三權(quán)分置下宅基地使用權(quán)的法律分析研究 法學(xué)專業(yè)

摘要三權(quán)分置是一項(xiàng)我國(guó)特有的土地政策，為了促進(jìn)土地的合理利用，2018年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出探索宅基地“所有權(quán)”、“資格權(quán)”、“使用權(quán)”三權(quán)分置的政策?！叭龣?quán)分置”制度中，宅基地使用權(quán)較之前的土地政策更加靈活，但目前依舊面臨許多的法律問題。亟需探究出相應(yīng)對(duì)策，讓三權(quán)分置政策繼續(xù)維持宅基地制度的社會(huì)保障性的充分同時(shí)開發(fā)宅基地的經(jīng)濟(jì)屬性；“十四五”規(guī)劃綱要第七篇提出：依法有償收回的閑置宅基地并將其轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市；放活農(nóng)村宅基地、激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力，這一系列動(dòng)作關(guān)乎農(nóng)民增收，更是鄉(xiāng)村振興政策框架的重要環(huán)節(jié)。本文以三權(quán)分置制度的現(xiàn)實(shí)必要性為出發(fā)點(diǎn)對(duì)三權(quán)分置下宅基地使用權(quán)的概念、性質(zhì)、特征、權(quán)能進(jìn)行闡述，分析現(xiàn)有的“三權(quán)分置”下宅基地使用權(quán)的法律規(guī)定、政策制度、司法解釋、專業(yè)人士意見，汲取經(jīng)驗(yàn)解決現(xiàn)階段存在的宅基地利用率低、城鄉(xiāng)建設(shè)用地不足、隱形流轉(zhuǎn)等問題，完善“三權(quán)分置”中宅基地使用權(quán)的法律制度，關(guān)鍵在于賦權(quán)闊能，放活宅基地使用權(quán)，增強(qiáng)私法屬性同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管。通過對(duì)宅基地制度的法律分析和體系構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶利益保障、盤活宅基地、最后實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；收益權(quán)能；流轉(zhuǎn)；有償退出；政府監(jiān)管ABSTRACTTheseparationofthethreevolumesisthechinesehighoillandpolicy.Inordertomakeeffectiveuseofthedevelopmentofthelandeconomy,theCouncilofStateannouncedtheviewsoftheCentralCommitteeandtheCouncilofStateontheimplementationoftheruralactivitystrategyin2018.whichproposedtoexplorethepolicyofseparatingthethreerightsof"ownership","qualificationright"and"useright"ofhomesteadsites.Thesystemof"separationofthreerights"ismoreflexiblethantheoriginalsystemof"separationoftworights",butitstillfacesmanylegalproblems.Thereisanurgentneedtoexplorestrategiestomaintainthesocialsecurityofthepropertysystemandtodeveloptheeconomicownershipofthefarmthroughthepolicyoftransferringtheseparationofthethreerights.Theseventhpartofthe14thFive-YearSketchPlanhighlightstheimportanceofhomesteadrecoveredwithcompensationinaccordancewiththelawwillbeconvertedintoconstructionlandforcollectivemanagementandputintothemarket.Toactivateruralhomesteadandstimulatetheendogenousimpetusofruraleconomyisanimportantlinkinthepolicyframeworkofruralrevitalization.Basedonthepracticalnecessityoftheseparationofthethreerightssystem,thispaperelaboratestheconcept,nature,characteristicsandpowersoftherighttousethehomestead,andanalyzestherelevantlegalprovisions,judicialinterpretationsandprofessionalopinionsofthespecificsystemoftherighttousethehomesteadundertheseparationofthethreerightssystem.Tosolvetheexistingproblemsoflowutilizationrateofhomesteadland,lackofurbanandruralconstructionland,hiddencirculation,andimprovethelegalsystemoftherighttousehomesteadinthe"separationofthethreerights",thekeyistogivemorepower,activatetherighttousehomestead,strengthenthepropertyofprivatelawandstrengthensupervision.Throughthelegalanalysisandsystemconstructionofthehomesteadsystem,theinterestsoffarmersareguaranteed,thehomesteadisrevitalizedandtheruralrevitalizationisfinallyrealizedKeywords：separationofthreepowers；profitofusethehomestead；Transferringoftheright；tousethehomestead目錄TOC\o"1-3"\h\u第1章引言 11.1研究的背景和意義 11.2文獻(xiàn)綜述 11.3研究?jī)?nèi)容 21.4研究方法 3第2章三權(quán)分置下宅基地使用權(quán)的概述 32.1三權(quán)分置下宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵 32.1.1宅基地使用權(quán)的概念 32.1.2宅基地使用權(quán)的權(quán)能 42.2三權(quán)分置下宅基地使用權(quán)的特征 42.3宅基地使用權(quán)的政策演變 4第3章三權(quán)分置下宅基地使用權(quán)需要面對(duì)的問題 53.1宅基地利用率低下和城鄉(xiāng)建設(shè)用地不足 53.2宅基地收益權(quán)能缺失 53.3宅基地使用權(quán)放活的交易環(huán)境有待提升 63.4宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)現(xiàn)象 63.5政府監(jiān)管缺位 7第4章完善三權(quán)分置下宅基地使用權(quán)的建議 74.1完善立法，明確規(guī)制標(biāo)準(zhǔn) 74.2持續(xù)推進(jìn)宅基地確權(quán)登記工作 74.3建立完善的宅基地使用權(quán)退出、轉(zhuǎn)讓機(jī)制 84.4加快建設(shè)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn) 84.5政府部門適度干預(yù) 8結(jié)論 10參考文獻(xiàn) 11致謝 12第1章引言1.1研究的背景和意義隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，農(nóng)村宅基地的大量閑置和城市規(guī)劃建設(shè)用地配置緊張形成強(qiáng)烈對(duì)比，原二權(quán)分置體制下，宅基地使用權(quán)交易雙方除了要滿足民事主體資格外還要滿足均為農(nóng)村集體組織成員的要求，流轉(zhuǎn)時(shí)除雙方達(dá)成流轉(zhuǎn)合意外還需征得本村村民委員會(huì)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，極大限制了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，難以滿足滿足農(nóng)民希望通過宅基地使用權(quán)獲得收益的需求，農(nóng)戶為了獲得融資，不得不采取其他手段，市場(chǎng)上出現(xiàn)了一些隱性的宅基地流轉(zhuǎn)，宅基地法律糾紛案逐年上升，在這樣的背景下，權(quán)能分置、盤活宅基地迫在眉睫，2018年宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置的概念首次被提出。三權(quán)分置是我國(guó)又一項(xiàng)創(chuàng)設(shè)性制度，給宅基地制度改革開辟了一條新出路，但這是一項(xiàng)嶄新的制度也意味著：三權(quán)分置制度從提出、具體實(shí)施到最后取得預(yù)期成效還有一大段路要走，不僅要解決歷史遺留問題，還要修復(fù)新制度執(zhí)行和完善過程中的漏洞，“三權(quán)分置”中宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)以及其他具體權(quán)能實(shí)現(xiàn)等問題在學(xué)術(shù)界目前也存在許多不同的解讀。雖然在三權(quán)分置制度正式實(shí)施前已經(jīng)有了不少試點(diǎn)地，為三權(quán)分置制度的全面實(shí)施積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，但是政策在大范圍執(zhí)行時(shí)必然會(huì)產(chǎn)生各種各樣新的問題，而相應(yīng)法律可能是滯后甚至是空缺的，因此及早的識(shí)別法律風(fēng)險(xiǎn)，提出解決對(duì)策，完善土地使用權(quán)領(lǐng)域的法律法規(guī)極為必要，只有解決好宅基地使用權(quán)的現(xiàn)實(shí)困境，才能滿足農(nóng)戶融資需求、盤活農(nóng)村宅基地、最后實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。