全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

No.202235

全球數(shù)字治理白皮書

(2022年)

中國信息通信研究院

2023年1月

前言

隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，數(shù)字化驅動的新型全

球化加速到來。數(shù)字全球化為全球經(jīng)濟復蘇提供新動能的同時，也帶

來了諸多新的問題和挑戰(zhàn)。全球數(shù)字治理是各方為解決信息網(wǎng)絡、數(shù)

據(jù)要素、數(shù)字平臺、數(shù)字技術應用等領域的全球性問題，而達成的塑

造各方行為預期的規(guī)范、規(guī)則、標準、程序及執(zhí)行機制的過程。

當前，全球數(shù)字治理正處于建章立制的關鍵時期，推進全球數(shù)字

治理體系建設亟需處理好數(shù)字全球化與發(fā)展不均衡、技術的正外部性

和負外部性、監(jiān)管模式差異性與國際規(guī)則一致性三對關系。一是數(shù)字

全球化深入推進，網(wǎng)絡覆蓋率快速提升，跨境數(shù)據(jù)流量增速明顯，數(shù)

字平臺持續(xù)全球擴張，數(shù)字服務貿(mào)易額逆勢上揚；但數(shù)字全球化發(fā)展

不均衡問題凸顯，基礎設施鴻溝、平臺極化、服務貿(mào)易不均衡仍舊突

出。二是數(shù)字技術正面效應持續(xù)釋放，助力產(chǎn)業(yè)轉型、社會服務和政

府治理；與此同時，對政治安全、經(jīng)濟秩序和社會文化帶來沖擊開始

顯現(xiàn)，技術應用的負面效應考驗治理能力。三是地緣沖突提升數(shù)字安

全議程重要性，各國將數(shù)字治理升至戰(zhàn)略高度，治理模式競爭性加劇。

今年全球數(shù)字治理繼續(xù)穩(wěn)步推進。從議題進展來看：網(wǎng)絡連通向

“有意義”的連通拓展，擴大投資、高質量數(shù)字基礎設施標準和數(shù)字

生態(tài)系統(tǒng)建設是討論核心；跨境數(shù)據(jù)流動圍繞可信數(shù)據(jù)自由流動展開，

提升數(shù)據(jù)管理規(guī)則互操作性、數(shù)據(jù)本地化與數(shù)據(jù)安全、政府獲取企業(yè)

個人數(shù)據(jù)是規(guī)則塑造重點；人工智能治理進入醞釀調整期，未來將向

風險評估管理、分級分類監(jiān)管等精細化方向發(fā)展；網(wǎng)絡安全治理磋商

艱難前行，保護關鍵基礎設施已成共識，但在國際法適用等問題上仍

有討論空間；信息內(nèi)容治理圍繞提升平臺審查透明度、提升數(shù)字素養(yǎng)

等方向開啟了有益探索。

從治理機制看，傳統(tǒng)多邊機構孕育數(shù)字治理新機遇，聯(lián)合國啟動

全球數(shù)字契約制定，世界貿(mào)易組織電子商務談判取得積極進展，數(shù)字

金磚為全球治理注入新動力；全球治理聯(lián)盟化態(tài)勢增強，美歐跨大西

洋協(xié)調密切，“技術聯(lián)盟”表現(xiàn)活躍；亞太區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟伙伴關系網(wǎng)

絡加速構建，經(jīng)貿(mào)協(xié)定持續(xù)擴圍，數(shù)字生態(tài)建設合作成為重點方向；

國際標準組織和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟加快合作步伐，影響力持續(xù)上升。

面向未來，應堅持經(jīng)濟全球化正確方向，把握好數(shù)字全球化重大

機遇，加快構建適應數(shù)字全球化的全球治理新秩序。秉持共商共建共

享理念，維護真正的多邊主義；堅持數(shù)字發(fā)展優(yōu)先，積極合作培育全

球發(fā)展新動能；加強數(shù)字安全合作，持續(xù)匯聚安全可信共識；探索治

理模式創(chuàng)新，推動關鍵規(guī)則構建；共同構建發(fā)展、安全、責任、利益

共同體。

中國信息通信研究院連續(xù)第三年發(fā)布《全球數(shù)字治理白皮書》。

本年度報告在延續(xù)以往對全球數(shù)字治理核心議題和重要機制進展評

估展望的基礎上，首次嘗試提出全球數(shù)字治理的定義和體系框架，并

增加了對數(shù)字領域安全議題的跟蹤分析。

圖目錄

圖1全球數(shù)字治理體系框架4

圖22015—2021年全球網(wǎng)絡覆蓋情況7

圖32011-2021年全球跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)模和增速8

圖4全球百億美元以上平臺市值和主要平臺國際業(yè)務規(guī)模8

圖5近十年全球跨境數(shù)字服務貿(mào)易規(guī)模、增速和占比9

圖62021年分經(jīng)濟體ICT接入和使用狀況10

圖72020-2021年全球前五家平臺與其他平臺價值總額對比情況10

圖82021年分經(jīng)濟體數(shù)字服務貿(mào)易規(guī)模占比11

圖9全球人工智能治理規(guī)則發(fā)展趨勢（2017—2022）23

圖10近年全球主要國家人工智能專利申請數(shù)量統(tǒng)計圖（2011—2021）23

表目錄

表1技術革命與經(jīng)濟全球化2

表2全球數(shù)字治理主要模式6

表3國際組織推動可信數(shù)據(jù)自由流動討論進展18

全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

當前，世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開，

新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，數(shù)字治理等新課題擺在我們面

前。習近平主席多次提出要“同各方探討制定全球數(shù)字治理規(guī)則”，

要積極參與數(shù)字經(jīng)濟國際合作，及時提出中國方案、貢獻中國智慧。

黨的二十大報告指出，要加快建設網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國，加快發(fā)展數(shù)

字經(jīng)濟，發(fā)展數(shù)字貿(mào)易，強化數(shù)據(jù)安全保障體系建設；堅持經(jīng)濟全球

化正確方向，共同培育全球發(fā)展新動能，積極參與全球治理體系改革

和建設。深入認識數(shù)字全球化特征，理解全球數(shù)字治理內(nèi)涵和特征，

對把握數(shù)字治理規(guī)則建構重大機遇、推動建設公正合理的全球數(shù)字治

理體系至關重要。

一、全球數(shù)字治理的背景和概念體系

（一）數(shù)字全球化時代的特點和治理挑戰(zhàn)

隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，數(shù)字全球化正加速到

來。從經(jīng)濟全球化的歷史來看，機械化、電氣化和信息化三次技術革

命和產(chǎn)業(yè)變革，引發(fā)了全球化形態(tài)的改變，形成了以大宗商品貿(mào)易為

主的“資源全球流通”，到以工業(yè)制成品貿(mào)易為主的“產(chǎn)品全球銷售”，

再到以產(chǎn)業(yè)鏈全球布局為主的“生產(chǎn)全球分工”三個重要階段（見表

1）。當前，以5G、云計算、AI、物聯(lián)網(wǎng)、AR/VR、量子計算、3D打

印等為代表的數(shù)字技術與實體經(jīng)濟融合日益加深，對全球產(chǎn)業(yè)鏈、價

值鏈和供應鏈產(chǎn)生深遠影響。經(jīng)濟全球化正在從以物質流動為特征的

全球化，逐步向以數(shù)字流動為牽引的新型全球化轉變。

1

全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

表1技術革命與經(jīng)濟全球化

來源：中國信息通信研究院

數(shù)字全球化呈現(xiàn)以下幾個主要特征。一是數(shù)字服務貿(mào)易快速發(fā)展。

國際貿(mào)易空間從物理世界延伸至數(shù)字世界，貿(mào)易全流程數(shù)字化轉型，

跨境電商促進小額貨物貿(mào)易，部分服務可以數(shù)字化交付。二是全球網(wǎng)

