PPP操作流程與案例分析

PPP操作流程與案例分析

國信集團股份二零一五年四月PPP操作流程與案例分析1目錄一二三PPP操作流程解析PPP運作典型案例四根底設(shè)施工程運作模式建議2目錄一二三PPP操作流程解析PPP運作典型案例四根底設(shè)施工程運作模式建議3PPP概念PPP涵義 PPP,即英文“PublicPrivatePartnership〞的縮寫，譯為“公共、私營、合作制〞，即公私合營伙伴制度。〔國內(nèi)通俗說法：“政企合作〞〕公共部門與私人企業(yè)組織之間，為合作建設(shè)城市根底設(shè)施〔或提供某種公共物品和效勞〕以特許權(quán)協(xié)議為根底，形成一種伙伴式的合作關(guān)系；并通過簽署合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，使合作各方到達比單獨行動更為有利。4PPP概念5PPP概念6PPP概念7PPP概念公共部門與私人部門的界定：在具體PPP工程中，企業(yè)要界定為政府公共部門、還是私人部門，看它在PPP工程中的地位。關(guān)鍵看政府授權(quán)。如天津自來水集團，參加能源站PPP工程，作為私人部門；在2007年的天津市北水務(wù)工程中，與外資合作PPP,就代表政府，吸引社會資本，組成工程公司，又作為政府的公共部門；北京首創(chuàng)，在北京地鐵4號線PPP中，代表政府，作為公共部門；而參加能源站工程投標(biāo)，又作為私人部門。8PPP概念PPP在全球的應(yīng)用PPP最早在19世紀的西方鐵路建設(shè)中出現(xiàn)，之后，PPP被廣泛用于交通運輸、醫(yī)療、通訊、能源、水務(wù)、固廢等領(lǐng)域。在2021年開始的美國次貸危機中，美國財長蓋特納提出，利用PPP機制來去除金融機構(gòu)資產(chǎn)負債表中有毒資產(chǎn)。PPP在我國的開展BOT方式在污水處理、垃圾處理、燃氣設(shè)施、高速公路和道路橋梁等應(yīng)用。國家體育場〔鳥巢〕國家體育場〔鳥巢〕PPP，通過公開招標(biāo)的PPP工程，是我國最成功大型PPP工程，正向全國推廣。9PPP概念10PPP概念11PPP概念12PPP概念13PPP概念14政府監(jiān)管010203040506PPP工程的監(jiān)管主要分兩個階段：一是工程的立項和特許經(jīng)營者選擇時期的準入監(jiān)管，目的在于剔除不能實現(xiàn)物有所值〔ValueforMoney〕的PPP工程方案和特許經(jīng)營者，以提高效率。二是工程建設(shè)運營時期的績效監(jiān)管(包括質(zhì)量、價格、效勞水平和財務(wù)等方面的監(jiān)管)，目的在于解決市場失靈、普遍效勞和績效不符要求等重要問題，以保護公眾利益。15政府監(jiān)管010203040506準入監(jiān)管的內(nèi)容一是立項監(jiān)管，制定根底設(shè)施和公用事業(yè)的開展規(guī)劃，考察工程的必要性〔可采用我國現(xiàn)有可行性研究制度〕，以及是否適用于PPP模式〔物有所值評價〕二是對特許經(jīng)營者選擇的監(jiān)管，通過政府購置選擇一家〔或幾家組成的聯(lián)合體〕最優(yōu)秀的企業(yè)授予其特許經(jīng)營權(quán)。16政府監(jiān)管010203040506績效監(jiān)管的內(nèi)容與主體1718192021222324國家發(fā)改委252627財政28財政部PPP發(fā)動會強調(diào):PPP模式是：支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段(2021年60%，42萬億元)改進政府公共效勞的重要舉措 有助于厘清政府與市場邊界，提升政府的法制意識、契約意識和市場意識，提升公共效勞水平。建立現(xiàn)代財政制度的內(nèi)在要求 有效減輕政府債務(wù)壓力，平滑年度間財政支出，實現(xiàn)現(xiàn)代財政制度優(yōu)化資源配置、促進社會公平。10月17日，財政部組織評審，全國各省上報的示范工程，