1.2文獻(xiàn)綜述李明秋、李雯在《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”》中對(duì)“三權(quán)分置”制度給出了自己的解讀，指出“三權(quán)分置”下宅基地所有權(quán)的權(quán)能具有公私雙重屬性，資格權(quán)的權(quán)利主體是以戶為單位的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，具有期待權(quán)能、收益權(quán)能、支配權(quán)能而不具有占有權(quán)能，否則資格權(quán)和使用權(quán)的界限將難以區(qū)分,三權(quán)分置下宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值主要是以下兩點(diǎn)：一是通過批租作為用益物權(quán)在期限內(nèi)直接流轉(zhuǎn)、使用、收益，二是作為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利出租、轉(zhuǎn)讓，三是資格權(quán)利人通過合同與使用權(quán)人進(jìn)行使用權(quán)的讓與。陳宇環(huán)《“三權(quán)分置”背景下宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度思考》中圍繞法律規(guī)制開展論述，從三權(quán)分置制度本身入手,提出了權(quán)屬清晰、遵循自愿、適當(dāng)干預(yù)三項(xiàng)應(yīng)當(dāng)尤其強(qiáng)調(diào)的原則，從宏觀上削弱宅基地使用權(quán)的公法管理，賦予宅基地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)時(shí)更大自由，并闡述了在緩慢融合的城鄉(xiāng)二元戶籍結(jié)構(gòu)背景下，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓的受讓方應(yīng)不再受身份的限制。相應(yīng)地，為提高農(nóng)村土地利用效率，使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的受讓人也不應(yīng)再有身份性的限制，應(yīng)容許其他集體組織成員和有需求有條件的城鎮(zhèn)居民成為受讓人，最后提出進(jìn)入自由市場(chǎng)進(jìn)行交易的使用權(quán)必須先厘清自身的權(quán)屬界限，包括界址、期限、面積等基本信息都應(yīng)當(dāng)明確，并且已經(jīng)過相關(guān)管理部門依法確權(quán)登記，以此減少可能發(fā)生的法律糾紛。陳小君在《宅基地使用權(quán)的制度困局與破解之維》中提出宅基地使用權(quán)困局的本質(zhì)是當(dāng)今社會(huì)宅基地使用權(quán)保障功能的減弱、資本價(jià)值功能長(zhǎng)期被壓制的結(jié)果，五十年來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已然改變，“農(nóng)二代”對(duì)鄉(xiāng)土的依賴性大大降低，對(duì)資金流轉(zhuǎn)的需求增加，但拘于現(xiàn)有法律的限制，隱性交易市場(chǎng)大量存在，解決這一困境需要促進(jìn)宅基地的保障功能向經(jīng)濟(jì)功能轉(zhuǎn)化，盤活宅基地、滿足農(nóng)戶融資需求、提高土地使用率。王夏暉在《宅基地“三權(quán)分置”法律問題研究》中從盤活利用宅基地的地方實(shí)踐考察出發(fā)，選取了第一批參與改革的五個(gè)典型地區(qū)作為研究樣本，分析其高效利用閑置宅基地的具體舉措，同時(shí)對(duì)具體實(shí)踐實(shí)效的分析指出了在宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)中所存在的法律問題：宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)方式不明確、宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)過程缺乏引導(dǎo)和監(jiān)督主體、宅基地確權(quán)登記頒證制度不完整等等。溫世揚(yáng)、梅維佳在《宅基地“三權(quán)分置”的法律意蘊(yùn)與制度實(shí)現(xiàn)》中針對(duì)現(xiàn)階段存在的權(quán)能主體界限不明、所有權(quán)權(quán)能殘缺問題，提出要積極落實(shí)權(quán)利主體、適度放活農(nóng)民對(duì)房屋的使用權(quán)限,保障宅基地農(nóng)民房屋經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)價(jià)值，在具體實(shí)現(xiàn)路徑上要賦予宅基地使用權(quán)完整權(quán)能，一是對(duì)加諸于宅基地使用權(quán)上的重重枷鎖進(jìn)行解鎖，允許農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押、擔(dān)保，列舉了義務(wù)試點(diǎn)地放開抵押、擔(dān)保后的一組數(shù)據(jù)，表明了農(nóng)戶蓬勃的融資需求；二是將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地的用途、面積、年限進(jìn)行限制，以此保證房屋所有人（宅基地資格權(quán)人）、集體經(jīng)濟(jì)組織（宅基地所有權(quán)人）、受讓人（宅基地使用權(quán)人）三方的共贏。1.3研究?jī)?nèi)容本文分三部分對(duì)三權(quán)分置制度下的宅基地使用權(quán)進(jìn)行探討。第一部分，闡述三權(quán)分置、宅基地使用權(quán)的含義、特征以及權(quán)能；第二部分，分析和總結(jié)了宅基地使用權(quán)存在的歷史遺留問題和現(xiàn)階段面臨的困境:宅基地利用率低下、宅基地收益權(quán)能缺失、城鄉(xiāng)發(fā)展中建設(shè)用地配置不足、農(nóng)民對(duì)融資的需求不斷上升，但因法律對(duì)轉(zhuǎn)讓的限制所導(dǎo)致的宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)現(xiàn)象、政府監(jiān)管缺位、交易環(huán)境有待提升；第三部分，針對(duì)上述問題提出:完善相關(guān)立法,明確規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)、推動(dòng)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以及政府部門監(jiān)督落實(shí)政策執(zhí)行的建議。