絡通道加速連通。網(wǎng)絡覆蓋不斷深化，網(wǎng)絡可負擔性、終端可獲得性

不斷提升，成為數(shù)字全球化的基石。三是數(shù)據(jù)要素跨境流動大幅增加。

數(shù)據(jù)成為關鍵生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)跨境流動驅動國際經(jīng)濟活動高效、便捷、

智能開展，創(chuàng)造經(jīng)濟價值。四是數(shù)字平臺成為全球數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈價

值鏈中心。數(shù)字平臺和云計算企業(yè)加快全球布局，是數(shù)據(jù)匯集、匹配

撮合、運算分析、技術支持的重要主體，將日益成為全球數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)

業(yè)鏈價值鏈的核心。五是數(shù)字技術對生產(chǎn)流通模式的改造可能影響經(jīng)

濟全球化格局。隨著人工智能、3D打印等數(shù)字技術對生產(chǎn)過程的改

造，未來各國技術優(yōu)勢與勞動力優(yōu)勢間可替代性可能逐步增強，促使

產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈進一步向技術優(yōu)勢國聚集。

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全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

數(shù)字全球化為全球經(jīng)濟發(fā)展提供新動能的同時，也引發(fā)了數(shù)據(jù)安

全、數(shù)字鴻溝、個人隱私、道德倫理等一系列新挑戰(zhàn)。一是新興問題

快速涌現(xiàn)，治理規(guī)則缺失。數(shù)字化時代，圍繞新設施、新要素、新模

式、新業(yè)態(tài)產(chǎn)生了一系列相互交織的新問題，治理需求密集產(chǎn)生。治

理對象的不確定性和治理邊界的動態(tài)性進一步加大了規(guī)則制定難度。

二是全球治理協(xié)調不足。傳統(tǒng)全球治理機制受單邊主義、保護主義沖

擊，低效率與缺乏代表性問題長期存在；部分國家推動設立圍繞數(shù)字

問題的專門治理平臺，但存在“排他性”“小圈子”等問題。在經(jīng)濟

形態(tài)發(fā)生根本性變革的過程中，如何搭建公平、包容、高效的全球數(shù)

字治理框架，共同應對全球性數(shù)字問題，對數(shù)字時代全球發(fā)展和安全

至關重要。

（二）全球數(shù)字治理概念及體系框架

當前，各方圍繞全球數(shù)字治理的討論處于探索期，尚未達成一致

定義。我們認為，全球數(shù)字治理是各方為解決信息網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)要素、

數(shù)字平臺、數(shù)字技術應用等領域的全球性問題，而達成的塑造各方行

為預期的規(guī)范、規(guī)則、標準、程序及執(zhí)行機制的過程。全球數(shù)字治理

體系主要由治理議題和治理機制兩部分組成（見圖1）。

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全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

來源：中國信息通信研究院

圖1全球數(shù)字治理體系框架

從治理議題看，基于數(shù)字全球化的內(nèi)在特征，全球數(shù)字治理議題

主要分為四個層次。一是圍繞信息網(wǎng)絡的治理。信息網(wǎng)絡既包括海陸

纜、光纖、基站、計算中心、空天通信等通信和算力基礎設施建設，

也包括互聯(lián)網(wǎng)基礎資源分配、技術標準協(xié)調等，全球信息網(wǎng)絡的互聯(lián)

互通、開放穩(wěn)定和高速通達是實現(xiàn)數(shù)字全球化的基石。二是圍繞數(shù)據(jù)

要素的治理。數(shù)據(jù)要素跨境流動是開展跨國數(shù)字經(jīng)濟活動的核心，數(shù)

據(jù)流動同時也伴隨信息流動，對個人信息保護和公共安全提出了挑戰(zhàn)。

促進數(shù)據(jù)要素安全、自由流動是各方的共同關切。三是圍繞數(shù)字平臺

的治理。數(shù)字平臺是數(shù)字經(jīng)濟新的組織方式，在提高資源匹配效率的

同時，加劇了信息內(nèi)容、數(shù)據(jù)資源和產(chǎn)業(yè)結構的集中，帶來虛假信息、

經(jīng)濟壟斷等問題，需有效化解平臺權力集中風險，妥善分配數(shù)字紅利。

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四是圍繞技術應用的治理。人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、量子計算等

新興技術應用范圍日趨廣泛，需積極合作確保數(shù)字技術應用符合倫理，

增進人類福祉。與此同時，鑒于數(shù)字技術的通用性、數(shù)字化轉型的普

遍性和數(shù)字技術發(fā)展方向的不確定性，數(shù)字治理的四個維度之間存在

復雜的關聯(lián)效應，并可能隨著數(shù)字技術發(fā)展和應用不斷產(chǎn)生新的治理

對象。

從治理機制看，全球數(shù)字治理需要多層次、廣泛的國際合作，傳

統(tǒng)全球治理機制不斷增設新的數(shù)字治理議題，圍繞數(shù)據(jù)、技術標準的

新興治理機制也在積極醞釀新規(guī)則、新規(guī)范。總體而言，目前存在兩

種推動全球數(shù)字治理的模式（見表2）。一是國家間合作模式，如聯(lián)

合國、二十國集團、世界貿(mào)易組織、亞太經(jīng)合組織、金磚國家為代表

的正式或非正式的多邊組織，以全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定

（CPTPP）、區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定（RCEP）、數(shù)字經(jīng)濟伙伴關

系協(xié)定（DEPA）為代表的雙諸邊貿(mào)易協(xié)定，以美歐貿(mào)易和技術委員

會、美日印澳四方安全對話為代表的新型協(xié)調機制等。二是以政府和

社會團體、企業(yè)、學術機構對話合作的多利益攸關方模式。如國際電

信聯(lián)盟（ITU）、國際電工委員會（IEC）等技術標準組織，國際互聯(lián)

網(wǎng)名稱和地址分配組織（ICANN）等互聯(lián)網(wǎng)資源分配組織、全球人工

智能伙伴關系（GPAI）等技術和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等。

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表2全球數(shù)字治理主要模式

來源：中國信息通信研究院

推進全球數(shù)字治理體系建設應綜合考慮三對關系：一是數(shù)字全球

化與發(fā)展不均衡。數(shù)字技術在加快生產(chǎn)要素跨境流動、優(yōu)化國際分工

和交換、促進經(jīng)濟共同繁榮的同時，也造成了國家間和各國內(nèi)部新的

發(fā)展不平衡。需在堅持數(shù)字技術推動全球化深入發(fā)展正確方向的同時，

著力解決全球化過程中國家間和各國內(nèi)部發(fā)展不平衡、不充分問題，

實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展紅利全球合理分配。二是技術的正外部性和負外部

性。數(shù)字技術創(chuàng)新應用在為人們帶來福祉的同時，其發(fā)展方向、應用

領域、運用方式具有不確定性，對個體人權和公共安全帶來的影響，

無法根據(jù)既往經(jīng)驗推斷。需在鼓勵數(shù)字技術創(chuàng)新應用，持續(xù)放大新興

技術福祉的同時，以積極的治理合作有效防范技術負外部性風險。三

是監(jiān)管模式差異性與國際規(guī)則一致性。各國因數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展水平、政

