2024年適應(yīng)旅游轉(zhuǎn)型需求　創(chuàng)造和諧發(fā)展未來

第頁2024年適應(yīng)旅游轉(zhuǎn)型需求創(chuàng)造和諧發(fā)展未來

我國旅游業(yè)從1986年被正式納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃至今已有20年，這期間旅游發(fā)展宏觀環(huán)境不斷優(yōu)化，國際旅游市場逐年擴(kuò)大，國內(nèi)旅游需求大幅釋放，入境游和出境游迅速發(fā)展，使得整個旅游經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)，旅游產(chǎn)業(yè)已達(dá)相當(dāng)規(guī)模。但是，隨著宏觀環(huán)境、產(chǎn)業(yè)規(guī)模特別是市場需求的變化，原有的以推動經(jīng)濟(jì)增長為目的、以主要旅游城市和景區(qū)為依托、以組團(tuán)觀光旅游為主要方式的旅游體系已經(jīng)不能適應(yīng)旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，旅游產(chǎn)業(yè)開始轉(zhuǎn)型。由此，長期以來一直制約旅游業(yè)發(fā)展的一些“瓶頸”問題也浮出水面，解決好這些問題是中國旅游產(chǎn)業(yè)成功轉(zhuǎn)型、旅游經(jīng)濟(jì)沿著健康道路快速發(fā)展的關(guān)鍵。

一、中國旅游正處于轉(zhuǎn)型時期

首先是旅游業(yè)態(tài)在轉(zhuǎn)型。市場需求的變化是導(dǎo)致整個旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)生轉(zhuǎn)型的根本，基于買方市場背景下的旅游需求主導(dǎo)著旅游業(yè)轉(zhuǎn)型的方向。單一的以組團(tuán)觀光為主要方式的快餐式旅游已經(jīng)越來越不適應(yīng)當(dāng)代旅游者的需求，在工作、生活、環(huán)境等各方面壓力普遍劇增的今天，出游者更傾向于接受高品質(zhì)、富內(nèi)涵、慢節(jié)奏的休閑消費(fèi)方式以及自助游、自駕游、修學(xué)游、鄉(xiāng)村游等個性化的旅游方式。由此帶來了旅游產(chǎn)業(yè)各相關(guān)環(huán)節(jié)的一系列變化，如經(jīng)營理念、服務(wù)質(zhì)量、產(chǎn)品設(shè)計等等，共同推動著觀光旅游一步步向集觀光、度假、休閑于一體的綜合型旅游方式轉(zhuǎn)變。

其次是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)在轉(zhuǎn)型。綜合型旅游方式與純粹的觀光旅游有很大不同，景點(diǎn)景區(qū)雖然重要，但越來越多的文化旅游產(chǎn)品、民俗體驗型產(chǎn)品、休閑娛樂型產(chǎn)品等非景觀類產(chǎn)品正不斷進(jìn)入到旅游市場，且份額逐漸增加。由此首先推動了景點(diǎn)景區(qū)自身的轉(zhuǎn)型，杭州西湖就是成功轉(zhuǎn)型的一個很好的例子：以西湖風(fēng)光為吸引物構(gòu)建起一個休閑娛樂的“天堂”。產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型同時也推動了旅游投資方向的轉(zhuǎn)變，大量的資本由原來的純粹觀光類產(chǎn)品逐步轉(zhuǎn)到休閑、娛樂、度假類產(chǎn)品的開發(fā)建設(shè)上。