1.4研究方法第一，文獻(xiàn)資料法。從圖書館、資料室與互聯(lián)網(wǎng)上查閱、了解、學(xué)習(xí)有關(guān)宅基地使用權(quán)的相關(guān)內(nèi)容。學(xué)習(xí)了相關(guān)理論知識(shí)，比如宅基地的界定、性質(zhì)、損害，宅基地使用權(quán)的特殊性等；了解相關(guān)法律規(guī)定，主要是《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《民法典物權(quán)編》等法律法規(guī)，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》、《十四五規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》等政策性文件；閱讀學(xué)術(shù)期刊、瀏覽相關(guān)網(wǎng)站，掌握最新學(xué)術(shù)動(dòng)態(tài)。第二，實(shí)地調(diào)研法。通過訪談學(xué)者、律師、農(nóng)戶；走訪土地管理部門、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等組織機(jī)構(gòu)；進(jìn)行線上問卷調(diào)查后系統(tǒng)分析等具體調(diào)研手段，對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行全面調(diào)研，并對(duì)調(diào)研結(jié)果進(jìn)行總結(jié)、分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)“三權(quán)分置”體系下宅基地使用權(quán)實(shí)際存在的法律問題。第三，比較分析法。學(xué)習(xí)、了解我國(guó)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)區(qū)域的情況。我國(guó)已經(jīng)在多個(gè)縣(市、區(qū))開展了農(nóng)村土地制度的改革試點(diǎn),義務(wù)市是試點(diǎn)的典型案例之一。分析改革試點(diǎn)做法的可行性、同構(gòu)性、兼容性，總結(jié)其中可以借鑒的相關(guān)內(nèi)容。第四，理論研究與實(shí)證分析相結(jié)合的方法。在調(diào)研和理論分析的基礎(chǔ)上，針對(duì)“三權(quán)分置”體系下宅基地使用權(quán)的法律問題提出完善建議。第2章三權(quán)分置下宅基地使用權(quán)的概述2.1三權(quán)分置下宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵2.1.1宅基地使用權(quán)的概念在城鎮(zhèn)化強(qiáng)勁發(fā)展的背景下，為應(yīng)對(duì)宅基地資源利用效率低、城鄉(xiāng)發(fā)展中建設(shè)用地配置不足等問題；相關(guān)部門對(duì)宅基地問題進(jìn)行集中探討，2018年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出探索宅基地三權(quán)分置的政策。新提出的政策突破了兩權(quán)分置下的固有模式，這一制度將原本的宅基地使用權(quán)剝離成了宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)，形成了“所有權(quán)—資格權(quán)—使用權(quán)”的新結(jié)構(gòu)。宅基地使用權(quán)具有區(qū)別于其他物權(quán)的取得和權(quán)能內(nèi)容的性質(zhì)，是權(quán)利人對(duì)由農(nóng)村集體所有或者國(guó)家所有宅基地之上所享有的包含占有、使用的權(quán)利,具有成員身份性和社會(huì)保障性。且取得是無償無限期的。2.1.2宅基地使用權(quán)的權(quán)能從《民法典》具體條文來看，宅基地使用性質(zhì)采納了獨(dú)立用益物權(quán)說，肯定了宅基地所有權(quán)獨(dú)立的物權(quán)屬性以及其主體的特定性；宅基地的使用權(quán)的權(quán)能主要有以下幾項(xiàng)：宅基地使用權(quán)的占有權(quán)能，是其它權(quán)能的基礎(chǔ)，但和其他物權(quán)不同的是宅基地使用權(quán)的占有權(quán)能并非是一個(gè)持續(xù)的狀態(tài)，而是曾經(jīng)分配過宅基地就視為完成了宅基地的占有。宅基地的使用權(quán)能，宅基地的使用權(quán)能是宅基地最重要的權(quán)能，一般是為了滿足基本生活需求包括在宅基地上建造住宅、種植花草蔬菜等，在行使其職能時(shí)，必須要保持宅基地應(yīng)用范圍的原始性，更要注重調(diào)度布置的公權(quán)屬性，并與集體經(jīng)濟(jì)組織步調(diào)一致。宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能，是宅基地使用權(quán)人利用宅基地產(chǎn)生收益的能力，主要有兩種第一：天然孳息，就是應(yīng)用宅基地而獲得的額外產(chǎn)出，例如在宅基地通過種植獲得農(nóng)產(chǎn)品。