當(dāng)代社會(huì)政策分析 課件 第11、12章 殘疾人社會(huì)政策、救助管理政策

第11章第一節(jié)殘疾與社會(huì)政策一、殘疾與貧困在現(xiàn)行的貧困研究中,殘疾與貧困表現(xiàn)出強(qiáng)相關(guān)。既往研究顯示,無論在發(fā)達(dá)國(guó)家還是在發(fā)展中國(guó)家,殘疾人(及其家庭)比社會(huì)中的其他人群更容易陷入貧困。從雙向視角看,一方面,殘疾增加了人們陷于貧困的風(fēng)險(xiǎn)或加深了貧困程度;另一方面,貧困可能使人們身陷殘疾的處境,或進(jìn)一步加劇其原有的困境。兩者雙向建構(gòu),互為因果。有學(xué)者在對(duì)英國(guó)開展的實(shí)證研究中發(fā)現(xiàn),在一個(gè)家庭中,非殘疾家庭的成員在同等的收入水平下可以達(dá)到更高的生活水平(見圖11-1)。圖11-1生活水平、收入與殘疾注:此圖是扎伊迪和伯扎特(Zaidi&Burchardt)基于生活水平和收入呈正向線性關(guān)系的研究假設(shè)繪制的。二、殘疾理念與價(jià)值觀的變化社會(huì)文化價(jià)值觀是影響社會(huì)政策制定的重要因素之一。盡管它不構(gòu)成政策的主體,但仍以非正式的制度安排影響著政策過程。在殘疾人社會(huì)政策的創(chuàng)始、預(yù)評(píng)、選擇、執(zhí)行、評(píng)估和終止的系列進(jìn)程中,殘疾理念與價(jià)值觀始終扮演著政策起點(diǎn)的核心角色,如何審視殘疾現(xiàn)象更是與殘疾人社會(huì)政策的發(fā)展和完善直接相關(guān)。殘疾理念與價(jià)值觀在一定程度上折射了一個(gè)國(guó)家、民族、地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和文化背景。(一)從醫(yī)學(xué)模型到社會(huì)模型、ICF模型隨著社會(huì)的發(fā)展,單純的醫(yī)學(xué)模型已經(jīng)不能很好地解釋社會(huì)中越來越多的殘疾現(xiàn)象,人們對(duì)“殘疾”的認(rèn)識(shí)也日漸加深。漸漸地,社會(huì)模型殘疾觀開始占據(jù)主導(dǎo),人們傾向于認(rèn)同“殘疾”并不僅僅意味著生理或心理上的傷殘,而是社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素綜合作用的歷史性產(chǎn)物。在這一模型基礎(chǔ)上,世界衛(wèi)生組織于2001年頒布了“國(guó)際功能、殘疾與健康分類”——ICF模型(InternationalClassificationofFunctioning,DisabilityandHealth),取代了原有基于醫(yī)學(xué)模型的殘疾人分類模型(InternationalClassificationofImpairment,DisabilityandHandicap,ICIDH模型)。ICF模型的進(jìn)步之處在于,它對(duì)“殘疾”的描述和測(cè)量形成了統(tǒng)一的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn),將殘疾與健康置于新的高度,整合了社會(huì)與個(gè)體的綜合因素;而且它得到了191個(gè)世界衛(wèi)生組織成員國(guó)的認(rèn)可。該模型反映出殘疾人的社會(huì)參與和社會(huì)融合不僅需要醫(yī)療技術(shù)的基礎(chǔ)性配置,更需要環(huán)境因素和個(gè)人因素的聯(lián)合作用,由此增強(qiáng)殘疾人的活動(dòng)能力和參與程度(見圖11-2)。圖11-2

ICF模型資料來源:WorldHealthOrganization.Internationalclassificationoffunctioning,disabilityandhealth.Geneva,Switzerland:WorldHealthOrganization,2001:18.(二)從“個(gè)人不幸”到“公共健康”隨著社會(huì)模型及ICF模型的提出和被認(rèn)可,人們達(dá)成了一個(gè)共識(shí):在生命歷程中,人類會(huì)不同程度地經(jīng)歷健康的衰減,即在不同程度上體驗(yàn)殘疾。所以殘疾并不僅僅發(fā)生于少數(shù)人群中,而是一種普遍的人類體驗(yàn)。在這一理念下,殘疾從原來少數(shù)的“個(gè)人不幸”上升為一種普遍的生命體驗(yàn),成為人類個(gè)體生命周期中可能面臨的共同風(fēng)險(xiǎn)。(三)從弱勢(shì)群體到公民權(quán)利他們倡導(dǎo)殘疾人的社會(huì)融合與平等,這并非完全源于慈善事業(yè)施惠于弱勢(shì)群體的內(nèi)在動(dòng)機(jī),而是人們嘗試為那些被增添了額外負(fù)擔(dān)的殘疾人尋求社會(huì)正義。整體上,公民權(quán)利視角認(rèn)為殘疾者與其他社會(huì)成員一樣享有普遍而平等的“公民資格”,國(guó)家和社會(huì)有責(zé)任保障他們的權(quán)利實(shí)現(xiàn)。可以看出,隨著社會(huì)的發(fā)展,人們對(duì)殘疾的認(rèn)識(shí)在不斷進(jìn)步和深化,理念和價(jià)值觀的不同定位直接形成了相異的政策取向。社會(huì)模型、ICF模型、“公共健康”模型、普同經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｐ秃蜋?quán)利模型都在不同程度上促進(jìn)了殘疾人福利事業(yè)的發(fā)展,為殘疾人的社會(huì)權(quán)利、社會(huì)參與和社會(huì)融合奠定了政策基礎(chǔ)。各殘疾模型的區(qū)別如表11-1所示。表11-1殘疾模型的比較模型對(duì)殘疾的定義政策主要目標(biāo)關(guān)注點(diǎn)手段醫(yī)學(xué)模型疾病或損傷個(gè)體生理或心理功能的恢復(fù)個(gè)體醫(yī)學(xué)技術(shù)社會(huì)模型功能損傷,社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)制度等因素的綜合結(jié)果功能恢復(fù)、社會(huì)參與社會(huì)公共意識(shí)、立法ICF模型殘疾是個(gè)體與環(huán)境的交集社會(huì)參與、社會(huì)融合個(gè)體、人口與環(huán)境康復(fù)/治療;服務(wù);政策;無障礙環(huán)境“公共健康”模型個(gè)體不同程度的健康衰減;殘疾是環(huán)境因素造成的生活質(zhì)量人口基本預(yù)防;輔助預(yù)防普同經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｐ惋L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中具有“普同”特質(zhì)的經(jīng)驗(yàn)社會(huì)政策普惠化障礙體驗(yàn)的普遍性和共通性社會(huì)倡導(dǎo)、社會(huì)政策權(quán)利模型社會(huì)排斥與社會(huì)歧視的最終結(jié)果社會(huì)公正、社會(huì)融合社會(huì)公共意識(shí)、立法和訴訟三、殘疾人社會(huì)政策的含義與功能(一)殘疾人社會(huì)政策的內(nèi)涵在此基礎(chǔ)上,結(jié)合殘疾人群的特點(diǎn),我們可以得出殘疾人社會(huì)政策的內(nèi)涵:通過國(guó)家立法和政府的行政干預(yù),以殘疾人群的需求為導(dǎo)向,旨在改善社會(huì)環(huán)境、增進(jìn)殘疾人社會(huì)福利及促進(jìn)殘疾人無障礙地參與社會(huì)生活的一系列措施、計(jì)劃、方案和行動(dòng)準(zhǔn)則。(二)殘疾人社會(huì)政策的內(nèi)容(1)有關(guān)殘疾人的社會(huì)保障政策。(2)有關(guān)殘疾人的日常生活照顧服務(wù)的政策。(3)有關(guān)殘疾人醫(yī)療保健和康復(fù)服務(wù)的政策。(4)有關(guān)殘疾人教育的政策。