第三是市場組織結(jié)構(gòu)在轉(zhuǎn)型。我國的旅游企業(yè)總體處于“小弱散差”的狀況，雖然在加入WTO以后“狼來了”的警告不絕，但這一狀況并未得到大的改善。隨著入世過渡期的即將結(jié)束，中國要兌現(xiàn)入世談判中旅游領(lǐng)域的相關(guān)承諾，國家旅游局局長邵琪偉在2024年全國旅游工作會議上宣布，我國將自2024年7月1日起取消對外商投資旅行社設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的限制，并對外資旅行社的注冊資本實(shí)行國民待遇。我國是亞洲最大的客源市場，外資旅游企業(yè)不可能放棄這個即將全面開封的“大蛋糕”?？梢韵胍?，屆時我國旅游市場組織結(jié)構(gòu)的重新洗牌在所難免，一方面是外資旅游企業(yè)“巨頭”們迅速搶占中國旅游市場份額，另一方面是國內(nèi)旅游企業(yè)在沖擊面前自我調(diào)整、重組、聯(lián)合甚至退出。

第四是旅游產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位在轉(zhuǎn)型。旅游產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中地位的變化與政府發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的理念有很大關(guān)系。1986年，旅游經(jīng)濟(jì)被納入我國國民經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展計劃，由此旅游正式從一個接待型的事業(yè)組織轉(zhuǎn)化為一個產(chǎn)業(yè)。1998年，中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確將旅游產(chǎn)業(yè)確定為國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)，旅游產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位進(jìn)一步得到確立。2024年，黨的十六屆四中全會又提出了“構(gòu)建社會主義和諧社會”的命題，這為旅游產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展定下了新的坐標(biāo)。國家旅游局局長邵琪偉指出,構(gòu)建和諧社會旅游業(yè)大有可為。可想而知，純粹將旅游產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)增長的理念將被淡化，而其在改善人民生活質(zhì)量、增進(jìn)人與自然和諧方面的功能將得到加強(qiáng)。這實(shí)質(zhì)上是抓住了旅游業(yè)發(fā)展的根本目的，是全面建設(shè)社會主義和諧社會的重要組成部分。

二、轉(zhuǎn)型期的矛盾凸現(xiàn)

1、管理體制瓶頸，旅游行政管理力度與旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模不相適應(yīng)。

根據(jù)國家旅游局公布的歷年中國旅游業(yè)統(tǒng)計公報，全國旅游業(yè)總收入除2024年受非典影響外連年高速增長，2024年已達(dá)8935億元人民幣，相當(dāng)于當(dāng)年全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.27%，旅游業(yè)在配合中央關(guān)于擴(kuò)大內(nèi)需、調(diào)整結(jié)構(gòu)、促進(jìn)就業(yè)等經(jīng)濟(jì)政策上的巨大優(yōu)勢日益顯現(xiàn)。

但是，與之不相襯的是旅游行政管理部門的行業(yè)管理權(quán)限卻得不到有效加強(qiáng)，甚至還在萎縮。各級旅游行政管理部門對旅游產(chǎn)業(yè)的管理目前主要局限于旅行社、導(dǎo)游、酒店、景區(qū)，遠(yuǎn)未能覆蓋到涉及范圍越來越寬泛的旅游產(chǎn)業(yè)各個環(huán)節(jié)，也難以與其它旅游業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行有效貫通。更令人擔(dān)憂的是，隨著改革的深入，旅游行政管理部門的一些管理手段還將進(jìn)一步轉(zhuǎn)移甚至消逝。如行政許可法頒布實(shí)施后，在旅游業(yè)普遍存在定點(diǎn)管理制度隨之被取消，旅游行政管理部門由此喪失了對旅游車輛、旅游購物商店、旅游餐館等企業(yè)的有效管理手段。再如目前旅游行政管理部門對酒店及景區(qū)（點(diǎn)）的管理主要依托的是星級酒店的評定及景區(qū)的等級評定，但是政府體制改革要求這些職能最終應(yīng)當(dāng)由行業(yè)協(xié)會或者中介機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，屆時旅游行政管理部門籍此樹立起來的行業(yè)管理手段和權(quán)威都會大受影響。

2、法制建設(shè)瓶頸，法制建設(shè)明顯滯后于旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

這種滯后主要表現(xiàn)在旅游部門法律體系至今仍不完備：

首先是沒有一部旅游基本法律。旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏整體的規(guī)范和指導(dǎo)，基層旅游行政管理部門出于管理實(shí)際需要而進(jìn)行的立法活動也無統(tǒng)一的原則和依據(jù)，導(dǎo)致了立法層面上的區(qū)域分割。