治制度、社會環(huán)境不同，采取了差異化的數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管模式。全球數(shù)

字治理既要最大程度凝聚共識、形成一致性規(guī)則，也要尊重各國國內(nèi)

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全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

監(jiān)管主權和需要，踐行共商共建共享的全球治理觀。

二、全球數(shù)字治理面臨的新形勢

（一）數(shù)字全球化深入推進，不平衡問題呼喚包容性治理

數(shù)字全球化深入推進，為全球復蘇提供堅實支撐。一是網(wǎng)絡覆蓋

率逐步提升。2015-2021年，國際帶寬從155Tbit/s升至932Tbit/s，固

定寬帶普及率從11.4%升至16.7%，3G及以上移動網(wǎng)絡人口覆蓋率從

78.3%升至95%，互聯(lián)網(wǎng)滲透率從40.5%升至66%（見圖2）,網(wǎng)絡覆

蓋的范圍和質量都有較大提升。

95.0%

100.0%1,000

90.0%83.2%900

78.3%932

80.0%800

70.0%62.6%700

60.0%600

44.6%

50.0%40.5%500

40.0%400

30.0%300

20.0%155200

10.0%16.7%100

11.4%

0.0%-

2015201620172018201920202021

國際帶寬（Tbit/s）固定寬帶普及率

活躍移動寬帶普及率3G以上移動網(wǎng)絡人口覆蓋率

互聯(lián)網(wǎng)滲透率

來源：ITU

圖22015—2021年全球網(wǎng)絡覆蓋情況

二是全球跨境數(shù)據(jù)流動保持高位增速。2011-2021年，跨境數(shù)據(jù)

流動規(guī)模從53.57TBPS擴張至767.23TBPS，增長超14倍；2011-2019

年，流動規(guī)模年平均增長速度超25%，2020年之后，流動增速持續(xù)

穩(wěn)定在高位，連續(xù)兩年超過29%1（見圖3）。

1參考ITU的做法，通過國際出口帶寬來衡量跨境數(shù)據(jù)流動。

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全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

來源：TeleGeography

圖32011-2021年全球跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)模和增速(單位：TBPS)

三是數(shù)字平臺企業(yè)市值縮減，但國際業(yè)務規(guī)模穩(wěn)中有升。受新冠

疫情影響，全球數(shù)字平臺數(shù)量和市值規(guī)模5年來首次下降，與2021

年底相比，2022年6月底超100億美元的數(shù)字平臺企業(yè)減少至67家，

價值總額降至10.2萬億美元。主要數(shù)字平臺企業(yè)國際業(yè)務規(guī)模穩(wěn)中

有升，全球Top10數(shù)字平臺企業(yè)2022年國際業(yè)務規(guī)模同比增速超

5%；Top5企業(yè)除亞馬遜外，其余國際業(yè)務占比均超過49%（見圖4）。

16

14

12

10

8

6

4

2

0

來源：中國信息通信研究院

圖4全球百億美元以上平臺市值（單位：萬億美元）

及主要平臺國際業(yè)務規(guī)模（單位：億美元)2

2由于字節(jié)跳動尚未上市，騰訊2022年相關數(shù)據(jù)不可得，故只包含全球TOP10企業(yè)的8家企業(yè)。

8

全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

四是全球跨境數(shù)字服務貿(mào)易規(guī)模逆勢上揚。2011-2021年，全球

跨境數(shù)字服務貿(mào)易規(guī)模從2.15萬億美元增至3.81萬億美元，年平均

增長率為6.76%。2021年，在全球經(jīng)濟面臨下行風險的背景下，跨

境數(shù)字服務貿(mào)易實現(xiàn)逆勢上揚，同比增長14.3%，實現(xiàn)過去10年中

最高增速，在服務貿(mào)易中的占比達到63.6%（見圖5）。

來源：中國信息通信研究院基于UNCTAD口徑和數(shù)據(jù)計算

圖5近十年全球跨境數(shù)字服務貿(mào)易規(guī)模、增速和占比（單位：萬億美元）

數(shù)字全球化發(fā)展不均衡問題凸顯。一是國家間數(shù)字基礎設施鴻溝

表現(xiàn)明顯。部分發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達國家的數(shù)字基礎設施較為

匱乏，網(wǎng)絡接入和使用水平普遍較低。2021年最不發(fā)達國家4G人口

覆蓋率僅為53%，遠低于世界平均水平的87.6%和發(fā)達國家的98.6%；

其固定寬帶普及率和互聯(lián)網(wǎng)滲透率方面則分別低于世界平均水平

15.3和35.5個百分點（見圖6）。

9

全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

98.6%98.6%

100%95.0%94.3%

87.6%90%

83.2%85.4%

80%

63%

57%

60%53.0%

40%35.7%

27%

16.7%

20%13.0%

1.4%

0%

3G人口覆蓋率4G人口覆蓋率固定寬帶普及率互聯(lián)網(wǎng)滲透率

全球發(fā)達國家發(fā)展中國家最不發(fā)達國家

來源：ITU

圖62021年分經(jīng)濟體ICT接入和使用狀況

二是全球數(shù)字平臺“極化”的非對稱格局進一步加劇。截止2021

年底，全球前5的數(shù)字平臺企業(yè)全部是美國企業(yè)，占據(jù)全球市場約70%

的價值總額，較2020年有所擴大。美國超百億美元的數(shù)字平臺有31

家，價值規(guī)模為11.4萬億美元，同比增長27.8%（見圖7）。

來源：中國信息通信研究院

圖72020-2021年全球前五家平臺與其他平臺價值總額對比情況

三是全球數(shù)字服務貿(mào)易存在較大不均衡。發(fā)展中經(jīng)濟體參與跨

境數(shù)字服務貿(mào)易程度普遍較低。2021年，發(fā)達經(jīng)濟體數(shù)字服務出口

在世界中的占比達到77.8%，遠高于發(fā)展中經(jīng)濟體和最不發(fā)達經(jīng)濟

10

全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

體的22%和0.2%。差距大于服務出口和貨物出口（見圖8）。

100%

77.8%

80%72.8%

60%55.6%

43.3%

40%

26.6%

22.0%

20%

0.2%0.6%1.0%

0%

數(shù)字服務貿(mào)易服務貿(mào)易貨物貿(mào)易

最不發(fā)達經(jīng)濟體發(fā)展中經(jīng)濟體發(fā)達經(jīng)濟體

來源：中國信息通信研究院根據(jù)UNCTAD口徑和數(shù)據(jù)計算

圖82021年分經(jīng)濟體數(shù)字服務貿(mào)易規(guī)模占比

數(shù)字全球化發(fā)展不均衡、不充分提出包容治理要求。一是數(shù)字

基礎設施能力建設亟待增強。發(fā)展中經(jīng)濟體數(shù)字基礎設施建設不完

善，數(shù)字技術應用不充分制約其分享數(shù)字發(fā)展紅利，加強落后地區(qū)