2930積極穩(wěn)妥做好工程示范工作：(一)確定示范工程范圍：●供水、供暖、供氣●污水和垃圾處理●保障性安居工程●地下綜合管廊●軌道交通●醫(yī)療和養(yǎng)老效勞設(shè)施優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的工程。3132(三)標(biāo)準選擇工程合作伙伴依托政府采購信息平臺，加強采購環(huán)節(jié)監(jiān)管。探索創(chuàng)新適合PPP工程的政府采購方式。按照?政府采購法?及有關(guān)規(guī)定等，競爭選擇。(四)細化完善工程合同文本〔范本〕合同重點關(guān)注：工程的功能和績效要求、付款和調(diào)整機制、爭議解決程序、退出機制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。(五)完善工程財政補貼管理要從“補建設(shè)〞向“補運營〞逐步轉(zhuǎn)變將財政補貼,納入同級政府預(yù)算。33PPP的特征政府或工程發(fā)起人社會資本通過采購授予特許權(quán)工程公司工程一定比例的資金一定比例的資金34PPP模式分類傳統(tǒng)采購?fù)耆接谢谕獍黅OTBTOBOTROTBOOPPP模式分類35PPP有多種運作方式，但其根本的框架結(jié)構(gòu)如下圖：特許經(jīng)營直接協(xié)議PPP的根本框架政府授權(quán)部門SPV工程公司貸款協(xié)議證券協(xié)議金融機構(gòu)建設(shè)合同運營合同建設(shè)承包商運營商36PPP的根本框架37PPP工程的風(fēng)險38目錄PPP認識一二三PPP運作流程解析四PPP運作的典型案例根底設(shè)施工程運作模式建議3915工程發(fā)起PPP運作流程4015工程發(fā)起PPP工程識別工程發(fā)起政府和社會資本合作工程由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。(1)政府發(fā)起。政府和社會資本合作中心應(yīng)負責(zé)向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作工程。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟和社會開展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建工程或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在工程。(2)社會資本發(fā)起。社會資本應(yīng)以工程建議書的方式向政府和社會資本合作中心推薦潛在政府和社會資本合作工程。4115工程發(fā)起PPP工程識別工程篩選4215工程發(fā)起PPP工程識別物有所值評價發(fā)改、財政部門政府和社會資本合作中心會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據(jù)實際情況開展。定性評價重點關(guān)注工程采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作工程全生命周期內(nèi)政府支出本錢現(xiàn)值與公共部門比較值進行比較，計算工程的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低工程全生命周期本錢。4315工程發(fā)起PPP工程識別財政承受能力論證為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應(yīng)根據(jù)工程全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務(wù)等因素，對局部政府付費或政府補貼的工程，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當(dāng)年財政收入的一定比例。44工程發(fā)起PPP工程準備組織實施機構(gòu)按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu)，作為政府授權(quán)的工程實施機構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負責(zé)PPP工程的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、工程合同簽訂、工程組織實施以及合作期滿移交等工作?？紤]到PPP運作的專業(yè)性，通常情況下需要聘請PPP咨詢效勞結(jié)構(gòu)。工程組織實施通常會建立工程領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)重大問題的決策、政府高層溝通、總體工作的指導(dǎo)等，工程小組負責(zé)工程公司的具體開展，以PPP咨詢效勞機構(gòu)為主要組成。工程實施結(jié)構(gòu)需要制定工作方案，包含工作階段、具體工作內(nèi)容、實施主體、預(yù)計完成時間等內(nèi)容。