其次是行政法規(guī)及部門規(guī)章相對薄弱。國務(wù)院有關(guān)旅游行業(yè)的行政法規(guī)僅有《旅行社管理條例》、《導(dǎo)游人員管理條例》和《風(fēng)景名勝區(qū)暫行管理條例》三個，且其中風(fēng)景名勝區(qū)的管理歸口在建設(shè)部門而非旅游部門。而現(xiàn)有的相關(guān)政府規(guī)章也遠(yuǎn)未能覆蓋整個行業(yè)領(lǐng)域，許多方面存在著政府規(guī)范的缺失。

最后地方旅游立法也因各地政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同而參差不齊，這同樣是由于旅游立法中“旅游憲法”的缺失造成的。最典型的例子就是當(dāng)“旅游定點(diǎn)”制度因為與行政許可法發(fā)生沖突而在許多地區(qū)被取消的時候，有些地區(qū)還剛剛將它作為先進(jìn)管理經(jīng)驗進(jìn)行推廣，這不能不說也是導(dǎo)致目前我國旅游市場秩序混亂的重要原因之一。

3、組織結(jié)構(gòu)瓶頸，整個旅游經(jīng)濟(jì)缺乏支柱企業(yè)和品牌，無法適應(yīng)國際間競爭。

隨著國家“抓大放小”戰(zhàn)略的實(shí)施，通過企業(yè)間聯(lián)合、并購、引進(jìn)外資等行業(yè)內(nèi)自行調(diào)整，加上證券市場及政府的推動，我國旅游市場的組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)得到了一定的優(yōu)化，但是整體狀況還遠(yuǎn)未達(dá)到參與國際競爭的實(shí)力。這一點(diǎn)在旅行社塊面表現(xiàn)得尤為明顯，到2024年末我國納入統(tǒng)計范圍的旅行社已有16245家，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不小，但單體競爭力薄弱，全部旅行社的經(jīng)營收入1116.59億元，還達(dá)不到美國運(yùn)通（AmericanExpress）一個企業(yè)的營收水平。

酒店行業(yè)的情況也不容樂觀，國內(nèi)許多城市會出現(xiàn)這種情況，只要有國際品牌的酒店存在，那往往就是本市最高檔的酒店之一。目前我國最大的酒店業(yè)集團(tuán)錦江國際（集團(tuán)）有限公司只是勉強(qiáng)躋身國際酒店集團(tuán)的前30強(qiáng)，而國際酒店集團(tuán)的前十大品牌已經(jīng)全部入駐中國市場，并且已經(jīng)開始以各大中心城市為依托，向周邊城市及非熱點(diǎn)城市進(jìn)軍。另外，在錦江之星、如家快捷、星宇之星等國內(nèi)連鎖經(jīng)濟(jì)型酒店快速成長的同時，國際品牌的經(jīng)濟(jì)型酒店也悄然進(jìn)入，紛紛搶灘低端市場，中國酒店業(yè)來自境外企業(yè)的競爭壓力十分巨大。

4、人力資源瓶頸，各層次人才培養(yǎng)無法滿足旅游業(yè)發(fā)展需求。

旅游行業(yè)人力資源的匱乏首先體現(xiàn)在一線服務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)無法達(dá)到旅游行業(yè)服務(wù)應(yīng)有的水平，尤其是餐飲業(yè)服務(wù)人員、景區(qū)（點(diǎn)）一線工作人員、交通工具駕駛?cè)藛T等。旅游需求的激增導(dǎo)致旅游從業(yè)人員隊伍迅速擴(kuò)張，許多旅游企業(yè)一味追求經(jīng)濟(jì)利益而忽視了對一線服務(wù)人員的相關(guān)培訓(xùn)，甚至不經(jīng)培訓(xùn)就倉促上崗，這是形成目前全行業(yè)服務(wù)質(zhì)量下降的一個主要原因。另外，我國旅游行業(yè)相關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的缺失也是一個重要因素。除星級酒店外，我國旅游行業(yè)現(xiàn)有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系更多的是對硬件設(shè)施配置的要求，而對于各類服務(wù)人員的崗位要求、操作程序、服務(wù)水準(zhǔn)、效果目標(biāo)、績效考核等細(xì)節(jié)則少有規(guī)范。