和國家的數(shù)字基礎設施能力建設是實現(xiàn)包容性治理的前提。二是大

型數(shù)字平臺治理仍需完善。大型數(shù)字平臺海外擴張引發(fā)部分東道國

對平臺攫取數(shù)字發(fā)展紅利、承擔經(jīng)濟社會責任不足的擔憂。亟需強

化數(shù)字市場競爭監(jiān)管，合理界定平臺公共責任，推動國際稅收合

作，引導數(shù)字平臺為東道國數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出積極貢獻。三是數(shù)字

貿(mào)易包容性仍待提升。全球數(shù)字貿(mào)易在不同經(jīng)濟體間發(fā)展水平參差

不齊，最不發(fā)達國家數(shù)字服務出口持續(xù)下行，需加快能力建設支

持，促進數(shù)字全球化朝包容普惠方向前進。

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全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

（二）技術正負效應同步擴大，治理平衡難度加大

數(shù)字技術正面效應不斷釋放。產(chǎn)業(yè)層面，數(shù)字技術創(chuàng)新賦能千行

百業(yè)，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理更加智能、高效、便捷；工業(yè)化和信息化

深度融合，推進制造業(yè)降本、提質、增效；電商等數(shù)字服務快速發(fā)展，

各類服務場景和資源不斷向線上轉移，帶動經(jīng)濟穩(wěn)步增長。社會層面，

數(shù)字技術助力社會服務更加普惠便捷包容。在線課程確保學生在疫情

期間接受教育，遠程醫(yī)療提升基層診療能力；數(shù)字技術在賦能弱勢群

體，促進全球減貧方面成果顯著。數(shù)字政府層面，有效提升治理服務

效能。2022年全球數(shù)字政務水平提升，常用22項在線政務服務全球

覆蓋率上升71%；數(shù)字政務平臺有效簡化辦事流程、提升工作透明度，

數(shù)字技術支撐政府應對新冠疫情等社會公共問題，目前已有155個國

家發(fā)布數(shù)字政府相關戰(zhàn)略，加快公共部門數(shù)字化改革。

數(shù)字技術負面效應開始顯現(xiàn)。政治安全層面，致命性自主武器加

大戰(zhàn)爭和沖突幾率，增加濫殺濫傷風險3；數(shù)字恐怖主義通過加密貨幣

籌款、社交網(wǎng)絡聯(lián)絡、無人機襲擊實施，對國家、社會和個體安全構

成巨大挑戰(zhàn)4。經(jīng)濟秩序層面，大型科技公司壟斷擾亂市場秩序；部分

金融科技公司過度收集用戶數(shù)據(jù)、掠奪性放貸等侵害消費者權益；算

法在管理中的應用加重對數(shù)字勞工的剝削。社會文化層面，人工智能

的黑箱模型具有高度復雜性和不確定性，極易在公共決策、翻譯中引

發(fā)偏見、歧視等道德問題5，用戶難以實現(xiàn)有效維權；俄烏沖突中，基

3參見聯(lián)合國《特定常規(guī)武器公約》會議討論。

4參見聯(lián)合國安理會2022年10月召開反恐怖主義委員會議的相關文件。

5TheAIindexreport–artificialintelligenceindex.StanfordUniversity|AIIndex.(n.d.).RetrievedNovember7,

2022,from/report/

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全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

于人工智能和機器學習的深度偽造技術助推虛假信息泛濫。

平衡數(shù)字技術正負外部性的難度加大。一是數(shù)字技術已從原始創(chuàng)

新加快進入產(chǎn)業(yè)應用階段，各方對數(shù)字技術負面影響擔憂的與日俱增，

技術治理觀念已從早期的“保護性豁免”向“監(jiān)管控制”轉變6，需要

審慎平衡有效監(jiān)管與促進創(chuàng)新。二是以人工智能為代表的新興技術發(fā)

展方向具有不確定性，帶來的影響難以預測，需要更為敏捷、靈活、

協(xié)調的治理以應對風險。三是數(shù)字技術與倫理價值緊密聯(lián)系，技術的

誤用和濫用損害人的基本權益、引發(fā)根本性倫理關切。需要將倫理道

德融入技術發(fā)展全周期，避免技術研發(fā)應用偏離公共利益，實現(xiàn)“科

技向善”和數(shù)字技術負責任應用。

（三）數(shù)字安全重要性提升，各國治理模式競爭加劇

地緣政治沖突放大新興技術風險，數(shù)字安全治理緊迫性更加突出。

在網(wǎng)絡安全方面，歐盟《2022年網(wǎng)絡安全威脅全景》報告顯示，今年

以來，地緣政治對網(wǎng)絡行動的影響持續(xù)加劇，黑客活動顯著增加，出

現(xiàn)網(wǎng)絡攻擊者與軍事行動相配合的情況。在虛假信息方面，歐盟《2022

年網(wǎng)絡安全威脅全景》報告虛假信息成為重要工具，經(jīng)常被用作戰(zhàn)前

的準備活動。在線跟蹤問題的組織NewsGuard9月發(fā)布的報告認為，

部分數(shù)字平臺上重大時事的相關視頻中，有近20%的視頻包含虛假或

誤導性信息。在關鍵數(shù)字基礎設施和數(shù)據(jù)安全方面，今年已出現(xiàn)多起

衛(wèi)星網(wǎng)絡被迫下線、針對政府部門的“數(shù)據(jù)擦除”等重大網(wǎng)絡安全事

6Jia,K.,&Chen,S.(2022,September8).GlobalDigitalGovernance:ParadigmShiftandananalytical

framework-globalpublicpolicyandgovernance.SpringerLink.RetrievedNovember6,2022,from

/article/10.1007/s43508-022-00047-w

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全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

件，增加了各國對數(shù)字基礎設施安全保障的擔憂。根據(jù)IBM《2022年

數(shù)據(jù)泄露成本報告》統(tǒng)計，2022年數(shù)據(jù)泄露的全球平均成本達435萬

美元，比2021年增長12.7%，是IBM報告歷史上記錄的最高水平。

其中受數(shù)據(jù)泄露成本影響最大的三大行業(yè)分別是醫(yī)療保健、金融和制

藥，均涉及關鍵基礎設施部門。

廣泛存在的數(shù)字安全挑戰(zhàn)，帶動全球現(xiàn)有治理議程中安全議題的

比重顯著增加。七國集團（G7）4月、6月兩次領導人峰會強調了以

網(wǎng)絡防御、基礎設施網(wǎng)絡彈性維護、網(wǎng)絡攻擊溯源為重點，以北約網(wǎng)

絡安全集體防御機制為依托建立“多方利益相關者危機應對網(wǎng)絡”。

聯(lián)合國信息安全開放式工作組（OEWG）4月、7月兩次召開實質性

會議，各成員圍繞網(wǎng)絡安全不同解決方案的分歧和爭論更趨激烈。美

歐貿(mào)易與技術委員會（TTC）在技術出口管制上加大合作，并計劃建

立危機情況下的“可信信息合作框架”，提升重大關鍵場景下防范和

解決信息操縱、信息干涉與平臺責任的能力。聯(lián)合國安理會反恐怖主

義委員會特別會議11月發(fā)布《德里宣言》，敦促成員國打擊以無人

機、社交媒體為主要載體的數(shù)字恐怖主義行徑。

各方將數(shù)字治理上升到關系國家安全的戰(zhàn)略高度，不同模式間競

爭性更加凸顯。美國在2022年10月發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》中，明

確了新興技術發(fā)展與數(shù)字治理秩序契合美式價值觀對維護美國國家

利益的重要性。4月已成立了隸屬國務院的網(wǎng)絡空間與數(shù)字政策局，

專職負責推進相關事項。歐盟2022年7月發(fā)布第二個數(shù)字外交結論

文件，提出以歐盟為主體的數(shù)字外交總體推進方案，繼續(xù)將歐盟價值

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全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