45工程發(fā)起PPP工程準備盡職調(diào)查46工程發(fā)起PPP工程準備實施方案編制47工程發(fā)起PPP工程準備48工程發(fā)起PPP工程準備實施方案審核為提高工作效率，發(fā)改、財政部門應(yīng)當(dāng)會同相關(guān)部門及外部專家建立PPP工程的評審機制，從工程建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對工程實施方案進行評估，確?！拔镉兴胆?。評估通過的由工程實施機構(gòu)報政府審核，審核通過的按照實施方案推進。49工程發(fā)起PPP工程采購工程預(yù)審工程實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)工程需要準備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預(yù)審，驗證工程能否獲得社會資本響應(yīng)和實現(xiàn)充分競爭，并將資格預(yù)審的評審報告提交財政部門〔政府和社會資本合作中心〕備案。工程有3家以上社會資本通過資格預(yù)審的，工程實施機構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準備工作；工程通過資格預(yù)審的社會資本缺乏3家的，工程實施機構(gòu)應(yīng)在實施方案調(diào)整后重新組織資格預(yù)審；工程經(jīng)重新資格預(yù)審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實施方案選擇的采購方式。資格預(yù)審公告應(yīng)包括工程授權(quán)主體、工程實施機構(gòu)和工程名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法,以及社會資本提交資格預(yù)審申請文件的時間和地點。提交資格預(yù)審申請文件的時間自公揭發(fā)布之日起不得少于15個工作日。50工程發(fā)起PPP工程采購工程采購文件編制51工程發(fā)起PPP工程采購響應(yīng)文件評審工程PPP運作需建立方案評審小組。評審小組由工程實施機構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。評審專家可以由工程實施機構(gòu)自行選定，但評審專家中應(yīng)至少包含1名財務(wù)專家和1名法律專家。工程實施機構(gòu)代表不得以評審專家身份參加工程的評審。52工程發(fā)起PPP工程采購談判與合同簽署工程實施機構(gòu)應(yīng)成立專門的采購結(jié)果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構(gòu)就合同中可變的細節(jié)問題進行合同簽署前確實認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。確認談判完成后，工程實施機構(gòu)應(yīng)與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應(yīng)文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。公示期滿無異議的工程合同，應(yīng)在政府審核同意后，由工程實施機構(gòu)與中選社會資本簽署。需要為工程設(shè)立專門工程公司的，待工程公司成立后，由工程公司與工程實施機構(gòu)重新簽署工程合同，或簽署關(guān)于承繼工程合同的補充合同。53工程發(fā)起PPP工程執(zhí)行工程公司設(shè)立社會資本可依法設(shè)立工程公司。政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股工程公司。工程實施機構(gòu)和財政部門〔政府和社會資本合作中心〕應(yīng)監(jiān)督社會資本按照采購文件和工程合同約定，按時足額出資設(shè)立工程公司。54工程發(fā)起PPP工程執(zhí)行績效監(jiān)測與支付社會資本工程實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)工程合同約定，監(jiān)督社會資本或工程公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測工程產(chǎn)出績效指標(biāo)，編制季報和年報，并報財政部門〔政府和社會資本合作中心〕備案。工程合同中涉及的政府支付義務(wù)，財政部門應(yīng)結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。工程實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)工程合同約定的產(chǎn)出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或工程公司及時足額支付。中期評估