(5)有關(guān)促進(jìn)殘疾人就業(yè)的各項(xiàng)政策。(6)有關(guān)無障礙環(huán)境建立和推廣的政策。(三)殘疾人社會(huì)政策的功能1.殘疾人社會(huì)政策的經(jīng)濟(jì)功能首先,它具有調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的功能。具體表現(xiàn)在三個(gè)維度:其一,在一定程度上擴(kuò)大內(nèi)需;其二,促進(jìn)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng);其三,為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的改革創(chuàng)造有利條件。其次,殘疾人社會(huì)政策的實(shí)施保障了就業(yè)殘疾人群體的人力資本投資的可及性與穩(wěn)定性。最后,殘疾人社會(huì)政策為有勞動(dòng)能力的殘疾人提供了社會(huì)化平臺(tái),為他們獲取健康和教育等必需品提供了有力的機(jī)制保障。2.殘疾人社會(huì)政策的社會(huì)功能首先,殘疾人社會(huì)政策發(fā)揮了收入再分配的作用,它的出臺(tái)和實(shí)施調(diào)節(jié)了初次分配中的不公平,并試圖從再分配領(lǐng)域進(jìn)行社會(huì)資源的有計(jì)劃干預(yù),以此呼應(yīng)社會(huì)公平的發(fā)展理念。其次,殘疾人社會(huì)政策可以推進(jìn)社會(huì)建設(shè)。3.殘疾人社會(huì)政策的政治功能就殘疾人社會(huì)政策而言,它的政治功能主要體現(xiàn)為政府有效的社會(huì)管理,即國(guó)家、各級(jí)政府及其相關(guān)職能部門通過制度建設(shè)來調(diào)節(jié)各利益群體的矛盾,妥善處理由殘疾可能導(dǎo)致的社會(huì)問題,最終達(dá)成社會(huì)秩序穩(wěn)定與良性運(yùn)行的政治目標(biāo)。第二節(jié)殘疾人社會(huì)政策的發(fā)展演變一、殘疾人社會(huì)政策的發(fā)展與轉(zhuǎn)向(一)單一社會(huì)救助為主的補(bǔ)救型殘疾人社會(huì)政策盡管當(dāng)時(shí)的政策具有較大的波動(dòng)性,但它們所提出的政府負(fù)有實(shí)施救濟(jì)、保障公民生存之責(zé)任的理念無疑具有劃時(shí)代的意義。它們使殘疾人的基本需求經(jīng)歷了家庭保障—低層次(私人化)社會(huì)救濟(jì)—社會(huì)救助制度化的階段跨越,從政策層面為殘疾人的基本生活提供了制度保障。(二)社會(huì)保險(xiǎn)為主的制度型殘疾人社會(huì)政策這一時(shí)期的殘疾人社會(huì)政策以制度性的保險(xiǎn)體系建立為基本特征。1881年,德國(guó)頒布了《社會(huì)保障法》,標(biāo)志著德國(guó)成為世界上第一個(gè)以立法手段來實(shí)施社會(huì)保障制度的國(guó)家。其后,世界上其他國(guó)家紛紛效仿,開始從社會(huì)保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)深化殘疾人社會(huì)政策。(三)社會(huì)福利全面延伸的權(quán)利型殘疾人社會(huì)政策這一時(shí)期的殘疾人社會(huì)政策被視為權(quán)利型政策模式,即殘疾人可與其他社會(huì)成員一樣以公民的資格享受到同等的福利政策保障。國(guó)家在其中不再扮演簡(jiǎn)單的“守夜人”角色,而是趨向于功能的全面擴(kuò)張。這一取向的殘疾人政策采納了社會(huì)模型的殘疾觀,秉持外在環(huán)境因素與個(gè)體因素交互作用的理念,試圖修正原有政策的“事后補(bǔ)救型”取向,融入了“積極預(yù)防”的理念。(四)以發(fā)展型政策為取向的殘疾人社會(huì)政策因此,現(xiàn)階段的殘疾人社會(huì)政策表現(xiàn)出對(duì)原有高福利政策體系的反思——它試圖調(diào)和個(gè)人責(zé)任和社會(huì)責(zé)任間的矛盾,實(shí)現(xiàn)兩者的互構(gòu)共生,并將政策聚焦于殘疾人的自我發(fā)展與自我實(shí)現(xiàn)。同時(shí),隨著殘疾人社會(huì)政策與社會(huì)工作的整合,以發(fā)展型政策為取向的殘疾人政策逐步成形。這主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面:首先,它注重從人力資本角度培養(yǎng)并提升殘疾人的可行能力——通過社會(huì)力量的介入,注重為殘疾人提供就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù),在世界范圍內(nèi)進(jìn)一步推廣和普及無障礙環(huán)境的建設(shè),力圖為殘疾人營(yíng)造一個(gè)反社會(huì)排斥、充分參與的社會(huì)環(huán)境。其次,在新管理主義理念帶動(dòng)下,居家-社區(qū)照顧逐漸成為社會(huì)福利供給的重要模式。二、我國(guó)殘疾人社會(huì)政策的歷史發(fā)展(一)新中國(guó)成立以前的殘疾人社會(huì)政策民國(guó)時(shí)期,北洋政府于1914年頒布《礦業(yè)條例》,規(guī)定傷殘礦工及死亡者的醫(yī)藥、撫恤費(fèi)由礦業(yè)主承擔(dān),并對(duì)殘疾人的相關(guān)保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定。這標(biāo)志著現(xiàn)代意義上中國(guó)的殘疾人社會(huì)保護(hù)體制開始形成。新民主主義革命時(shí)期,中國(guó)共產(chǎn)黨在根據(jù)地與解放區(qū)實(shí)行土地革命和社會(huì)革命相結(jié)合的政策,在十分艱苦的條件下因地制宜地實(shí)施了社會(huì)保險(xiǎn)、救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫安置等政策、法規(guī)和措施,其中就包含了許多與殘疾人及傷殘軍人相關(guān)的政策內(nèi)容。(二)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的殘疾人社會(huì)政策自新中國(guó)成立以來,國(guó)家對(duì)殘疾人政策的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐也跨入了新時(shí)代。受當(dāng)時(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的制約,殘疾人社會(huì)政策開始從舊中國(guó)的“收養(yǎng)救濟(jì)”型向“勞動(dòng)福利”型轉(zhuǎn)變。但這并不是說收養(yǎng)救濟(jì)型政策消失了,而是說勞動(dòng)福利型的政策成為殘疾人社會(huì)政策的重要內(nèi)容。整體上,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的殘疾人社會(huì)政策形成了以勞動(dòng)福利型為主導(dǎo)的政策框架。在那個(gè)歷史發(fā)展階段,殘疾人社會(huì)政策倡導(dǎo)殘疾人在相關(guān)政策的指引下,通過自身的勞動(dòng)滿足基本生活需求。盡管政策體系以鮮明的“平等理念”為導(dǎo)向,但在具體的政策執(zhí)行中往往發(fā)生理想與現(xiàn)實(shí)的偏差:除去優(yōu)撫軍人這一特殊人群,殘疾人往往缺乏社會(huì)參與的平臺(tái),很大程度上仍然依賴于家庭和自身的非正規(guī)就業(yè),輔以由民政部展開的社會(huì)救濟(jì)支持。(三)改革開放以來的殘疾人社會(huì)政策改革開放以來,中國(guó)社會(huì)進(jìn)入了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的迅速發(fā)展期。在這一階段,我國(guó)的殘疾人社會(huì)政策取得了突飛猛進(jìn)的進(jìn)展。