算單位的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督結(jié)果，從而為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)提供精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)信息。（三）在操作上共振。按照預(yù)算績(jī)效管理的要求，針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)在不同的時(shí)間段組織評(píng)價(jià)，確保項(xiàng)目管理共振。一方面，要一次性做好事前評(píng)估。因?yàn)橐淮涡皂?xiàng)目在次年不再安排預(yù)算經(jīng)費(fèi)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)次年預(yù)算經(jīng)費(fèi)安排無(wú)影響，須將績(jī)效關(guān)口前移。結(jié)合預(yù)算評(píng)審、項(xiàng)目審批等開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，發(fā)好“準(zhǔn)生證”。同時(shí)，落實(shí)好事中項(xiàng)目監(jiān)控，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中發(fā)生偏移的，能及時(shí)糾偏的，繼續(xù)保障；不能糾偏的，暫停項(xiàng)目直至取消項(xiàng)目。項(xiàng)目結(jié)束后，項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反映的是項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)做法，可以為決策部門(mén)提供相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。因此，對(duì)一次性項(xiàng)目的績(jī)效結(jié)果應(yīng)用的重點(diǎn)是事前績(jī)效評(píng)估和年中監(jiān)控。另一方面，將跨年度、經(jīng)常性項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)間前移。除按一次性項(xiàng)目做好事前評(píng)估、年中監(jiān)控外，對(duì)跨年度、經(jīng)常性項(xiàng)目安排次年預(yù)算時(shí)，應(yīng)由項(xiàng)目管理部門(mén)提供當(dāng)年的自評(píng)報(bào)告。重點(diǎn)項(xiàng)目可委托第三方機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，完成時(shí)間在“二上”截止時(shí)。確保評(píng)價(jià)結(jié)果可以作為財(cái)政部門(mén)次年安排經(jīng)費(fèi)的依據(jù)，也促進(jìn)了項(xiàng)目管理水平的不斷提高。三、結(jié)果應(yīng)用應(yīng)注意的事項(xiàng)由于績(jī)效結(jié)果應(yīng)用適應(yīng)預(yù)算管理要求，影響了績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)，對(duì)單位財(cái)務(wù)部門(mén)具有較大的壓力。既要做好本級(jí)預(yù)算、決算，又要同步提供績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，真正達(dá)到預(yù)算提高績(jī)效、績(jī)效促進(jìn)預(yù)算的目的，必須關(guān)注以下六個(gè)方面：（一）評(píng)價(jià)結(jié)果要合理。“近因效用”是績(jī)效評(píng)價(jià)中因評(píng)價(jià)人主觀判斷而產(chǎn)生的評(píng)價(jià)偏差，也就是評(píng)價(jià)人往往以近期績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果評(píng)判整個(gè)預(yù)算周期，從而產(chǎn)生預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果及其應(yīng)用不公平的現(xiàn)象。特別是在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督與預(yù)算評(píng)價(jià)存在較大時(shí)間差的情況下，預(yù)算單位更應(yīng)避免這種“近因效用”的評(píng)價(jià)弊端。預(yù)算單位可將月度、季度、年度預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果匯總分析，通過(guò)較長(zhǎng)周期或多次預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)得出較為合理的評(píng)價(jià)結(jié)果。這就體現(xiàn)出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的相對(duì)公平公正，從而消除“近因效應(yīng)”引發(fā)的預(yù)算評(píng)價(jià)偏差。（二）評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用范圍要廣。長(zhǎng)期以來(lái)，預(yù)算單位在預(yù)算執(zhí)行階段往往采取“責(zé)任到人、考核到人”的預(yù)算評(píng)價(jià)應(yīng)用方式，這就極大地限制了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用范圍。事實(shí)上，預(yù)算績(jī)效雖然與相關(guān)責(zé)任人的作為有密切關(guān)系，但單位內(nèi)部或職能部門(mén)內(nèi)部中的每一個(gè)成員都與預(yù)算績(jī)效執(zhí)行的效果密切相關(guān)。