工程實施機構(gòu)應(yīng)每3-5年對工程進行中期評估，重點分析工程運行狀況和工程合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性；及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險，制訂應(yīng)對措施，并報財政部門〔政府和社會資本合作中心〕備案。55工程發(fā)起PPP工程移交56目錄PPP認識一二三PPP運作流程解析四PPP運作的典型案例根底設(shè)施工程運作模式建議57PPP運作的典型案例案例一國家體育場（鳥巢）PPP介紹58國家體育場〔鳥巢〕PPP介紹效果圖59國家體育場〔鳥巢〕PPP介紹工程根本情況工程名稱：國家體育場工程法人合作方招標(biāo)〔PPP〕招標(biāo)人：北京市人民政府招標(biāo)機構(gòu)：國信招標(biāo)有限責(zé)任公司招標(biāo)文件：包含工程三大協(xié)議標(biāo)準及理念：“綠色奧運、科技奧運、人文奧運〞；建成“一流設(shè)計〞“一流質(zhì)量〞“世界一流的體育場〞。資格預(yù)審公告：2002年10月25日，在?中國采購與招標(biāo)網(wǎng)??人民日報??北京日報?同時發(fā)布。60國家體育場〔鳥巢〕PPP介紹61國家體育場〔鳥巢〕PPP介紹62國家體育場〔鳥巢〕PPP介紹63國家體育場〔鳥巢〕PPP介紹工程合同類型北京市人民政府《特許權(quán)協(xié)議》北京奧組委、市政府《國家體育場協(xié)議》中標(biāo)人北京國有資產(chǎn)公司《合作經(jīng)營合同》項目公司64國家體育場〔鳥巢〕PPP介紹工程合同類型中標(biāo)人北京國有資產(chǎn)公司《合作經(jīng)營合同》項目公司65國家體育場〔鳥巢〕PPP介紹工程合同類型?特許權(quán)協(xié)議?是特許經(jīng)營制度的主要載體，界定政府和企業(yè)協(xié)議雙方權(quán)益、責(zé)任的重要法律文書。包括設(shè)計、建設(shè)、運營、維護到移交，雙方責(zé)任義務(wù)。是最重要、最根本的協(xié)議，覆蓋30年。特許經(jīng)營者是雙方為實施該工程共同設(shè)立的工程公司。政府對特許經(jīng)營者有監(jiān)管權(quán)利。主要內(nèi)容：特許的工程和范圍、特許年限；建設(shè)和效勞質(zhì)量標(biāo)準；經(jīng)營權(quán)的使用及終止和變更、移交；設(shè)施的所有權(quán)與使用權(quán)；設(shè)施的使用維修及更新；雙方的其他權(quán)利和義務(wù)等。北京市人民政府《特許權(quán)協(xié)議》工程公司66國家體育場〔鳥巢〕PPP介紹工程合同類型?國家體育場協(xié)議?，工程公司與北京奧組委及北京市人民政府簽署。是工程公司為奧運會提供的效勞協(xié)議。協(xié)議規(guī)定北京奧組委，使用國家體育場的權(quán)利和義務(wù)，工程公司為北京奧組委效勞的內(nèi)容及標(biāo)準。包括設(shè)計施工，竣工驗收、交付使用、運行維護、效勞管理、平安保衛(wèi)、奧運知識產(chǎn)權(quán)等。項目公司北京奧組委《國家體育場協(xié)議》工程公司：必須尊重奧運準那么；必須接受市政府監(jiān)管。67國家體育場〔鳥巢〕PPP介紹68PPP運作的典型案例案例二北京地鐵四號線工程69北京地鐵四號線工程線路全長〔公里〕車站數(shù)目換乘站全程運行時間〔分鐘〕開通日期駕駛模式最小運行間隔〔分鐘〕28.224〔其中23座地下站〕10〔其中待建6座〕482021年9月28日自動駕駛模式〔ATO〕3北京地鐵4號線，南起豐臺區(qū)南四環(huán)公益西橋，途經(jīng)宣武區(qū)和西城區(qū)，北至海淀區(qū)安河橋北，是貫穿北京城區(qū)南北的軌道交通主干線之一。70北京地鐵四號線工程四號線PPP工程公司京投BIIC首創(chuàng)BCG港鐵MTR2%49%49%北京京港地鐵〔PPP公司〕租賃協(xié)議北京市政府PartA資產(chǎn)PartB資產(chǎn)特許協(xié)議監(jiān)管代表市政府持有持有71北京地鐵四號線工程72北京地鐵四號線工程票價機制∵〔1〕目前，北京地鐵的票制票價實行政府統(tǒng)一定價機制〔2〕地鐵運營本錢隨著CPI、工資、電價等因素的變化而變化∴〔1〕4號線?