主要表現(xiàn)在由原有的勞動(dòng)福利型政策轉(zhuǎn)向以“平等、參與、共享”為取向的政策模型,該模型倡導(dǎo)殘疾人的全面參與和社會(huì)整合,力圖構(gòu)建一個(gè)真正平等的社會(huì)環(huán)境,以便殘疾人參與社會(huì)生活的各個(gè)方面,共享改革發(fā)展所帶來的成果。在新的歷史時(shí)期,殘疾人社會(huì)政策的進(jìn)展主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面(見表11-2)。表11-2改革開放以來的各項(xiàng)殘疾人社會(huì)政策發(fā)布時(shí)間名稱發(fā)布機(jī)構(gòu)性質(zhì)1988—2021中國(guó)殘疾人事業(yè)歷次發(fā)展規(guī)劃(國(guó)家多部委與殘聯(lián)共同編制)國(guó)務(wù)院法規(guī)1990殘疾人保障法全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法律1994殘疾人教育條例國(guó)務(wù)院法規(guī)1998特殊教育學(xué)校暫行規(guī)程教育部章程2007殘疾人就業(yè)條例國(guó)務(wù)院法規(guī)2008中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)、國(guó)務(wù)院規(guī)章2008殘疾人保障法(修訂案)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法律2010關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見國(guó)務(wù)院辦公廳規(guī)章2012無障礙環(huán)境建設(shè)條例國(guó)務(wù)院法規(guī)2017殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例國(guó)務(wù)院法規(guī)2021國(guó)家殘疾預(yù)防行動(dòng)計(jì)劃(2021—2025年)國(guó)務(wù)院辦公廳法規(guī)第一,有關(guān)殘疾人法制框架的建構(gòu)與完善。(1)憲法。(2)法律。(3)法規(guī)。第二,殘疾人事業(yè)的組織機(jī)構(gòu)和執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的建立。第三,兩次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查的展開為政策的制定提供了科學(xué)而全面的實(shí)證數(shù)據(jù)。第四,專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)與機(jī)構(gòu)的介入。第三節(jié)當(dāng)前我國(guó)主要的殘疾人社會(huì)政策一、當(dāng)前我國(guó)殘疾人的人群特點(diǎn)根據(jù)第六次全國(guó)人口普查和2006年第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算,2010年年末我國(guó)殘疾人總?cè)藬?shù)約8502萬。分別于1987年和2006年執(zhí)行的兩次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,智力殘疾人士的數(shù)量和占比下降較為顯著,聽力殘疾和言語殘疾人士占比略有下降,而肢體殘疾人士占比上升較為明顯,精神殘疾人士的占比也略有上升(見表11-3)。整體上,現(xiàn)階段我國(guó)殘疾人口呈現(xiàn)一定的城鄉(xiāng)差異、老齡化趨勢(shì)和貧困化趨勢(shì)。表11-3第一次和第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查殘疾類型分布對(duì)比資料來源:田寶,張揚(yáng),邱卓英.兩次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)的比較與分析.中國(guó)特殊教育,2007(8):54-56.略有改動(dòng)。

視力殘疾聽力殘疾言語殘疾智力殘疾肢體殘疾精神殘疾多重殘疾第一次殘疾人抽樣調(diào)查(1987年)殘疾人數(shù)(萬人)75417701017755194674占總?cè)丝诒戎?%)14.6034.2819.6914.623.7613.05第二次殘疾人抽樣調(diào)查(2006年)殘疾人數(shù)(萬人)1233200412755424126141352占總?cè)丝诒戎?%)14.8624.161.536.6829.077.4016.30二、當(dāng)前我國(guó)殘疾人社會(huì)政策的發(fā)展?fàn)顩r經(jīng)過幾十年的摸索和實(shí)踐,我國(guó)的殘疾人社會(huì)政策已經(jīng)形成了以殘疾預(yù)防行動(dòng)為上游,以教育政策、就業(yè)政策和社會(huì)保障為核心,以康復(fù)政策為下游,以無障礙環(huán)境建設(shè)為補(bǔ)充的政策體系。如圖11-3所示,這一政策體系從多個(gè)維度對(duì)殘疾人的基本需求和發(fā)展需求進(jìn)行了回應(yīng),推動(dòng)了殘疾人事業(yè)多個(gè)面向的進(jìn)步。圖11-3當(dāng)前我國(guó)殘疾人社會(huì)政策結(jié)構(gòu)圖(一)殘疾預(yù)防行動(dòng)20世紀(jì)90年代以來,國(guó)家越來越重視殘疾預(yù)防工作,相繼頒布了一系列相關(guān)的政策、法律和法規(guī)。2014年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告提出“做好殘疾人基本公共服務(wù)和殘疾預(yù)防”的要求,正式啟動(dòng)了國(guó)家殘疾預(yù)防行動(dòng)計(jì)劃的制定工作,并2016年發(fā)布了《國(guó)家殘疾預(yù)防行動(dòng)計(jì)劃(2016—2020年)》、于2021年發(fā)布了《國(guó)家殘疾預(yù)防行動(dòng)計(jì)劃(2021—2025年)》。(二)殘疾人教育政策第一,殘疾人在普通教育體系中的合法權(quán)益得到法律保障。第二,國(guó)家加大力度拓展特殊教育的發(fā)展空間,特殊教育的地位得以不斷鞏固和提高。第三,一系列以教育為主旨的交流合作項(xiàng)目得到啟動(dòng)和實(shí)施,國(guó)際和地區(qū)間的交流合作日益活躍,譬如中國(guó)殘聯(lián)與歐盟合作開展的殘疾人教育與職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目、中國(guó)殘聯(lián)與香港嘉道理慈善基金會(huì)合作項(xiàng)目、中西部地區(qū)盲童入學(xué)項(xiàng)目等等。第四,社會(huì)組織在殘疾人特教政策遞送中發(fā)揮越來越重要的作用。(三)殘疾人就業(yè)政策作為殘疾人社會(huì)政策的核心,殘疾人就業(yè)政策直接關(guān)乎殘疾人的日常生活?，F(xiàn)階段,我國(guó)的殘疾人就業(yè)政策實(shí)行集中與分散相結(jié)合的方針,采取優(yōu)惠政策和扶持保護(hù)措施并舉的方式,鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦社會(huì)福利企業(yè),以便為殘疾人創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。從結(jié)構(gòu)上看,當(dāng)前的殘疾人就業(yè)政策主要涵蓋以下四個(gè)層面的內(nèi)容。第一,集中就業(yè)。第二,按比例就業(yè)。第三,自主從業(yè)或創(chuàng)業(yè)。第四,社區(qū)就地就近安排殘疾人就業(yè)。(四)殘疾人社會(huì)保障政策第一,目前殘疾人的社會(huì)救助體系已經(jīng)形成了以優(yōu)撫安置、“五?！