如果以“責(zé)任到人、考核到人”的預(yù)算管理模式限制評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用范圍，那么將極大地影響團(tuán)隊(duì)凝聚力，甚至可能加劇團(tuán)隊(duì)的內(nèi)部矛盾。因此，預(yù)算單位應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用范圍，將單位或部門(mén)所有人員納入績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用范圍，并按責(zé)任、貢獻(xiàn)或職務(wù)大小，分別劃分不同的責(zé)任權(quán)重。（三）評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用率要高。目前，雖然各地在推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理下了不少功夫，管理氛圍逐步形成，但還是一種“自上而下”的推動(dòng)式局面，屬任務(wù)推動(dòng)型，沒(méi)有達(dá)到“我要做績(jī)效”的目標(biāo)。對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員來(lái)講，除自身業(yè)務(wù)外，還要在較短時(shí)間內(nèi)完成績(jī)效相關(guān)資料的收集、整理，出具評(píng)價(jià)報(bào)告，與預(yù)算經(jīng)費(fèi)、決算報(bào)告同步報(bào)送，其評(píng)價(jià)結(jié)果的真實(shí)性、可用性存疑。若直接應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果，必將進(jìn)一步影響到次年預(yù)算經(jīng)費(fèi)的使用效益。因此，可借鑒工程造價(jià)跟蹤評(píng)價(jià)的模式，與第三方機(jī)構(gòu)組成評(píng)價(jià)小組，持續(xù)跟蹤、收集評(píng)價(jià)資料，在年底形成決算報(bào)告時(shí)，同步提供績(jī)效報(bào)告，確保評(píng)價(jià)結(jié)果真實(shí)可用。（四）信息公開(kāi)要全面。近年來(lái)，隨著政府信息公開(kāi)力度不斷加大，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果也逐步納入財(cái)務(wù)信息公開(kāi)內(nèi)容。但由于受以往經(jīng)驗(yàn)的影響，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告僅作為內(nèi)部資料，就連內(nèi)部的一般成員也難以知曉評(píng)價(jià)內(nèi)容。既使按要求公開(kāi)信息，有的部門(mén)也不愿向社會(huì)公開(kāi)全面的財(cái)務(wù)決算報(bào)告、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，對(duì)需要公開(kāi)的信息選擇性公開(kāi)。有的報(bào)喜不報(bào)憂，影響了績(jī)效信息公開(kāi)的全面性。沒(méi)有通過(guò)公開(kāi)信息，以倒逼的方式提高自身管理水平的意愿。（五）評(píng)價(jià)人員的綜合能力要強(qiáng)。經(jīng)驗(yàn)表明，評(píng)價(jià)人員的素質(zhì)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果起著重大作用。目前，財(cái)政部門(mén)設(shè)立了“主評(píng)人”制度，由專業(yè)能力突出和具有良好職業(yè)道德的“主評(píng)人”對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)進(jìn)行把關(guān)和控制，推動(dòng)了績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量的提升。因此，對(duì)評(píng)價(jià)人員的能力水平除了相關(guān)具體要求外，還必須具有以下內(nèi)涵：一是做一個(gè)有情懷的評(píng)價(jià)人。有情懷的評(píng)價(jià)人往往不會(huì)被眼前的利益所困擾，在從事評(píng)價(jià)工作的同時(shí)，讓評(píng)價(jià)工作成為提升精神境界的一種手段，幫助相關(guān)部門(mén)提升價(jià)值；二是做一個(gè)有責(zé)任感的評(píng)價(jià)人。有責(zé)任感的評(píng)價(jià)人不僅會(huì)在評(píng)價(jià)工作中對(duì)自己負(fù)責(zé)，讓自己在評(píng)價(jià)工作中不斷提升能力素質(zhì)，自覺(jué)地思考改進(jìn)評(píng)價(jià)工作的方法和路徑，也會(huì)經(jīng)常性地復(fù)盤(pán)，總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)和方法。三是做一個(gè)有事業(yè)心的評(píng)價(jià)人。評(píng)價(jià)工作不能“單打獨(dú)斗”，需要團(tuán)隊(duì)的配合，更需要像接力一樣，把好的評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)做法傳遞下去。（六）評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用要靈活。在評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用方面，通常是將評(píng)價(jià)結(jié)果與下年度預(yù)算分配、個(gè)人薪酬或職業(yè)晉升等掛鉤。這雖然是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的重要內(nèi)容，但并不能完全局限于此或由此限制了更靈活