觀在數(shù)字領域的全球實現(xiàn)作為整體政策目標，強調歐盟內(nèi)部數(shù)字治理

模式和歐盟企業(yè)要樹立“全球示范性”，同時以是否契合歐盟價值觀

作為開展國家間數(shù)字合作前提，計劃增加“全球門戶”海外數(shù)字援建

計劃的投資。我國于今年陸續(xù)發(fā)布《中方關于網(wǎng)絡主權的立場》《攜

手構建網(wǎng)絡空間命運共同體》白皮書、《中國關于加強人工智能倫理

治理的立場文件》等重要文件，以促進安全與發(fā)展、維護“網(wǎng)絡主權”、

共建網(wǎng)絡空間人類命運共同體為核心的數(shù)字治理中國方案日益清晰。

印度今年以來參與國際多邊治理機制更加積極，逐步形成了以數(shù)字能

力公共產(chǎn)品供給、供應鏈保障和反對數(shù)字恐怖主義為特色的基本主張。

未來一段時間內(nèi)，不同數(shù)字大國治理模式間的競爭將更加激烈。

三、重點數(shù)字議題規(guī)則持續(xù)醞釀

全球數(shù)字治理涉及內(nèi)容廣泛，子議題繁多。根據(jù)2022年國際社

會討論熱點，從全球數(shù)字治理四個層次中，重點選取信息網(wǎng)絡層的網(wǎng)

絡連通、網(wǎng)絡安全；數(shù)據(jù)要素層的跨境數(shù)據(jù)流動；數(shù)字平臺層的信息

內(nèi)容治理；技術應用層的人工智能治理五個子議題方向，論述最新發(fā)

展態(tài)勢。

（一）網(wǎng)絡連通內(nèi)涵日益豐富拓展

網(wǎng)絡連通持續(xù)深入推進。一是各方積極倡議擴大對尚未連通地區(qū)

的網(wǎng)絡連接投入。當前仍然離線的人群所處地區(qū)更為偏遠、連接難度

更大、成本更高，數(shù)字基礎設施的鋪設、應用和推廣需要更大投入。

為應對這一挑戰(zhàn)，各方強調通過充分調動多邊發(fā)展銀行、社會資本等

力量，加大對尚未連接地區(qū)網(wǎng)絡連接設施建設投入。ITU《2024-2027

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全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

戰(zhàn)略規(guī)劃》將推進普遍互聯(lián)互通列為總體目標；新開發(fā)銀行、絲路基

金為金磚國家、一帶一路沿線國家數(shù)字基礎設施建設項目提供投資支

持。積極探索前沿信息基礎設施。ITU與沙特共同舉辦“從天空連接

世界”論壇，將空天網(wǎng)絡視為連接全球27億尚未連接人口的關鍵，

并將在2023年無線電通信大會為發(fā)展衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)提供技術標準、監(jiān)

管框架和頻譜資源等方面支持。我國企業(yè)在加入ITU連通伙伴關系

時提出為偏遠地區(qū)連接提供AirPON等創(chuàng)新解決方案。二是推動高質

量基礎設施投資。各方普遍認同建設高質量基礎設施的重要性，需將

環(huán)境、社會、治理等多個維度納入考慮。我國明確將建設“高速泛在、

集成互聯(lián)、智能綠色、安全可靠”的新型數(shù)字基礎設施，在開展數(shù)字

絲路網(wǎng)絡基礎設施建設時，要求各方遵循債務可持續(xù)、綠色發(fā)展等原

則和標準建設高質量項目7；美歐倡導的全球基礎設施和投資伙伴關

系、全球門戶戰(zhàn)略納入多項工程、環(huán)境、社會、治理和勞工標準。

網(wǎng)絡連通向“有意義的連通”8延伸。傳統(tǒng)意義上，網(wǎng)絡連通主要

指基礎設施硬件的建設。近年來，各方日益強調硬件連通無法真正實

現(xiàn)數(shù)字時代的“聯(lián)網(wǎng)”目標，需要將可負擔資費和設備、數(shù)字技能和

素養(yǎng)培育、本地化的應用和服務乃至安全的使用環(huán)境等多個方面的內(nèi)

容納入連通性內(nèi)涵，才能實現(xiàn)有意義的連接，系統(tǒng)性地解決數(shù)字鴻溝

問題。構建數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)成為重要方向。ITU在連通伙伴關系中將數(shù)

字創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)、應用與服務、數(shù)字經(jīng)濟視為構建數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)的關鍵

7“一帶一路”在一些專業(yè)領域已經(jīng)形成了初步的機制、指南、標準和合作平臺，例如《“一帶一路”融資

指導原則》和《“一帶一路”債務可持續(xù)性分析框架》；完善了相關領域的政策和標準體系，《“一帶一

路”綠色投資原則》以及“一帶一路”綠色發(fā)展國際聯(lián)盟為推動綠色發(fā)展提供支撐。

8Pressrelease.ITU.(n.d.).RetrievedNovember6,2022,from/en/mediacentre/Pages/PR-2022-

09-16-Internet-surge-slows.aspx

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全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

支柱，推動發(fā)展中國家數(shù)字化轉型。聯(lián)合國開發(fā)計劃署《2022-2025年

數(shù)字發(fā)展戰(zhàn)略》提出幫助建立“數(shù)字賦能人類和地球發(fā)展”的世界這

一長期愿景，通過全社會參與方式建立“基于包容性、可持續(xù)性、責

任和權利發(fā)展繁榮”的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)。中國強調數(shù)字絲路建設應同步

推動標準規(guī)則制度“軟聯(lián)通”，結合各國實際國情和未來需要，制定

有利于發(fā)展中國家遵循和落實的規(guī)則標準，目前，各方圍繞政策協(xié)調、

規(guī)劃對接、經(jīng)驗分享、信息互通等合作已取得豐碩成果9。美國國際開

發(fā)署在數(shù)字戰(zhàn)略中將數(shù)字社會、權利和治理，數(shù)字基礎設施與采用，

數(shù)字經(jīng)濟視為數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)三大支柱，幾乎囊括與數(shù)字發(fā)展相關所有

內(nèi)容。構建數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)正在成為實現(xiàn)有意義連接的重要方式。

（二）跨境數(shù)據(jù)流動討論務實推進

多邊機制推動“可信數(shù)據(jù)自由流動”討論。OECD、G20和G7是

當前推動“可信數(shù)據(jù)自由流動”的主要平臺。2022年，G20數(shù)字經(jīng)濟

軌道將“可信數(shù)據(jù)自由流動和跨境數(shù)據(jù)流動”列為三大核心議題之一，

主席國印尼提出“公正、透明、合法”三大原則。會議邀請多利益攸

關方圍繞“可信”的關鍵特征與含義、數(shù)據(jù)監(jiān)管透明度、市場包容性、

公平分配數(shù)據(jù)流動收益等問題展開討論。OECD先后發(fā)布《繪制數(shù)據(jù)

傳輸監(jiān)管方法的共性》《回顧現(xiàn)有數(shù)字治理方法》等報告，對跨境數(shù)

據(jù)流動已有工具和機制進行梳理、分類和評估，為政策和監(jiān)管國際協(xié)