惫B(yǎng)、最低生活保障、社會(huì)救濟(jì)為內(nèi)容的制度框架。第二,殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)分化問題得到顯著緩解。第三,鼓勵(lì)發(fā)展殘疾人慈善事業(yè)。(五)殘疾人康復(fù)政策第一,針對(duì)特定殘疾人群的醫(yī)療康復(fù)工作的展開與推廣。第二,殘疾人社區(qū)康復(fù)和用品用具服務(wù)工作的網(wǎng)絡(luò)建立。第三,康復(fù)人才的培養(yǎng)和再培訓(xùn)。(六)殘疾人無障礙環(huán)境政策我國(guó)在20世紀(jì)80年代就開始探索殘疾人無障礙環(huán)境的建設(shè),于1989年正式頒布了《方便殘疾人使用的城市道路和建筑物設(shè)計(jì)規(guī)范》,這是我國(guó)第一部關(guān)于無障礙環(huán)境設(shè)計(jì)的規(guī)范。1990年頒布的《殘疾人保障法》中也將“環(huán)境”作為單獨(dú)一個(gè)章節(jié),首次在法律層面提及了“無障礙措施”,但并未對(duì)之進(jìn)行規(guī)范化與系統(tǒng)化。在《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》及殘疾人保障和發(fā)展、老齡事業(yè)、信息化、旅游業(yè)、交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)等專項(xiàng)規(guī)劃中,無障礙環(huán)境建設(shè)均被強(qiáng)調(diào),并被納入國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃,無障礙設(shè)施覆蓋率持續(xù)提升。三、當(dāng)前我國(guó)殘疾人社會(huì)政策的問題分析第一,立法建設(shè)有進(jìn)展,但在需求回應(yīng)上政策仍相對(duì)滯后。作為保障殘疾人社會(huì)政策的靈魂,我國(guó)有關(guān)殘疾人群體的法律建設(shè)明顯處于滯后狀態(tài)。從1990年我國(guó)頒布《殘疾人保障法》以來,一直到2008年新修訂版的《殘疾人保障法》才破繭而出。第二,在殘疾人教育政策上,教育資源配置尚不合理。這主要表現(xiàn)在特教領(lǐng)域內(nèi)教育資源在地區(qū)間的配置不均衡。從圖11-4可以看出,2020年全國(guó)特教學(xué)校的生師比是13.31∶1;全國(guó)最高的生師比是青海省,為36.5∶1;生師比最低的是上海市,僅為5.93∶1。足見省區(qū)間特教資源的配置不均衡。圖11-4

2020年我國(guó)特教學(xué)校的生師比(不包括港澳臺(tái)地區(qū))注:根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2021》數(shù)據(jù)繪制。從時(shí)限來看,近些年我國(guó)特教學(xué)校進(jìn)展不大。1978—1995年,特教學(xué)校的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)高速增長(zhǎng)期,而20世紀(jì)90年代中期以后,特教學(xué)校的發(fā)展規(guī)模增長(zhǎng)緩慢(見圖11-5)。從學(xué)者對(duì)中日兩國(guó)特教學(xué)校的比較得知,2002年日本的特教學(xué)校就已經(jīng)達(dá)到了993所。圖11-5

1978—2020年我國(guó)特教學(xué)校的發(fā)展?fàn)顩r第三,殘疾人就業(yè)政策的力度、效果和擴(kuò)面仍較為有限。從圖11-6可知,2017—2021年,我國(guó)城鄉(xiāng)持證殘疾人就業(yè)仍以農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖為主。一方面,這說明我們?cè)诂F(xiàn)階段倡導(dǎo)的按比例分散就業(yè)取得了重要進(jìn)展;另一方面也說明我國(guó)的殘疾人就業(yè)政策成效有限。圖11-6

2017—2021年我國(guó)城鄉(xiāng)持證殘疾人就業(yè)發(fā)展?fàn)顩r注:根據(jù)中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)2017—2021年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)繪制。第四,殘疾人社會(huì)保障的政策發(fā)展亟待整合推進(jìn)。2006年第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)殘疾人的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率僅為10.0%、32.0%、0.4%、0.6%,而一項(xiàng)都未參保的覆蓋率竟高達(dá)65.8%。第四節(jié)殘疾人社會(huì)政策的改革創(chuàng)新一、發(fā)達(dá)國(guó)家殘疾人社會(huì)政策的模式與經(jīng)驗(yàn)(一)國(guó)家福利型政策模式:以英國(guó)為例(1)社會(huì)保險(xiǎn)與津貼制度。(2)國(guó)民衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)(nationalhealthsystem,NHS)。(3)個(gè)人社會(huì)福利系統(tǒng)。歸納來看,英國(guó)建立了一套完備的殘疾人社會(huì)政策體系,充分將殘疾人群體的各種需求納入政策視野內(nèi),并將其邏輯地建構(gòu)于國(guó)家統(tǒng)一的福利體系中。立足于“第三條道路”的社會(huì)理念,英國(guó)的殘疾人社會(huì)政策以全民社會(huì)保險(xiǎn)為基礎(chǔ)、以高福利的社會(huì)化福利系統(tǒng)為支撐,為殘疾人群體構(gòu)筑了學(xué)習(xí)、生活和工作的網(wǎng)絡(luò)機(jī)制,保障了殘疾人的合法權(quán)益。(二)市場(chǎng)導(dǎo)向型政策模式:以美國(guó)為例整體上,美國(guó)的殘疾人政策是一種市場(chǎng)導(dǎo)向型的政策模式,它鼓勵(lì)殘疾人通過工作獲得自立。面向適齡的殘疾勞動(dòng)者,美國(guó)政府的政策路徑也有所差異。從表11-4可以看出,美國(guó)殘疾人政策的首選是工作路徑,其次是保險(xiǎn)路徑,再次是失業(yè)路徑,最后是救濟(jì)路徑。針對(duì)不同的潛在政策主體,美國(guó)的殘疾人政策實(shí)行了類別化的政策體系,以此逐級(jí)分流,最終達(dá)致資源的有效傳遞。表11-4美國(guó)針對(duì)不同殘疾人群的分類政策政策路徑目標(biāo)人群政策內(nèi)容政策目標(biāo)工作路徑一般殘疾就業(yè)者康復(fù)項(xiàng)目、勞動(dòng)力市場(chǎng)干預(yù)政策(包括給雇傭殘疾人的雇主一定的補(bǔ)助金;為殘疾人提供一定的配額工作)穩(wěn)定在勞動(dòng)力市場(chǎng)政策路徑目標(biāo)人群政策內(nèi)容政策目標(biāo)保險(xiǎn)路徑因殘疾因素而暫時(shí)性失業(yè)的殘疾者傳統(tǒng)殘疾轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目,如由雇主支付的短期疾病保險(xiǎn)或短期失業(yè)保險(xiǎn);以健康和工作時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)的長(zhǎng)期殘疾保險(xiǎn);社會(huì)保障殘疾保險(xiǎn)維持基本生活,重返勞動(dòng)市場(chǎng)失業(yè)路徑因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而長(zhǎng)期陷入失業(yè)困境的殘疾就業(yè)者短期失業(yè)保險(xiǎn);長(zhǎng)期失業(yè)保險(xiǎn);社會(huì)保障的退休制度維持生存救濟(jì)路徑不滿足領(lǐng)取健康保險(xiǎn)或失業(yè)保險(xiǎn)資格的無業(yè)殘疾人以家計(jì)調(diào)查為基礎(chǔ)的各類福利項(xiàng)目維持生存概而言之,美國(guó)的殘疾人社會(huì)政策是一種市場(chǎng)導(dǎo)向型政策模式,但仍可見政策對(duì)這一人群的特殊保護(hù)原則:首先在立法層面保障殘疾人的合法權(quán)益,通過殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)和補(bǔ)充保障收入實(shí)現(xiàn)政策對(duì)殘疾人的主要保障。