第二法定孳息，用在兩權(quán)分置體系下，不少農(nóng)村地區(qū)都出現(xiàn)了在限定條件下將閑置宅基地出租、轉(zhuǎn)讓宅基地獲得孳息的情況。2.2三權(quán)分置下宅基地使用權(quán)的特征三權(quán)分置下的宅基地使用權(quán)為我國(guó)法律所獨(dú)有，主要有以下特征：第一是所有權(quán)主體的特定性：宅基地使用權(quán)是一項(xiàng)用益物權(quán)，其對(duì)應(yīng)的所有權(quán)的主體是集體經(jīng)濟(jì)組織。第二是使用權(quán)主體的特定性：只有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員，才能在原始取得宅基地使用權(quán)。第三是權(quán)能的特殊性：宅基地使用權(quán)具有社會(huì)保障性，其設(shè)立的初衷是為了保障廣大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益，但是在三權(quán)分置制度的指導(dǎo)下，使用權(quán)權(quán)能會(huì)不斷加強(qiáng)。2.3宅基地使用權(quán)的政策演變2015年中央一號(hào)文件首次提出了“宅基地試點(diǎn)改革機(jī)制”，開辟了土地制度改革的新篇章，同年國(guó)務(wù)院針對(duì)宅基地的試點(diǎn)改革的問題發(fā)布意見，決定不開放地進(jìn)行改革首次授權(quán)了縣/區(qū)開展宅基地試點(diǎn)改革工作，試點(diǎn)地小范圍進(jìn)行改革，包含了宅基地抵押、流轉(zhuǎn)入市、轉(zhuǎn)為建設(shè)用地等多種模式。2018年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確了三權(quán)分置的概念，打破了原本僵化的兩權(quán)模式，標(biāo)志我國(guó)宅基地使用權(quán)制度已經(jīng)進(jìn)入嶄新階段。2019年中央一號(hào)文件（《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好三農(nóng)工作的若干意見》）要求加強(qiáng)管理手段、組織研究管理規(guī)則、閑置宅基地復(fù)墾等。此后各地開啟了宅基地試點(diǎn)改革的熱潮?；诟鞯馗母锝?jīng)驗(yàn)，2020年1月1日，新《土地管理法》出臺(tái)，為宅基地市場(chǎng)化提供了法律依據(jù)。2021年《十四五規(guī)劃和綱要》從宏觀調(diào)控的角度出發(fā)，提出要建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系，包括建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等，宅基地制度改革力度的加強(qiáng)為盤活宅基地使用權(quán)、探索完善宅基地制度指明了方向。第3章三權(quán)分置下宅基地使用權(quán)相關(guān)主要法律問題3.1宅基地利用率低下和城鄉(xiāng)建設(shè)用地不足宅基地使用權(quán)是一項(xiàng)社會(huì)福利保障權(quán)能，符合條件的集體經(jīng)濟(jì)組織成員只需申請(qǐng)無需支付價(jià)款即可獲得使用權(quán)，《土地管理法》規(guī)定了“一戶一宅”原則，但是政策在實(shí)際執(zhí)行時(shí)各個(gè)地方對(duì)“戶”的判斷標(biāo)準(zhǔn)不一，實(shí)際中有許多“超”一戶一宅現(xiàn)象，一是部分農(nóng)戶通過繼承或贈(zèng)與獲得了“多宅”，二是因?yàn)榉课菰谵r(nóng)村集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)而造成的“一戶多宅”現(xiàn)象，三是一些地方成年子女不必分戶即可申請(qǐng)宅基地，農(nóng)戶“多占宅基地”、“未批先建”、“超面積建房”問題存在，其次隨著城鎮(zhèn)一體化的發(fā)展越來越多農(nóng)村居民進(jìn)城定居，不少農(nóng)戶已經(jīng)脫離原集體經(jīng)濟(jì)組織管轄范圍，因?yàn)闆]有成熟合理的退出補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)城農(nóng)戶在客觀上依舊占有原本農(nóng)村的宅基地，根據(jù)2019年的數(shù)據(jù)，每年約有一千萬農(nóng)村人口外流，農(nóng)村集體土地總面積65.5億畝，這一部分外流人口勢(shì)必會(huì)給城市建設(shè)用地帶來壓力，宅基地使用權(quán)的濫用造成了農(nóng)村大量宅基地閑置和農(nóng)村空心化，給農(nóng)村生產(chǎn)生活帶來了許多不便。同時(shí)因?yàn)檎赝恋毓芾矸稚㈦y以集中、統(tǒng)一規(guī)劃處理，以分散城市規(guī)劃用地的壓力，愈發(fā)導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)用地配置不足，城市房?jī)r(jià)被哄抬，給城鄉(xiāng)居民生活帶來不便。