調與合作提供支持。G7強調數(shù)據(jù)自由流動與民主價值觀之間的關系,

在“G7數(shù)字貿(mào)易原則”和《可信數(shù)據(jù)自由流動路線圖》基礎上，制

9《高質量共建“一帶一路”，構建互聯(lián)互通伙伴關系》報告，“一帶一路”國際合作高峰論壇咨詢委員會。

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全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

定《可信數(shù)據(jù)自由流動行動計劃》，要求強化數(shù)據(jù)監(jiān)管政策的證據(jù)基

礎，設立圓桌會議促進監(jiān)管合作，共同探索國際數(shù)據(jù)空間，加強在

WTO等國際場合下的立場協(xié)調。

表3國際組織推動可信數(shù)據(jù)自由流動討論進展

時間主要成果進展

首提“可信數(shù)據(jù)自由流動”概念，啟動

2019G20大阪數(shù)字經(jīng)濟宣言

大阪軌道。

“認識到基于信任的數(shù)據(jù)自由流動和

2020G20《利雅得領導人宣言》

跨境數(shù)據(jù)流動的重要性?！?/p>

“繼續(xù)促進共同理解，努力確定現(xiàn)有監(jiān)

管方法和工具之間的共同點、互補性和

G20《羅馬領導人宣言》

趨同因素，使數(shù)據(jù)能夠在信任的情況下

流動，以促進未來的互操作性。”

提出七國集團應在數(shù)據(jù)本地化、監(jiān)管合

G7《可信數(shù)據(jù)自由流動合作

2021作、政府獲取私營部門所持個人信息、

路線圖》

知識共享四大交叉領域聯(lián)合行動。

UNCTAD《數(shù)據(jù)跨境流動和研究跨境數(shù)據(jù)流動的影響，建議擴大國

發(fā)展：數(shù)據(jù)為誰而流動》際政策辯論，建立多邊共識。

OECD《繪制數(shù)據(jù)傳輸監(jiān)管對互操作性問題進行深入研究，促進跨

方法的共性》境數(shù)據(jù)流動國際對話與合作。

將跨境數(shù)據(jù)流動列為核心議題之一，討

G20數(shù)字經(jīng)濟工作組會議

論可信數(shù)據(jù)自由流動原則。

推進各方在監(jiān)管合作、數(shù)據(jù)本地化、政

G7《促進可信數(shù)據(jù)自由流動

府獲取私營部門持有個人數(shù)據(jù)、國際數(shù)

2022行動計劃》

據(jù)空間知識共享方面的合作落地。

G7數(shù)據(jù)保護和隱私權機構討論可信數(shù)據(jù)自由流動監(jiān)管和技術問

圓桌會議題，將圓桌會議升級為常設小組。

OECD發(fā)布《數(shù)據(jù)本地化措評估數(shù)據(jù)流動潛在利益、風險以及相關

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全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

施初步圖景》等報告政策的挑戰(zhàn)與解決方案。

38個OECD國家和地區(qū)簽訂，提出規(guī)

OECD《關于政府訪問私營

范出于國家安全和執(zhí)法原因訪問企業(yè)

部門持有個人數(shù)據(jù)的宣言》

個人數(shù)據(jù)時遵循的七項原則。

來源：中國信息通信研究院

互操作性成為未來主要合作方向。目前，各國數(shù)據(jù)保護和隱私監(jiān)

管框架存在較大差異，各類跨境數(shù)據(jù)流動機制復雜多元。為增進各方

信任、更好促進數(shù)據(jù)自由流動、充分釋放數(shù)據(jù)潛能，各類多邊機制尋

求建立協(xié)調、可互操作性的跨境數(shù)據(jù)流動框架。一是通過貿(mào)易和數(shù)字

經(jīng)濟協(xié)定促進國內(nèi)監(jiān)管框架兼容。DEPA、CPTPP等貿(mào)易和數(shù)字經(jīng)濟

協(xié)定要求締約國實施國內(nèi)個人信息保護立法，DEPA鼓勵企業(yè)設立“數(shù)

據(jù)保護信任標志”促進兼容和互操作性；2022年，英國和新加坡簽訂

數(shù)字經(jīng)濟協(xié)定，承諾將通過雙邊安排或更廣泛的國際框架等機制促進

數(shù)據(jù)監(jiān)管政策兼容。二是促進國際機制間互操作性。DEPA締約國智

利、新加坡、新西蘭同為CPTPP成員，在跨境數(shù)據(jù)流動相關條款上

保持高度一致；而DEPA原則也通過締約國參與的經(jīng)貿(mào)協(xié)定得到擴散

和深化，如英國-新加坡數(shù)字經(jīng)濟協(xié)定對數(shù)字身份互認框架等方面的

安排延續(xù)了DEPA對互操作性的要求。三是現(xiàn)有國際數(shù)據(jù)跨境流動機

制持續(xù)擴圍。2022年4月，APEC宣布成立全球跨境隱私規(guī)則論壇，

將APEC隱私認證體系向全球國家和地區(qū)推廣，8月澳大利亞宣布加

入。2021年12月，歐盟將韓國納入GDPR充分性認定范圍。四是標

準合同條款對接。G20數(shù)字經(jīng)濟工作組會議上，各方認為標準合同兼

容是促進跨境數(shù)據(jù)流動管理規(guī)則協(xié)調的重要方向，東盟對與其他模式

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全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

下合同條款互操作性合作持積極態(tài)度。五是共同采用國際標準。ISO

等國際標準化組織積極制定數(shù)據(jù)、協(xié)議、技術等標準，提升可互操作

性；G20《加強跨境支付合作路線圖》確定促進跨境數(shù)據(jù)交換和信息

標準為下一階段工作重點；以DEPA為代表的數(shù)字經(jīng)貿(mào)協(xié)定推動締約

方采用國際標準促進協(xié)調。六是推進共同技術解決方案。聯(lián)合國與多

國統(tǒng)計局、私營部門和專家合作啟動隱私實驗室，探索以隱私增強技

術實現(xiàn)安全的國際數(shù)據(jù)共享；歐盟推廣數(shù)據(jù)空間方案實現(xiàn)數(shù)據(jù)流動。

數(shù)據(jù)本地化趨勢加強，數(shù)據(jù)安全成為共同關切。OECD報告顯示，

2021年底，已有39個國家出臺92項措施，明確要求數(shù)據(jù)本地化存

儲或處理10。數(shù)據(jù)本地化規(guī)則日趨復雜、嚴格，大致可分為兩類：一

是以明確立法要求數(shù)據(jù)本地存儲，如2022年10月，越南要求科技公

司將用戶數(shù)據(jù)本地存儲并交由當?shù)貙嶓w的法令生效，進一步細化其

《網(wǎng)絡安全法》數(shù)據(jù)本地化的要求。二是以隱性管理措施形成事實上

的數(shù)據(jù)本地化，以隱性措施限制跨境數(shù)據(jù)流動，如歐盟SchremsII裁

決被認為進一步推動GDPR向事實上的數(shù)據(jù)本地化框架發(fā)展11，美國

以出口管制、外資審查、受控非密清單等形式嚴格限制部分數(shù)據(jù)出境。

2022年6月，TikTok宣布已將美國用戶數(shù)據(jù)信息完全遷移至位于美

國的甲骨文云服務器，以“消除對美國用戶數(shù)據(jù)安全的任何懷疑”。

數(shù)字貿(mào)易協(xié)定推動數(shù)據(jù)保護和數(shù)據(jù)流動平衡。CPTPP、DEPA、RCEP

等貿(mào)易協(xié)定在規(guī)定禁止將數(shù)據(jù)本地化作為業(yè)務開展條件的同時，也為

10/trade/a-preliminary-mapping-of-data-localisation-measures_c5ca3fed-en

11How'schremsII'hasacceleratedEurope'sslidetowardadefactodatalocalizationregime.ITIF.(n.d.).Retrieved