其次,國(guó)家為殘疾人提供有限的福利服務(wù)。美國(guó)的政策模式是高度市場(chǎng)化的典型代表,并依從于各州的實(shí)際情況而有所變化。一方面它依賴于高度的市場(chǎng)化,另一方面又依賴于政府對(duì)殘疾人群體的高度專注和持續(xù)穩(wěn)定的政策支持。(三)東亞殘疾人福利模式:以日本為例殘疾人福利政策主要由殘疾年金制度和殘疾福利兩方面構(gòu)成。作為東亞福利模式的典范,日本結(jié)合本國(guó)固有的深層文化,以低福利支出為特點(diǎn)構(gòu)建了有效的政策體系。在與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相宜的基礎(chǔ)上,日本合理而有效地利用有限的社會(huì)資源,為殘疾人群體構(gòu)建了有力的支持網(wǎng)絡(luò)。二、發(fā)達(dá)國(guó)家殘疾人社會(huì)政策對(duì)中國(guó)的啟示從發(fā)達(dá)國(guó)家殘疾人社會(huì)政策的發(fā)展歷程看,其社會(huì)政策發(fā)展過程具有一些相似性。首先,各國(guó)立足于“立法為先”的行動(dòng)邏輯,明晰立法在殘疾人社會(huì)政策發(fā)展中的不可替代性。我國(guó)在立法上還處于相對(duì)滯后階段,相關(guān)領(lǐng)域的政策發(fā)展和完善顯得后勁不足、缺乏系統(tǒng)性。其次,發(fā)達(dá)國(guó)家殘疾人社會(huì)政策均采納了特殊保護(hù)原則。相對(duì)而言,我國(guó)盡管也在殘疾人社會(huì)政策模型上有所改動(dòng),但在政策的制定與執(zhí)行中還缺乏系統(tǒng)的理念貫徹。表11-5中國(guó)和部分國(guó)家殘疾人法律比較資料來源:根據(jù)《中國(guó)弱勢(shì)兒童群體:問題與對(duì)策》“中、美、日三國(guó)有關(guān)殘疾人的法律體系對(duì)照”表修改整理而成。(盧德平.中國(guó)弱勢(shì)兒童群體:問題與對(duì)策.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2007:214.)國(guó)家一般法特殊人群專門法特定問題專門法中國(guó)《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》/《殘疾人教育條例》《殘疾人就業(yè)條例》英國(guó)《殘疾歧視法》《慢性病患者與殘疾人法案》《殘疾人教育法》《殘疾人就業(yè)法案》美國(guó)《美國(guó)殘疾人法》《瓦格納法案》(盲人)《初等和中等教育法案》(聾、盲兒童)《殘疾人個(gè)體教育法案》《建筑無障礙條例》《公民居住法案》《電信法案》《航空運(yùn)輸便捷法案》日本《殘疾人基本法》《身體殘疾人福利法》《智力殘疾人福利法》《殘疾人教育法》《殘疾人雇用促進(jìn)法》《殘疾人職業(yè)訓(xùn)練法》《特殊兒童撫養(yǎng)補(bǔ)貼法》《促進(jìn)高齡者、身體障礙者便利利用的特定建筑物關(guān)聯(lián)法》《促進(jìn)高齡者、身體障礙者乘坐方便的公共交通工具關(guān)聯(lián)法》《促進(jìn)身體障礙者便利利用的通信、廣播事業(yè)關(guān)聯(lián)法》最后,在新管理主義影響下,發(fā)達(dá)國(guó)家殘疾人社會(huì)政策發(fā)展日益重視從治理的角度提高政策的實(shí)際效率。我國(guó)殘疾人社會(huì)組織的發(fā)展和壯大有效實(shí)現(xiàn)了政府的職能轉(zhuǎn)移,但囿于各種歷史因素和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的影響,政府職能部門、地方部門、基層組織的管理體制仍缺乏有效治理與理性溝通,致使元政策在實(shí)施過程中出現(xiàn)較大偏差。這需要我國(guó)的殘疾人社會(huì)政策引以為戒,真正建構(gòu)起以殘疾人需求為中心的回應(yīng)型政策體制。表11-5對(duì)中國(guó)和以上各國(guó)殘疾人法律做了系統(tǒng)比較。立足我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn),充分吸收發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn),完善殘疾人政策體系應(yīng)該秉持以下幾個(gè)原則。(一)以殘障觀的轉(zhuǎn)變作為完善我國(guó)殘疾人社會(huì)政策的前提(二)健全殘疾人社會(huì)政策的法治體系和實(shí)踐體系(三)遵循全面保障與特殊保護(hù)相結(jié)合的原則(四)建構(gòu)托底型為基本、保障型和發(fā)展型為雙翼的殘疾人社會(huì)政策體系【思考題】1.試述殘疾人社會(huì)政策的內(nèi)涵及其功能。2.殘疾理念與價(jià)值觀經(jīng)歷了哪些變化?3.試述我國(guó)殘疾人社會(huì)政策的發(fā)展演變。4.試述當(dāng)前我國(guó)主要的殘疾人社會(huì)政策。5.試述發(fā)達(dá)國(guó)家殘疾人社會(huì)政策建設(shè)對(duì)我國(guó)的啟示。第十二章救助管理政策救助管理政策或救助管理制度,是針對(duì)流浪乞討人員(行為)的社會(huì)政策。流浪乞討作為一種特殊的謀生(生活)方式,是古今中外共同存在的一種社會(huì)現(xiàn)象。新中國(guó)成立以后,出于穩(wěn)定社會(huì)秩序、維護(hù)新生政權(quán)的考慮,國(guó)家采取了控制人口流動(dòng)的政策,乞丐群體的規(guī)模一度縮小,在有些地區(qū)甚至已經(jīng)基本絕跡。改革開放后,隨著國(guó)家對(duì)社會(huì)流動(dòng)限制的削弱和城市化的發(fā)展,流浪乞討人員的規(guī)?？焖僭黾印＾D(zhuǎn)型時(shí)期流浪乞討現(xiàn)象已經(jīng)成為社會(huì)各界普遍關(guān)注的社會(huì)問題。第一節(jié)救助管理政策概述一、相關(guān)概念辨析(一)流浪乞討人員“流浪乞討人員”,俗稱“乞丐”“叫花子”“要飯的”“頂沙鍋”等,是與人類文明相伴而生的社會(huì)現(xiàn)象。人類歷史始終存在著這樣一類“以乞討為生的群體”,它的規(guī)模根據(jù)情況而變化,但是它的存在卻是客觀而連貫的?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對(duì)“流浪乞討人員”的解釋是:生活沒有著落而?？肯蛉艘?、要錢過活的人。但這一概念卻無法涵蓋生活并非完全沒有著落的、以乞討為生活方式以及通過乞討獲得更多收入的流浪乞討人員。為了能夠幫助那些真正需要幫助的流浪乞討人員,《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》對(duì)被救助的流浪乞討人員進(jìn)行了限定?！俺鞘猩顭o著的流浪乞討人員”是指因自身無力解決食宿,無親友投靠,又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng),正在城市流浪乞討度日的人員。(二)救助管理制度救助管理制度”的全稱是“城市流浪乞討人員救助管理制度”。這個(gè)概念是在廣義上使用的,是針對(duì)流浪乞討人員或針對(duì)流浪乞討問題的各種社會(huì)政策、法規(guī)、措施、辦法的總稱。