3.2宅基地收益權(quán)能缺失黨的十四屆三中全會(huì)確立的政策對(duì)宅基地使用權(quán)權(quán)能進(jìn)行了限縮，宅基地只具有占有、使用權(quán)能，收益權(quán)能被剝離，同時(shí)用益物權(quán)的完整性嚴(yán)重喪失，禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)上設(shè)置抵押權(quán)是因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)的限制在債權(quán)沒有實(shí)現(xiàn)時(shí)無法通過拍賣變賣實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，這些限制本意是為了保障農(nóng)村居民居住權(quán)，但隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，宅基地使用權(quán)的社會(huì)保障功能式微，農(nóng)戶開始追求宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，以此增加在城市買房的籌碼，由于對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的諸多限制，進(jìn)而導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的諸多用益物權(quán)也被限制，宅基地使用權(quán)難以轉(zhuǎn)租、抵押，財(cái)產(chǎn)權(quán)能完整性被剝離，在如今的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式下，宅基地使用權(quán)的權(quán)能顯得過于單一，難以適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展。3.3宅基地使用權(quán)放活的交易環(huán)境有待提升在司法判例中所達(dá)成關(guān)于宅基地使用權(quán)交易的共識(shí)是宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)時(shí),才是被支持的,但是在具體實(shí)踐中,加諸于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)上的有時(shí)候遠(yuǎn)不止身份上的限制,而且不同集體經(jīng)濟(jì)組織在面對(duì)內(nèi)部流轉(zhuǎn)時(shí)處理結(jié)果不一，有些地區(qū)是禁止一切流轉(zhuǎn)，有些地區(qū)在轉(zhuǎn)讓時(shí)需要繁瑣的審核和資格認(rèn)證，除了雙方達(dá)成流轉(zhuǎn)合意外還需要行為已征得本村村民委員會(huì)和鄉(xiāng)級(jí)政府批準(zhǔn)，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，現(xiàn)有體制宅基地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)時(shí)面臨的重重關(guān)卡，宅基地的出租、抵押也是處于宅基地使用權(quán)交易中的灰色地帶缺少法律的指導(dǎo)支持。保守的宅基地交易環(huán)境為宅基地使用權(quán)的放活又加上了一重枷鎖。3.4宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)現(xiàn)象隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展以及農(nóng)村城鎮(zhèn)化，越來越多的農(nóng)村戶籍人口選擇到城鎮(zhèn)就業(yè)、隨遷子女就讀城鎮(zhèn)學(xué)校，《2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》全國(guó)農(nóng)民工加總量28560萬人。其中，外出農(nóng)民工16959萬人；本地農(nóng)民工11601萬人，外出農(nóng)民工約占到了農(nóng)民工總數(shù)的59%，但是無論是安家還是創(chuàng)業(yè)都需要啟動(dòng)資金，不少農(nóng)村戶籍人口往往面臨宅基地使用權(quán)無法進(jìn)行變現(xiàn)的問題，這給他們城市生活的起步造成了困難，也為宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)埋下了伏筆。原本二權(quán)分置的體制下，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)被施加了諸多限制，例如禁止宅基地使用權(quán)向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)，禁止在宅基地使用權(quán)上設(shè)立抵押權(quán)等用益物權(quán)。對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的限制和農(nóng)民日益上升的融資需求相悖，導(dǎo)致了宅基地隱性流轉(zhuǎn)，不少農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給非集體經(jīng)濟(jì)組織成員：北京“畫家村”、廣州“城中村”也存在大量將宅基地出租或出售給外來務(wù)工人員的現(xiàn)象，還有城市居民利用農(nóng)村宅基地建別墅會(huì)館；截止2021年2月7日，中國(guó)裁判文書網(wǎng)上關(guān)于宅基地使用權(quán)的案件數(shù)量已經(jīng)到達(dá)了42371件，其中本集體經(jīng)濟(jì)組織成員和非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的宅基地使用權(quán)糾紛案最為典型例如“宋莊李玉蘭案”，加諸于宅基地流轉(zhuǎn)上的限制，提高了宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律門檻，很可能導(dǎo)致原本不符合誠(chéng)信原則的行為獲得法律支持。隱性交易的不斷壯大，因其程序不規(guī)范和內(nèi)容不合法，會(huì)帶來許多法律問題。