高層次旅游人才的供不應(yīng)求同樣嚴(yán)重制約著我國旅游業(yè)的發(fā)展，這其中主要包括旅游企業(yè)高級管理人才、高等院校旅游專業(yè)師資和旅游行政主管部門工作人員等。雖然我國高等院校的旅游專業(yè)系科建設(shè)已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)規(guī)模，但是所開設(shè)的子專業(yè)非常單一，許多相對“冷僻”的旅游專業(yè)崗位得不到人才補(bǔ)充，且旅游管理理論與實(shí)踐也不能很好地結(jié)合，真正的旅游高等教育體系并未形成。同樣受我國旅游企業(yè)“小弱散差”的影響，旅游行業(yè)自行培養(yǎng)人才的機(jī)制、與國際間人才交流的機(jī)制也不成熟，企業(yè)間的惡性競爭、市場秩序的混亂使得旅游人才流動異常，人才成長環(huán)境相對惡劣。

三、相關(guān)對策措施

1、體制改革是旅游產(chǎn)業(yè)既好又快發(fā)展的根本保證。旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展到今天，旅游行政主管部門特別是基層旅游局已經(jīng)把所有的行政權(quán)限發(fā)揮到了極至，盡管從未停止過在創(chuàng)新管理方面的探索，但旅游產(chǎn)業(yè)許多領(lǐng)域仍然是旅游行政主管部門無法管理甚至是根本無法施加影響力的。對于旅游景區(qū)（點(diǎn)）、旅店、餐飲業(yè)（包括酒店、酒吧、咖啡館、茶室）等長期以來旅游行政主管部門似管非管的專業(yè)旅游產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)明確歸并至旅游行政主管部門的管轄范圍。上海、杭州等地成立了旅游管理委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)旅游相關(guān)的文化、建設(shè)、交通、衛(wèi)生等部門的關(guān)系成效明顯，這種嘗試值得推崇。但是筆者認(rèn)為，根本上還是應(yīng)該從國家層面對各部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，特別是處理好政府各相關(guān)部門間的利益關(guān)系，改變目前“多頭管理、政出多門、公權(quán)運(yùn)用不當(dāng)”的局面，從源頭上理順管理體制。

2、建議盡快出臺旅游基本法。旅游基本法是規(guī)范和引導(dǎo)整個旅游產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展的基礎(chǔ)，相當(dāng)一個時期以來，地方層面要求盡快出臺旅游基本法的呼聲很高，但就全國而言在這方面的工作進(jìn)度十分滯后。目前來看，由下而上推動旅游法制體系建設(shè)的收效甚微，國家旅游主管部門應(yīng)當(dāng)盡快牽頭啟動旅游基本法及相關(guān)法規(guī)規(guī)章的起草，從法律層面上對旅游產(chǎn)業(yè)所涵蓋的范圍、對旅游行政主管部門的權(quán)限、對本產(chǎn)業(yè)與公安、工商、交通、建設(shè)、衛(wèi)生等各相關(guān)部門及產(chǎn)業(yè)的關(guān)系進(jìn)行界定。從某種意義上說，這也是推動旅游行政體制改革的重要手段。