狹義的“救助管理制度”是指在2003年之后實(shí)施的針對(duì)城市生活無著的流浪乞討人員的救助管理制度。二、對(duì)流浪乞討現(xiàn)象成因的理論分析(一)貧困論貧困論包括物質(zhì)貧困論和文化貧困論,它認(rèn)為在人類社會(huì)發(fā)展史中,貧困總是與文明相伴而生,不管經(jīng)濟(jì)如何發(fā)達(dá)、社會(huì)如何進(jìn)步,都擺脫不了貧困的陰霾?！柏毨且l(fā)眾多社會(huì)問題的重要經(jīng)濟(jì)誘因,也是引發(fā)乞丐現(xiàn)象的初始根由。從某種意義上說,正是貧困使乞丐得以產(chǎn)生并在文明社會(huì)的發(fā)展歷程中長(zhǎng)期延續(xù)?！?二)文化傳統(tǒng)論乞丐作為一種亞文化類型的社會(huì)群體,也是社會(huì)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)要素,承擔(dān)著某種特定的社會(huì)職能:一是文化媒介職能,主要通過乞丐的民間藝術(shù)活動(dòng)和民俗表演活動(dòng)來完成;二是邊緣性社會(huì)化服務(wù)職能,主要通過乞丐所從事的各種賤役、苦役等邊緣性勞作來展開。(三)社會(huì)結(jié)構(gòu)論徐芳、王保慶認(rèn)為,社會(huì)存在結(jié)構(gòu)性缺陷,如果經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)內(nèi)部產(chǎn)生失衡,造成群體間分配的不平等,就會(huì)使這個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的一部分人處于弱勢(shì)地位,在經(jīng)濟(jì)利益上受到不公平的對(duì)待。結(jié)構(gòu)性貧困是導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)民弱勢(shì)處境并逐漸被邊緣化乃至尋求乞討這種越軌生存方式的主要社會(huì)因素。(四)利益驅(qū)動(dòng)論乞丐職業(yè)化的趨勢(shì)越來越顯著,很多人憑借這個(gè)“職業(yè)”脫貧致富,甚至腰纏萬貫。徐江善認(rèn)為,改革開放初期,一些人只重利益結(jié)果而不重利益實(shí)現(xiàn)途徑,導(dǎo)致受利益驅(qū)動(dòng)而行乞的人增多,這種示范作用又吸引了一大批人加入乞討隊(duì)伍當(dāng)中。尤其是一部分有勞動(dòng)能力卻好逸惡勞者,自己乞討甚至組織他人乞討,不勞而獲,謀取不正當(dāng)利益。(五)社會(huì)轉(zhuǎn)型論在社會(huì)轉(zhuǎn)型中,家庭功能逐漸弱化,帶來了一系列的社會(huì)問題,也為乞丐問題的出現(xiàn)提供了條件。乞丐,無論是被家庭遺棄還是被驅(qū)逐出來,無論是被迫離家出走還是主動(dòng)為家庭分憂,都屬于家庭危機(jī)直接或間接的犧牲品。(六)綜合因素論有學(xué)者認(rèn)為,當(dāng)前中國(guó)乞討現(xiàn)象的形成是多種因素綜合作用的結(jié)果:既有歷史因素,又有現(xiàn)實(shí)因素;既有宏觀因素,又有微觀因素;既有政治經(jīng)濟(jì)因素,又有文化心理因素;既有社會(huì)原因,又有個(gè)人家庭和社區(qū)的原因。這些因素都在發(fā)揮作用,共同影響流浪乞討現(xiàn)象的生成。三、轉(zhuǎn)型時(shí)期流浪乞討現(xiàn)象形成的原因流浪乞討現(xiàn)象是典型的由社會(huì)失范引起的社會(huì)問題,是多種因素共同作用的結(jié)果。探討現(xiàn)階段流浪乞討現(xiàn)象的形成機(jī)制,要結(jié)合社會(huì)轉(zhuǎn)型期的特點(diǎn),從多維度、多方面進(jìn)行分析,通過調(diào)查研究得出真實(shí)可靠的結(jié)論。綜合以往關(guān)于流浪乞討形成因素的研究,并結(jié)合我們的思考,可以將我國(guó)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型期流浪乞討現(xiàn)象的成因構(gòu)建為以下理論模型(見圖12-1)。圖12-1我國(guó)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型期流浪乞討現(xiàn)象的成因理論模型注:模型分為兩個(gè)部分:(1)基本因素與轉(zhuǎn)型時(shí)期特殊因素導(dǎo)致了轉(zhuǎn)型期一系列社會(huì)問題的形成,包括基礎(chǔ)與基本結(jié)構(gòu)性社會(huì)問題(貧困、教育、家庭問題)、變遷性社會(huì)問題(就業(yè)、醫(yī)療問題)和偏差性社會(huì)問題(流浪乞討問題)。其中,基本因素主要導(dǎo)致了一系列基礎(chǔ)性與基本結(jié)構(gòu)社會(huì)問題,轉(zhuǎn)型時(shí)期特殊因素主要導(dǎo)致了眾多變遷性社會(huì)問題。(2)各種社會(huì)問題之間存在很強(qiáng)的交互作用,基礎(chǔ)性與基本結(jié)構(gòu)社會(huì)問題和變遷性社會(huì)問題解決不了,又會(huì)反過來影響流浪乞討這個(gè)社會(huì)問題的產(chǎn)生和發(fā)展。這兩個(gè)部分具有相互影響的關(guān)系,這樣分析可以更清楚地說明流浪乞討現(xiàn)象的形成機(jī)制。由模型可以看出,社會(huì)快速轉(zhuǎn)型期流浪乞討現(xiàn)象的成因涉及基本因素及轉(zhuǎn)型時(shí)期特殊因素兩大方面。其中,基本因素分為自然、社會(huì)、個(gè)人、家庭、文化等五個(gè)方面;轉(zhuǎn)型時(shí)期特殊因素分為社會(huì)結(jié)構(gòu)變化、社會(huì)運(yùn)行機(jī)制變化、價(jià)值觀念變遷和救助管理四個(gè)方面。轉(zhuǎn)型時(shí)期特殊因素與基本因素相互作用,共同導(dǎo)致包括流浪乞討在內(nèi)的現(xiàn)階段眾多社會(huì)問題的生成。第二節(jié)我國(guó)救助管理政策發(fā)展歷程一、我國(guó)城鎮(zhèn)健康社會(huì)政策的發(fā)展演變(一)收容遣送作為一種對(duì)待流動(dòng)人口的措施早已存在1949年5月,北京市政府成立以民政局為主,由公安局、衛(wèi)生局、糾察總隊(duì)、人民法院等單位及華北人民政府民政部代表共同參加的“收容處理游民乞丐委員會(huì)”。針對(duì)游民乞丐的處理方針是:一方面收容,一方面組織勞動(dòng);對(duì)有偷竊、流氓行為的送法院適當(dāng)處理后組織勞動(dòng)生產(chǎn);對(duì)游民乞丐,經(jīng)過收容教育后分別采取遣送回籍、組織勞動(dòng)和收養(yǎng)、學(xué)習(xí)技術(shù)等辦法,以達(dá)到促其自謀生計(jì)的目的,這樣較好地解決了乞丐問題。二、收容遣送制度的實(shí)施及其異化國(guó)務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》(簡(jiǎn)稱《辦法》)是一項(xiàng)兼具救濟(jì)安置和治安管理雙重屬性的制度。正如該《辦法》第一條規(guī)定所述,“為了救濟(jì)、教育和安置城市流浪乞討人員,以維護(hù)城市社會(huì)秩序和安定團(tuán)結(jié),特制定本辦法”?！斗椒ā匪?guī)定的收容對(duì)象是“家居農(nóng)村流入城市乞討的”“城市居民中流浪街頭乞討的”及“其他露宿街頭生活無著的”三類人。1991年,“民工潮”泛濫,各大城市不堪重負(fù)?！蛾P(guān)于收容遣送工作改革問題的意見》(國(guó)閱〔1991〕48號(hào))將無合法證件、無固定住所、無穩(wěn)定收入的人員,即“三無”人員納入收容遣送范圍。而在實(shí)際的執(zhí)行中,“三無”卻被一些地方的執(zhí)法人員操作化為身份證、暫住證、務(wù)工證“三證”缺一不可。