特許協(xié)議?中約定了開通年的初始票價，同時也約定了根據(jù)上述3項因素進行調(diào)整的測算票價〔2〕假設(shè)實際票價低于測算票價，政府就其差額向PPP公司進行補償；反之，假設(shè)實際票價高于測算票價，政府與PPP公司分成操作模式：咨詢公司提供財務(wù)參謀、法律參謀、招商及談判效勞73北京地鐵四號線工程74北京地鐵四號線工程工程A、B局部的業(yè)主將A、B局部，均委托建管公司進行建設(shè)管理。京港地鐵作為工程A局部的業(yè)主和整個工程的運營商全程參與建設(shè)工程。為保證4號線按特許協(xié)議規(guī)定的時間通車試運營，京港地鐵和建管公司共同努力，通過分段施工，分段調(diào)試等措施，使4號線于2021年9月28日按時通車試運營。2021年3月，香港特區(qū)政府行政長官曾蔭權(quán)視察4號線75北京地鐵四號線工程4號線總結(jié)：76北京地鐵四號線工程4號線總結(jié)：引入競爭機制，通過適度競爭，不斷地完善軌道交通領(lǐng)域的市場規(guī)那么，從而提高軌道交通建設(shè)和運營的整體水平。提高政府效勞意識和行政效率：在PPP工程運作過程中，政府的角色由單純的監(jiān)管者轉(zhuǎn)變?yōu)榧缺O(jiān)管又參與的市場主體，從而提高政府的效勞意識和行政效率。為軌道交通事業(yè)培養(yǎng)高素質(zhì)人才。PPP需要法律、金融、財務(wù)等復(fù)合型人才。77襄樊市城市污水治理BOT工程案例三襄樊市城市污水治理BOT工程78襄樊市城市污水治理BOT工程79襄樊市城市污水治理BOT工程80襄樊市城市污水治理BOT工程交易結(jié)構(gòu)政府授權(quán)部門政府授權(quán)機構(gòu)工程公司污水處理廠及局部管網(wǎng)社會公眾授權(quán)委托監(jiān)督考核支付污水處理費特許經(jīng)營協(xié)議運營維護提供效勞進行監(jiān)督81襄樊市城市污水治理BOT工程申請支付工程公司財政部門政府授權(quán)管理部門授權(quán)監(jiān)管機構(gòu)污水處理廠銀行/銀團建設(shè)期承擔(dān)連帶保證責(zé)任授權(quán)監(jiān)督購置污水處理效勞根據(jù)考核結(jié)果支付運營歸還貸款提供資金運營期間，對工程公司的運營質(zhì)量進行考核，根據(jù)考核結(jié)果按預(yù)先確定的考核細那么結(jié)算污水處理效勞費。安排臨時監(jiān)管機制。82襄樊市城市污水治理BOT工程法律結(jié)構(gòu)效勞接受者政府建筑承包商工程公司債權(quán)人運營商股東承包合同效勞協(xié)議特許協(xié)議運營維護貸款協(xié)議股東協(xié)議83襄樊市城市污水治理BOT工程84襄樊市城市污水治理BOT工程法律結(jié)構(gòu)?特許經(jīng)營協(xié)議?中的有關(guān)內(nèi)容：特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定了工程公司與政府在工程開發(fā)和運營過程中的權(quán)利和責(zé)任，確定了在協(xié)議各方中分擔(dān)風(fēng)險的方式和范圍，以及一旦在工程續(xù)存期內(nèi)發(fā)生不測事件，政府方提供的支持和各方應(yīng)采取的行動。?污水處理效勞協(xié)議?中的有關(guān)內(nèi)容：本協(xié)議是工程公司與效勞接受方/監(jiān)督方之間的權(quán)利義務(wù)約定，主要解決工程公司運營期間相關(guān)問題。85風(fēng)險管理襄樊市城市污水治理BOT工程86風(fēng)險管理襄樊市城市污水治理BOT工程87襄樊市城市污水治理BOT工程政府監(jiān)管政府監(jiān)管行業(yè)監(jiān)管體制監(jiān)管政策監(jiān)管運營監(jiān)管國有資產(chǎn)監(jiān)管公司治理結(jié)構(gòu)監(jiān)管1、監(jiān)管依據(jù)及監(jiān)管體系。本工程的主要監(jiān)管依據(jù)為?關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見?等相關(guān)法律法規(guī)，及監(jiān)管機構(gòu)與特許經(jīng)營者簽署的“特許經(jīng)營協(xié)議〞和“污水處理效勞協(xié)議〞，監(jiān)管體系如下圖。2、監(jiān)管原那么：持續(xù)、公正、有效、透明。3、監(jiān)管方法：日常監(jiān)測、抽查、評估、專項調(diào)查、公眾監(jiān)督等。88目錄PPP認識一二三PPP運作流程解析