November3,2022,from/publications/2021/07/08/how-schrems-ii-has-accelerated-europes-slide-

toward-de-facto-data/

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全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

締約國設定了不同程度的例外條款，如2022年生效的RCEP為締約

方設置實現(xiàn)“合法的公共政策目標”和“保護基本安全利益”的例外

條款。發(fā)達國家推動多邊機制評估本地化政策影響。OECD發(fā)布《數(shù)

據(jù)本地化措施初步圖景》報告，強調需要加強對數(shù)據(jù)本地化經(jīng)濟社會

影響的實證分析以幫助推進貿(mào)易協(xié)定和WTO電子商務聯(lián)合聲明倡議

的討論；G7要求評估數(shù)據(jù)本地化對企業(yè)特別是中小企業(yè)的影響，積

極尋求替代政策。

美歐主導“政府獲取私營部門所持個人數(shù)據(jù)”議題。推動原則制

定，為實現(xiàn)政府“可信訪問”，G7承諾支持OECD數(shù)字經(jīng)濟政策委

員會（CDEP）啟動原則起草小組。2022年12月，CDEP部長級會議

上，38個OECD成員簽署該領域首份政府間協(xié)議——《關于政府訪

問私營部門所持個人數(shù)據(jù)的宣言》。針對執(zhí)法數(shù)據(jù)跨境調取，美國加

快執(zhí)法領域數(shù)據(jù)調取協(xié)調，2022年10月，美英數(shù)據(jù)訪問協(xié)議正式生

效，美澳云法案協(xié)議也將于年底生效。此外，美國也正積極與加拿大、

歐盟圍繞相關問題展開談判。針對情報獲取問題，2022年10月，美

國總統(tǒng)拜登簽署行政命令加強美國信號情報活動保障措施，要求對情

報活動實施嚴格分層監(jiān)督，并建立兩級獨立補救機制，以更好適應歐

盟隱私保護要求；12月，歐委會啟動充分性認定程序，新跨大西洋數(shù)

據(jù)隱私框架正在醞釀。

（三）人工智能治理探索持續(xù)深入

人工智能治理國際協(xié)調是全球數(shù)字治理的重點方向。多邊機制下

人工智能治理共識持續(xù)推進。聯(lián)合國將人工智能治理列為正在醞釀中

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全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

的數(shù)字契約九大議題之一，試圖通過廣泛協(xié)調，為國際社會提供整體

性、系統(tǒng)性指導原則。印太經(jīng)濟框架將人工智能治理列為成員國重大

關切和未來技術標準合作重點，計劃采取共同措施。美歐貿(mào)易和技術

委員會第三次部長級會議公布可信賴人工智能及風險管理的聯(lián)合路

線圖，突出在人工智能應用過程中對中小企業(yè)權益的保護。各國積極

探索人工智能治理規(guī)則規(guī)范。美國國家標準與技術研究院3月發(fā)布了

《邁向識別和管理人工智能偏見的標準》，白宮科技政策辦公室10

月發(fā)布了《人工智能權利法案藍圖》，歐盟發(fā)布了《人工智能責任指

令（提案）》。我國持續(xù)完善國內(nèi)人工智能治理，先后出臺《互聯(lián)網(wǎng)

信息服務算法推薦管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務深度合成管理規(guī)定》,

規(guī)范特定場景下人工智能技術應用。此外，我國還向聯(lián)合國特定常規(guī)

武器公約締約國大會提交了《中國關于加強人工智能倫理治理的立場

文件》，倡導“以人為本”和“智能向善”理念，確保人工智能安全、

可靠、可控，呼吁各方秉持共商共建共享理念，為推動形成具有廣泛

共識的國際人工智能治理方案而努力。

國際人工智能治理規(guī)則進入醞釀調整期。與2019—2021年人工

智能國際治理規(guī)則的密集出臺相比（圖9），今年人工智能治理討論

及出臺文件更突出鋪墊、試點和小范圍共識特點。主要原因一是價值

觀對人工智能治理理念的影響持續(xù)增加。確保人工智能技術的安全、

可信一直是全球人工智能治理共識，但受國際局勢影響，目前對安全

可信的判斷標準日益與各國國內(nèi)政治價值觀緊密掛鉤，具有了更多主

觀色彩而難以把握，具有廣泛認同的進一步治理共識形成難度更大。

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全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

二是突發(fā)事件擠占投入資源。俄烏沖突導致人工智能治理議程優(yōu)先級

下降。雖然G7、TTC、IPEF等機制在今年都提出了人工智能治理合

作的計劃表，但實際投入和進度規(guī)劃明顯低于網(wǎng)絡與基礎設施安全、

虛假信息治理、供應鏈保障等具緊迫性的更議題。三是人工智能技術

發(fā)展進入平臺期。當前，人工智能技術發(fā)展和應用部署有趨緩趨勢（圖

10），這使得很多治理監(jiān)管分歧難以在實踐中檢驗和比較，很多超前

成熟的治理規(guī)則也難以落地。

來源：中國信息通信研究院

圖9全球人工智能治理規(guī)則發(fā)展趨勢（2017—2022）

來源：中國信息通信研究院

圖10近年全球主要國家人工智能專利申請數(shù)量統(tǒng)計圖（2011—2021）

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全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

未來人工智能治理將向精細化監(jiān)管發(fā)展。一是持續(xù)完善技術風險

評估與管理。2022年10月17日，Gartner發(fā)布2023年技術趨勢預測

報告，將“人工智能信任、安全和風險管理”列為明年十大戰(zhàn)略技術

趨勢之一12。二是分級分類監(jiān)管繼續(xù)推進。美、歐及我國的監(jiān)管治理

實踐表明，監(jiān)管分級分類是AI監(jiān)管的主要發(fā)展趨勢，基于國際廣泛

共識的分級分類標準體系建設是可行有效實質化AI監(jiān)管的關鍵。三

是應用治理典型場景進一步聚焦。在智慧醫(yī)療方面，醫(yī)療器械準入機

制是規(guī)則建設核心。在自動駕駛方面，中、英、德都已開展初步的技

術監(jiān)管原則討論，正積極發(fā)展體系化監(jiān)管框架。在人臉識別方面，隱

私保護和信息數(shù)據(jù)安全強監(jiān)管已成為趨勢，需加快明確相關主張、推

進立法和評估監(jiān)管細則。上述場景下的治理監(jiān)管經(jīng)驗，或將構成未來

國際人工智能治理創(chuàng)新的突破點。

（四）網(wǎng)絡安全治理磋商艱難前行

隨著數(shù)字技術的演進升級和地緣政治環(huán)境的變化，網(wǎng)絡安全治理

再度成為各國高度關心的迫切問題。俄烏沖突以來，政府與非政府組

織間出現(xiàn)了復雜的合作和協(xié)調行為，網(wǎng)絡戰(zhàn)與傳統(tǒng)軍事行動相互交織

的“混合戰(zhàn)”正日益成為國際沖突的常態(tài)；與此同時，“網(wǎng)絡攻擊”

匿名性、靈活性、高效性和低烈度等內(nèi)在特征，導致各方在網(wǎng)絡攻擊

的法律定性和規(guī)制途徑上具有較大爭議。近年來，聯(lián)合國談判框架、

國家發(fā)起多利益攸關方倡議、專家學者論壇和企業(yè)倡議等持續(xù)推進網(wǎng)

12Gartner：WhataretheGartnerTop10StrategicTechnologyTrendsfor2023?,

/en/articles/gartner-top-10-strategic-technology-trends-for-2023.