在利益的驅(qū)動(dòng)下,一些地方還出現(xiàn)了下達(dá)收容指標(biāo)任務(wù)、強(qiáng)迫收容對(duì)象勞動(dòng)、收取各種費(fèi)用,甚至收容機(jī)構(gòu)之間買賣收容對(duì)象等違法現(xiàn)象。收容遣送變成了不少相關(guān)人員借以充實(shí)小金庫或發(fā)個(gè)人財(cái)?shù)墓ぞ?不少公民的政治、經(jīng)濟(jì)、人身權(quán)利受到嚴(yán)重侵害。至此,收容遣送已經(jīng)異化為限制流動(dòng)人口特別是外來務(wù)工人員的治安管理制度。收容遣送制度的功能甚至從最初維護(hù)城市形象、維護(hù)城市正常的生活生產(chǎn)秩序演變?yōu)榕浜瞎膊块T打擊刑事犯罪。三、2003—2008年:救助管理制度出臺(tái)并逐步規(guī)范隨著制度的異化、政府執(zhí)政理念和社會(huì)觀念的更新與進(jìn)步,加之“孫志剛事件”后公眾參與的“倒逼”效應(yīng)，2003年6月18日,國(guó)務(wù)院審議并原則通過了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(簡(jiǎn)稱《救助管理辦法》)。與收容遣送制度相比,救助管理制度有三個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：其一是政策制定部門對(duì)流浪乞討人員的假設(shè)的轉(zhuǎn)變。其二是政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變。其三是社會(huì)政策導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。救助管理制度取代收容遣送制度具有以下重要意義:首先,救助管理制度的出臺(tái)和實(shí)施體現(xiàn)了國(guó)家和政府對(duì)弱勢(shì)群體的人文關(guān)懷。其次,救助管理制度體現(xiàn)了救助(管理)者與被救助(管理)者之間的平等關(guān)系。最后,救助管理制度維護(hù)了受助者的基本生活權(quán)益。2003—2008年,中國(guó)流浪兒童救助管理工作有以下特征:一是街頭強(qiáng)制救助。二是機(jī)構(gòu)救助與安置。三是“家庭融合”目標(biāo)。四是“類家庭”救助模式。四、2009—2019年:救助管理制度更加系統(tǒng)和專業(yè)(一)強(qiáng)調(diào)對(duì)流浪乞討人員的救助和街頭治理2009年7月,《民政部、公安部、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、衛(wèi)生部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市街頭流浪乞討人員救助管理和流浪未成年人解救保護(hù)工作的通知》下發(fā),要求各地民政部門要加強(qiáng)街頭救助,協(xié)助配合公安、城管、衛(wèi)生等部門做好街頭管理和打擊解救工作,開展流浪乞討精神病人、危重病人的救治工作,特別是流浪未成年人的解救和救助保護(hù)工作,減少流浪乞討犯罪行為和流浪乞討現(xiàn)象的發(fā)生,保護(hù)未成年人和精神障礙患者。流浪兒童是兒童中的一個(gè)特殊群體,數(shù)量不容小覷,國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)一課題組的報(bào)告顯示,2008年中國(guó)實(shí)際存在的流浪兒童數(shù)量在100萬~150萬。2010年之后,中國(guó)更加重視流浪兒童救助管理工作：首先,加強(qiáng)流浪未成年人救助和保護(hù),重視家庭監(jiān)護(hù)評(píng)估。其次,減少滯留未成年人,開展“回家庭”和“回校園”專項(xiàng)行動(dòng)。最后,促進(jìn)未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí),加強(qiáng)源頭預(yù)防。(二)救助管理體系更加完善,救助范圍擴(kuò)大首先,救助管理體系更加完善。2014年,國(guó)務(wù)院公布《社會(huì)救助暫行辦法》,由民政部門統(tǒng)籌全國(guó)社會(huì)救助體系建設(shè),流浪乞討人員救助屬于臨時(shí)救助,中國(guó)開始建設(shè)系統(tǒng)化的社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)。救助管理制度涉及的部門也從原來的以民政、衛(wèi)生和公安部門為主,逐步擴(kuò)展為婦聯(lián)、扶貧辦、政法委、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部等多個(gè)部門,尤其是流浪未成年人救助保護(hù)工作涉及的部門多達(dá)19個(gè)。其次,救助范圍擴(kuò)大。2015年9月印發(fā)的《民政部、全國(guó)婦聯(lián)關(guān)于做好家庭暴力受害人庇護(hù)救助工作的指導(dǎo)意見》中提出,常住人口及流動(dòng)人口中的家庭暴力受害人全部納入庇護(hù)救助范圍。(三)救助管理機(jī)構(gòu)規(guī)范和技術(shù)提升,救助方法更加專業(yè)2011年,《民政部關(guān)于開展救助管理機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)定工作的通知》通過救助管理機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)定促進(jìn)救助管理工作的規(guī)范化發(fā)展。2012年,《民政部關(guān)于促進(jìn)社會(huì)力量參與流浪乞討人員救助服務(wù)的指導(dǎo)意見》鼓勵(lì)社會(huì)工作等專業(yè)力量和社區(qū)等志愿組織開展主動(dòng)救助服務(wù)、提供專業(yè)救助服務(wù)、做好預(yù)防幫扶服務(wù)。五、2020年之后:救助管理制度進(jìn)入機(jī)制整合階段2020年3月,民政部會(huì)同中央政法委等11部門印發(fā)《關(guān)于開展生活無著的流浪乞討人員救助管理服務(wù)質(zhì)量大提升專項(xiàng)行動(dòng)的通知》,要求在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上建機(jī)制、壓責(zé)任、提質(zhì)量、優(yōu)服務(wù)。救助管理工作借助信息化手段推進(jìn)全鏈條監(jiān)管,救助服務(wù)尋親成效大幅提升,長(zhǎng)期滯留人員安置工作取得突破,實(shí)現(xiàn)“高周轉(zhuǎn)率、低滯留率”良性運(yùn)轉(zhuǎn)。第三節(jié)我國(guó)救助管理政策現(xiàn)狀2019年之后,流浪兒童救助管理與普通流浪乞討人員的救助管理工作分別歸民政部?jī)和＠九c社會(huì)事務(wù)司管理。根據(jù)《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則、《民政部、公安部、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、衛(wèi)生部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市街頭流浪乞討人員救助管理和流浪未成年人解救保護(hù)工作的通知》、《生活無著的流浪乞討人員救助管理機(jī)構(gòu)工作規(guī)程》、《關(guān)于開展生活無著的流浪乞討人員救助管理服務(wù)質(zhì)量大提升專項(xiàng)行動(dòng)的通知》等重要政策和專項(xiàng)行動(dòng)方案,可以看出,中國(guó)的救助管理政策主要關(guān)注以下五個(gè)環(huán)節(jié)。一、預(yù)防與監(jiān)測(cè)救助管理的預(yù)防與監(jiān)測(cè)工作是指民政部門、救助管理中心與基層社區(qū)以及社會(huì)各界合作開展的,針對(duì)有可能成為流浪乞討人員的人的早期救助和監(jiān)測(cè)工作。