3.5政府監(jiān)管缺位在原本二權(quán)分置體系下，宅基地使用權(quán)相關(guān)的法律規(guī)定較為分散，中央一號(hào)文件有沒有給出具體的實(shí)施流轉(zhuǎn)方案，且宅基地使用權(quán)管理工作主要是由基層自治組織進(jìn)行，沒有一套硬性的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)可借鑒，基層自治組織在宅基地管理上具有隨意性且存在“因人行事”的現(xiàn)象，截止2021年3月16日裁判文書網(wǎng)上關(guān)于宅基地使用權(quán)的行政案件多達(dá)22753篇，這其中大部分都是因?yàn)檎厥褂脵?quán)確權(quán)引起的糾紛，因?yàn)檗r(nóng)村基層自治組織的特殊性，上一級(jí)政府通常不會(huì)進(jìn)行具體工作安排，也沒有直接管理基層經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)限，導(dǎo)致權(quán)利架空、監(jiān)管缺位，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織干部處理具體事物的水平也參差不齊，加之一些基層自治組織干部為了自身利益違法違規(guī)批準(zhǔn)宅基地使用權(quán)，都對(duì)農(nóng)戶集體利益造成了巨大損害，也為宅基地集中管理帶來了阻礙。第4章完善三權(quán)分置下宅基地使用權(quán)的建議4.1完善立法，明確規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)首先要做的是以法律的形式對(duì)宅基地使用權(quán)的歸屬原則、權(quán)能關(guān)系以及用益物權(quán)范圍做出更為詳細(xì)的、明確的規(guī)定、對(duì)“戶”的概念進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，其次針對(duì)宅基地使用權(quán)出現(xiàn)的新情況，應(yīng)當(dāng)及時(shí)完善立法，適應(yīng)時(shí)代的需要，降低交易風(fēng)險(xiǎn)。明確模糊的法律概念，維護(hù)法律的權(quán)威性。整合和統(tǒng)一相關(guān)的法律條文，改變?cè)菊叵嚓P(guān)法律分散的特點(diǎn)，維持法律內(nèi)在的統(tǒng)一性和邏輯性，構(gòu)建起一套系統(tǒng)完整的宅基地使用權(quán)法律體系。使政策執(zhí)行者在開展具體工作時(shí)有法可依，農(nóng)戶進(jìn)行相關(guān)宅基地流轉(zhuǎn)交易前能最快找到并理解相關(guān)法律法規(guī)，不至于因?yàn)樾畔⒉钍艿秸`導(dǎo)導(dǎo)致自身利益受損，為司法工作人員提供裁判依據(jù)，再者法律的編纂也會(huì)為宅基地相關(guān)法律的普及帶來便利。4.2持續(xù)推進(jìn)宅基地確權(quán)登記工作 宅基地確權(quán)登記工作在2019年前一直處于缺失的狀態(tài)，這一定程度上造成了宅基地管理混亂的現(xiàn)象，不少集體經(jīng)濟(jì)組織成員實(shí)際上占有宅基地地上房屋，這種占有在法律上卻沒有效力，產(chǎn)生糾紛在所難免。宅基地使用權(quán)的確權(quán)過程當(dāng)然也能排除一些多占、超占問題，同時(shí)宅基地使用權(quán)登記備案標(biāo)志著農(nóng)戶獲得權(quán)利的穩(wěn)定性，村民可以放心地把宅基地流轉(zhuǎn)給村集體統(tǒng)一管理，極大發(fā)揮了宅基地的保障功能。將宅基地使用權(quán)的最新情況記錄在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上，也能保障交易安全，有利于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和土地資源整合利用，是盤活宅基地使用權(quán)必須先邁的第一步，目前確權(quán)登記工作在廣州市白云區(qū)、江門市鶴山市、清遠(yuǎn)市、連州市等地試點(diǎn)已取得初步成效，宅基地確權(quán)登記還需全方位、大范圍推廣。4.3建立完善的宅基地使用權(quán)退出、轉(zhuǎn)讓機(jī)制建立退出、轉(zhuǎn)讓機(jī)制的前提條件是解除原本附加在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的枷鎖，讓宅基地使用權(quán)參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革中去，對(duì)于農(nóng)戶多占宅基地問題可以參考福建晉江試點(diǎn)采取自愿清退或有償使用兩種，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)非常住農(nóng)戶有償退出宅基地，建立宅基地價(jià)值補(bǔ)償體系，整合利用閑置資源；上海金山區(qū)就采用了以一換二的模式，將原本大面積宅基地折換成兩套小面積房，一套自住、一套轉(zhuǎn)讓，引進(jìn)社會(huì)資本讓閑置的空間變?yōu)檗r(nóng)戶可變現(xiàn)的資產(chǎn)，此外上海金山的龍頭企業(yè)+合作社模式由政府背書集體轉(zhuǎn)讓的模式也值得借鑒。宅基地轉(zhuǎn)讓時(shí)為了防止農(nóng)戶的權(quán)利被破壞，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的登記備案制度，流轉(zhuǎn)平臺(tái)進(jìn)行限制管控，對(duì)流轉(zhuǎn)中的、已經(jīng)轉(zhuǎn)移的宅基地使用權(quán)以及流轉(zhuǎn)價(jià)格、面積進(jìn)行公示，提高交易效率，降低交易風(fēng)險(xiǎn)，為城鄉(xiāng)一體化打下基礎(chǔ)。