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全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

絡安全國際規(guī)范制定，在共識持續(xù)凝聚的同時，主要分歧也日趨清晰，

網(wǎng)絡安全治理規(guī)則制定進入深水區(qū)。

一是保護關鍵基礎設施成為共同訴求。全球網(wǎng)絡空間穩(wěn)定委員會

2018年提出“保護互聯(lián)網(wǎng)公共核心”原則，強調不得損害基礎設施、

基礎資源、協(xié)議標準等互聯(lián)網(wǎng)公共核心的普遍可用和完整性。隨后該

原則在巴黎倡議等多個網(wǎng)絡安全進程中引用，日益得到國際社會普遍

認可。2021年，聯(lián)合國信息安全政府專家組（UNGGE）報告將這一

范圍擴展到關鍵信息基礎設施和向公眾提供基本服務的基礎設施，提

出尤其在新冠疫情背景下，保護衛(wèi)生和醫(yī)療基礎設施更為重要。俄烏

沖突爆發(fā)之后，烏克蘭向ICANN、歐洲網(wǎng)絡協(xié)調中心等多家機構提

出了對俄斷網(wǎng)的請求，但相關組織保持了中立立場，體現(xiàn)了各國際機

構對維護全球互聯(lián)網(wǎng)持續(xù)、安全、穩(wěn)定、可信運行原則的高度認可。

二是國際法在網(wǎng)絡空間適用性問題仍存分歧?；?013、2015、

2021年聯(lián)合國GGE的共識性報告、以及兩屆信息安全開放式工作組

（OEWG）報告和討論13，各方同意以《聯(lián)合國憲章》為核心的國際

法精神適用網(wǎng)絡空間，并將網(wǎng)絡空間負責任國家行為規(guī)范作為重要補

充。但是，各方對哪些法律、如何適用等關鍵問題仍有分歧。從第二

屆OEWG實質性會議各方提案和2022年６月工作組主席散發(fā)的零

號案文看，美國、瑞士等認為國際人道法能夠在網(wǎng)絡空間直接適用，

保證自衛(wèi)權的行使；俄羅斯、伊朗等認為應制定新的國際公約并建立

術語清單，防止個別國家憑借技術實力濫用自衛(wèi)權。我國認為國際法

13第二屆OEWG至今已召開三次實質性會議，2022年６月工作組主席散發(fā)了零號案文以推進討論。目前，

討論進展及各方提案可見/meeting/oewg-ict-2021/

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全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

適用的核心是《聯(lián)合國憲章》確立的國家主權平等、禁止以武力相威

脅或使用武力、和平解決國際爭端、不干涉內(nèi)政、善意履行國際義務

等原則的適用；同時，鑒于網(wǎng)絡沖突本身平戰(zhàn)難分、軍民難辨，網(wǎng)絡

行為溯源困難、損傷難控等特征，在網(wǎng)絡空間適用“區(qū)分”“比例”

原則時應更加審慎14。此外，俄烏沖突吸引了大量以黑客、勒索軟件

組織等第三方代表雙方開展網(wǎng)絡攻擊，挑戰(zhàn)了反對非國家行為體、反

對代理人進行網(wǎng)絡攻擊等重要規(guī)范的實施。

三是圍繞打擊網(wǎng)絡犯罪、加強能力建設和建立信任有望產(chǎn)出具體

舉措。針對網(wǎng)絡犯罪，聯(lián)合國已成立“打擊為犯罪目的使用信通技術

的全面國際公約特設委員會”15，加快制定具有全球性質的《聯(lián)合國

打擊網(wǎng)絡犯罪公約》，超越《布達佩斯公約》區(qū)域治理模式。針對建

立信任措施，各方積極探討在聯(lián)合國下建立全球性的政府間聯(lián)絡點清

單（PointsofContact），力爭納入更多國家開展信息交流。針對發(fā)展

中國家網(wǎng)絡安全保護能力不足的問題，OEWG提出將通過開辟資金

渠道、人才培訓、信息交流等方式縮小網(wǎng)絡安全能力鴻溝。此外，反

監(jiān)控與人權保護、互聯(lián)網(wǎng)應急小組信息共享和協(xié)調處置等問題也是當

前網(wǎng)絡安全規(guī)則規(guī)范制定的重要領域。

（五）信息內(nèi)容治理開啟有益探索

虛假信息（disinformation）指故意制造、呈現(xiàn)和傳播以欺騙公眾

的虛假、不準確或誤導性信息，與內(nèi)容虛假或有誤導性的錯誤信息

14“區(qū)分”原則指軍事行動應區(qū)分軍事和民用目標的，“比例”原則指武力手段與軍事利益成比例。

15根據(jù)聯(lián)合國大會2019年12月27日題為“打擊為犯罪目的使用信通技術”的第74/247號決議設立的“打

擊為犯罪目的使用信通技術的全面國際公約特設委員會”，計劃在2022年和2023年各安排3次談判會議。

討論進展可見：/unodc/en/cybercrime/ad_hoc_committee/ahc_third_session/main.html

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全球數(shù)字治理白皮書（2022年）

（misinformation）有顯著差別。虛假信息對公共安全、政治安全和國

家利益形成了重大挑戰(zhàn)，新冠肺炎疫情下的“虛假疫情信息”和俄烏

沖突中“信息戰(zhàn)”使虛假信息治理成為各方高度關注的重要議題。

數(shù)字平臺加速虛假信息聚合。數(shù)字平臺改變了信息內(nèi)容生產(chǎn)傳播

模式，匿名用戶成為內(nèi)容生產(chǎn)的重要渠道，人工智能等新興技術加速

信息聚合和定向傳播，擴大了虛假信息的影響。商業(yè)資本逐利催生虛

假信息“產(chǎn)業(yè)化”。生產(chǎn)和傳播虛假信息的黑色產(chǎn)業(yè)鏈正在滋生，資

本通過“黑公關”“水軍”“信息洗白”“網(wǎng)絡釣魚”等一系列活動

影響民意，推進特定議程，從中謀取暴利。國際格局變動助推虛假信

息“武器化”。俄烏沖突凸顯了信息在戰(zhàn)爭中的重要作用，各方更加

重視數(shù)字平臺在營造輿論、切斷宣傳、限制服務中的作用，虛假信息

“武器化”風險升高。

各方推動數(shù)字平臺提升虛假信息審查規(guī)則透明度。歐洲以公私合

作方式制定守則。2022年6月，歐洲34個主要在線平臺、廣告行業(yè)

參與者、事實核查機構、研究機構和民間社會組織共同簽署了新版《反

虛假信息行為守則》，要求平臺為用戶提供更好的工具來識別、理解

和標記虛假信息，尤其是確保政治廣告透明度；同時平臺