3、建立符合旅游業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新的旅游經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。目前我國以“食、住、行、游、購、娛”為基本要素的旅游產(chǎn)業(yè)鏈已經(jīng)形成，而且隨著旅游外延的不斷擴(kuò)大，其他產(chǎn)業(yè)鏈中的許多環(huán)節(jié)也正在向旅游產(chǎn)業(yè)集聚。在此過程中，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過對各相關(guān)行政主管部門的分工協(xié)調(diào)、對資源的有效整合、對投融資的正確引導(dǎo)、對扶持政策的出臺落實(shí)等，協(xié)調(diào)好旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展各利益主體間的關(guān)系。而旅游企業(yè)自身也應(yīng)當(dāng)“苦練內(nèi)功”，以文化和品牌為戰(zhàn)略，借政府之力，共同推動建設(shè)既有中國特色，又與國際接軌的新的旅游經(jīng)濟(jì)營運(yùn)機(jī)制。

4、建立有效的旅游人才培育機(jī)制。中國是旅游教育的大國，但未必就是旅游教育培訓(xùn)的強(qiáng)國。有必要重新審視現(xiàn)有的高等院校旅游專業(yè)課程體系，建立長遠(yuǎn)的旅游業(yè)人才培養(yǎng)規(guī)劃，對相對單一的旅游系科專業(yè)進(jìn)行析分，使人才的培養(yǎng)方向及相關(guān)課程的設(shè)置更貼近市場的需求。同時，院校、企業(yè)、行政主管部門間也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行有效的學(xué)術(shù)及人才的交流溝通，做好在崗培訓(xùn)及進(jìn)修，建立起產(chǎn)、學(xué)、研相結(jié)合的教育、科研機(jī)制，使所培養(yǎng)的人才能適應(yīng)未來旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。而從政府層面上講，在引導(dǎo)院校做好人才培養(yǎng)的同時，還應(yīng)當(dāng)在引進(jìn)高層次旅游人才、加強(qiáng)國際間人才交流上下功夫。例如建立人才發(fā)展基金，出臺政策吸引緊缺型人才，扶持“冷僻”崗位從業(yè)人員（如小語種導(dǎo)游、調(diào)酒師等）的培養(yǎng)和就業(yè)安排等，以此推動科學(xué)合理的人才培育機(jī)制的形成。

5、改革現(xiàn)有的旅游經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)體系。我國的旅游發(fā)展指標(biāo)考核體系已經(jīng)從改革開放之初延用至今，為了做大旅游產(chǎn)業(yè)，這套考核體系主要強(qiáng)調(diào)的是旅游人數(shù)、旅游收入以及旅游業(yè)產(chǎn)值在國民經(jīng)濟(jì)中所占比重的增加，而對于旅游產(chǎn)業(yè)自身的效益、旅游業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展所作的貢獻(xiàn)卻考慮不多。做大更要做強(qiáng)，轉(zhuǎn)型期旅游經(jīng)濟(jì)的指標(biāo)考核體系應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注旅游產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對構(gòu)建社會主義和諧社會所作的貢獻(xiàn)。突出旅游產(chǎn)業(yè)對稅收的貢獻(xiàn)份額，突出出游人數(shù)及出境游人數(shù)的增長，注重游客逗留時間及消費(fèi)量的增加，注重入境游客外圍消費(fèi)的增加，引導(dǎo)旅游產(chǎn)業(yè)由數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。

6、區(qū)域間加強(qiáng)聯(lián)合。雖然我國是旅游大國，旅游市場已經(jīng)向世界開放，但國內(nèi)各大旅游資源相對集中的區(qū)域之間甚至區(qū)域內(nèi)卻仍然存在著市場的壁壘或分割。各區(qū)域、主要旅游城市各自為政、競爭激烈，無法形成合力參與國際旅游市場競爭。可喜的是這一問題已經(jīng)被旅游界所意識到，長江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤海灣等地區(qū)的主要城市紛紛組建政府牽頭的旅游合作組織，旨在打破地區(qū)間旅游市場的壁壘，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)旅游的無障礙化。但是，還有許多實(shí)質(zhì)性的合作工程需要進(jìn)一步推進(jìn)，如區(qū)域內(nèi)同質(zhì)化資源和產(chǎn)品的整合，產(chǎn)品、線路的整體包裝設(shè)計，區(qū)域整體形象的宣傳和推廣等。通過對主要旅游區(qū)域