4.4加快建設(shè)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)首先明晰農(nóng)戶宅基地權(quán)利范疇，落實(shí)和保障農(nóng)民的基本權(quán)益，宅基地使用權(quán)設(shè)置的初心是為了保證農(nóng)戶的基本生存生產(chǎn)，保護(hù)農(nóng)戶權(quán)益是宅基地使用權(quán)改革中不可觸碰的底線，是任何放活宅基地使用權(quán)的政策都不能脫離的原則；其次在現(xiàn)有的宅基地流轉(zhuǎn)體制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐探索，做出大的體制機(jī)制創(chuàng)新，如：退出宅基地向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)化，上海金山區(qū)探索出讓、租賃、作價(jià)入股、閑置宅基地融資抵押、參考“政企分離”進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革由村集體將使用權(quán)直接作價(jià)入股等，以此拉動(dòng)農(nóng)民增收，為農(nóng)村注入新的資金活力，這些舉措也是宅基地市場(chǎng)化的重要表現(xiàn)；在保證宅基地使用權(quán)的福利保障性的同時(shí)，增加其財(cái)產(chǎn)價(jià)值，同時(shí)擴(kuò)大宅基地的用途，允許農(nóng)戶利用宅基地因地制宜發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村宅基地提高利用率的途徑——要利用充分利用土地自身?xiàng)l件，既可以選擇復(fù)墾發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)也可以選擇時(shí)下大熱的農(nóng)家樂等旅游產(chǎn)業(yè)，以上實(shí)踐探索均可先試點(diǎn)進(jìn)行，通過試點(diǎn)的方法獲取珍貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為盤活宅基地使用權(quán)提供更多可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)；4.5政府部門適度干預(yù)三權(quán)分置下宅基地使用權(quán)的政府部門要做好宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)指標(biāo)管理，做好對(duì)外流轉(zhuǎn)的程序設(shè)計(jì)和平臺(tái)公示，堅(jiān)持土地公有制、耕地紅線不改變、保障農(nóng)戶利益不減損，管控具體工作規(guī)劃，因?yàn)榫唧w落實(shí)宅基地使用權(quán)政策的是基層自治組織，相關(guān)人員可能在法律法規(guī)學(xué)習(xí)方面和政策解讀方面存在差異，這就需要上級(jí)政府部門因地制宜、兼顧公私利益制定符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)情況、生態(tài)環(huán)境、區(qū)位狀況的具體實(shí)施細(xì)則，同時(shí)在實(shí)踐時(shí)對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督引導(dǎo)，保證法律法規(guī)政府政策在執(zhí)行時(shí)的統(tǒng)一性，最后組織法律人才對(duì)相關(guān)法律政策進(jìn)行下鄉(xiāng)宣講普及，渦陽縣就宅基地相關(guān)法律問題開展了“法治門診”活動(dòng)，為群眾提供法律咨詢、矛盾調(diào)和等公共服務(wù)，建立起完備的監(jiān)督機(jī)制和完整便捷的投訴信訪機(jī)制，降低農(nóng)戶維權(quán)成本，確保在農(nóng)戶利益受到損害能時(shí)及時(shí)獲得法律救濟(jì)，不至于求訴無門。結(jié)論三權(quán)分置是我國(guó)民法立法上的一次大創(chuàng)新，相對(duì)于原有的兩權(quán)分置體制，三權(quán)分置體制更符合當(dāng)下城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，兼顧了公平和效率原則，近幾年宅基地使用權(quán)存在許多問題：宅基地的閑置和城市建設(shè)用地配置緊張、多占、擠占房屋、宅基地收益權(quán)能缺失、農(nóng)民對(duì)融資的需求難以滿足及宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)現(xiàn)象等，這些問題不僅給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來阻力，也與宅基地設(shè)立的初衷相悖，更是給社會(huì)和諧帶來了不小的影響，農(nóng)戶鄰里情本該是最淳樸的存在，我在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)不少農(nóng)戶因?yàn)檎厥褂脵?quán)問題和鄰居產(chǎn)生矛盾互不來往；宅基地使用權(quán)的保障性和宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性是有一定沖突的，如何平衡二者找到一條最合適的出路，是亟需解決的問題，“以道為常，以法為本”解決法律問題必須先從立法出發(fā)，給出更加明確的法律內(nèi)容、更夯實(shí)地監(jiān)督執(zhí)行相關(guān)法律政策，讓宅基地融入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的浪潮中去。一個(gè)健康、良好的交易市場(chǎng)一定是迎合并滿足了大多數(shù)人的利益的，在保證農(nóng)民居有所居的情況下，推動(dòng)農(nóng)村宅基地合理配置、整合土地