第一,隨著中國(guó)社會(huì)保障制度和救助體系的日益健全和完善,從源頭上減少了流浪乞討人員。第二,隨著脫貧攻堅(jiān)工作的深入推進(jìn),家庭貧困原因?qū)е碌牧骼思巴獬龃蚬づR時(shí)遇困人口數(shù)大幅減少。第三,公安部門人臉識(shí)別技術(shù)、頭條尋人等網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的成熟應(yīng)用,既減少了人口走失存量,又控制了增量。第四,學(xué)校和社區(qū)開展的未成年人心理健康服務(wù),農(nóng)村留守和困境兒童關(guān)愛保護(hù)體系的建設(shè),工青婦、老齡委、關(guān)工委等群團(tuán)組織和社會(huì)服務(wù)組織開展的針對(duì)婦女、兒童、老人等弱勢(shì)群體的關(guān)愛服務(wù)項(xiàng)目發(fā)揮了較好的源頭預(yù)防作用,能有效發(fā)現(xiàn)和制止流浪傾向。二、發(fā)現(xiàn)與報(bào)告全國(guó)各級(jí)救助管理部門廣泛動(dòng)員社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、志愿者和熱心群眾積極參與救助服務(wù);發(fā)動(dòng)環(huán)衛(wèi)職工、公交出租司機(jī)、夜間安保人員提供流浪乞討人員求助線索;探索建立民間信息員隊(duì)伍,采取激勵(lì)措施,鼓勵(lì)其做好報(bào)告、引導(dǎo)和應(yīng)急服務(wù);有條件的地方,在流浪乞討人員、外來務(wù)工人員集中活動(dòng)區(qū)域增設(shè)臨時(shí)救助點(diǎn)、流動(dòng)救助車。三、站內(nèi)與站外救助救助管理機(jī)構(gòu)工作人員開展24小時(shí)救助和不間斷街面巡查,還對(duì)包括務(wù)工不著、討薪無果、尋親不遇、被盜被搶、遭受家暴、街頭醉酒人員等各類困境人員提供針對(duì)性應(yīng)急救助,大大超出了法律明確規(guī)定的工作職責(zé)范疇。(一)站內(nèi)救助(1)求助接待與安檢登記。(2)生活和教育輔導(dǎo)服務(wù)。(3)尋親服務(wù)。(4)醫(yī)療服務(wù)。(5)未成年人教育服務(wù)。(6)離站服務(wù)。(二)站外救助為有效減少“強(qiáng)行討要”“職業(yè)乞討”等不文明現(xiàn)象,公安機(jī)關(guān)、城市管理部門和其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)按照職責(zé)分工開展街面巡查和綜合治理行動(dòng)。民政部門要加強(qiáng)街頭救助,做好勸誡工作,加強(qiáng)主動(dòng)救助,對(duì)不愿到救助管理機(jī)構(gòu)接受救助的流浪乞討人員和其他街頭生活無著人員,持續(xù)做好極端天氣下“寒冬送溫暖”“夏季送清涼”等專項(xiàng)救助工作。四、滯留人員救助尋親救助站根據(jù)受助人員的情況實(shí)施不超過10天的救助服務(wù)。救助期限超過10天的人員一般是難以確定身份的走失人員等特殊困難救助對(duì)象。民政部門及托管機(jī)構(gòu)要協(xié)同公安部門,通過DNA比對(duì)等方式甄別滯留人員身份信息。對(duì)滯留超過1個(gè)月的受助人員,救助管理機(jī)構(gòu)要根據(jù)尋親進(jìn)展情況對(duì)其在全國(guó)救助尋親網(wǎng)、頭條尋人等平臺(tái)的尋親信息進(jìn)行更新完善。五、返鄉(xiāng)與安置返鄉(xiāng)與安置屬于離站服務(wù)。對(duì)于能夠自行返回的外地受助者,救助站對(duì)其進(jìn)行教育后安排離站,并將后續(xù)監(jiān)測(cè)和安置工作轉(zhuǎn)交給流出地政府。對(duì)殘疾人、未成年人及其他行動(dòng)不便的人,救助站應(yīng)當(dāng)通知其親屬或者所在單位接回;親屬或者所在單位拒不接回的,由流入地人民政府民政部門或省級(jí)人民政府民政部門通知流出地人民政府民政部門接回,送其親屬或者所在單位。第四節(jié)我國(guó)救助管理政策展望一、救助管理政策成效(一)救助保護(hù)和預(yù)防體系日益成熟目前,中國(guó)已經(jīng)形成了較為全面的救助管理和預(yù)防服務(wù)體系。中國(guó)救助管理政策包括了預(yù)防與監(jiān)測(cè)、發(fā)現(xiàn)與報(bào)告、站內(nèi)與站外救助、滯留人員救助尋親、返鄉(xiāng)與安置等環(huán)節(jié)。中國(guó)的流浪未成年人救助管理政策已經(jīng)與最低生活保障、孤兒和困境兒童救助保護(hù)制度以及低收入家庭救助制度共同形成分層、分類、較為完備的流浪兒童救助保護(hù)和預(yù)防體系。截至2021年年底,全國(guó)有救助管理機(jī)構(gòu)1838個(gè)(含未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)),床位9.4萬張。其中,流浪兒童救助保護(hù)機(jī)構(gòu)276個(gè),床位0.9萬張,救助流浪乞討未成年人0.7萬人次(見表12-1)。表12-1

2006—2021年中國(guó)救助管理機(jī)構(gòu)及床位數(shù)注:“流浪兒童救助保護(hù)機(jī)構(gòu)”包括流浪兒童救助保護(hù)中心和救助管理站;自2013年起,流浪兒童救助保護(hù)中心更名為“未成年人救助保護(hù)中心”。資料來源:2006—2016年數(shù)據(jù)來自歷年的中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒;2017—2021年數(shù)據(jù)來自歷年的民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。年份救助管理機(jī)構(gòu)(個(gè))流浪兒童救助保護(hù)機(jī)構(gòu)(個(gè))救助管理機(jī)構(gòu)總床位(萬張)流浪兒童救助保護(hù)機(jī)構(gòu)床位數(shù)(萬張)20061239504.60.120071351904.70.420081422885.10.4200914881165.10.4201015931455.60.5201117882417.10.82012203126110.01.02013216527410.81.22014229434511.11.22015204127511.31.12016197624011.31.02017181719410.90.82018171017611.00.82019174720210.40.8202018072529.41.0202118382769.40.9(二)社會(huì)力量介入增強(qiáng),救助專業(yè)化水平提升社會(huì)力量的介入有助于提升救助管理政策有效性,減少重復(fù)流浪人次。早在2003年,《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》就提出“國(guó)家鼓勵(lì)、支持社會(huì)組織和個(gè)人救助流浪乞討人員”,但并沒有提出具體的要求和配套保障政策。2006年,民政部等19部委《關(guān)于加強(qiáng)流浪未成年人工作的意見》則提出了“引入社會(huì)工作專業(yè)制度、聘用專業(yè)社會(huì)工作者、建立志愿者服務(wù)基地、引導(dǎo)培育民間力量參與流浪未成年人工作、開展國(guó)際合作交流、充分利用社會(huì)資源等,聚智聚力,共同做好流浪未成年人工作”等具體思路。(三)流浪人口數(shù)量大幅減少表12-2反映了2009—2021年全國(guó)流浪乞討救助管理工作情況。數(shù)據(jù)顯示,13年來,中國(guó)流浪乞討救助對(duì)象數(shù)量呈現(xiàn)先上升后下降的趨勢(shì)。在救助管理技術(shù)提升及多部門聯(lián)合開展的專項(xiàng)行動(dòng)的影響下,自2016年起,全國(guó)被救助的流浪乞討人數(shù)開始下降,自2017年開始,民政部統(tǒng)計(jì)的流浪乞討救助人數(shù)大幅下降。表12-2

2009—2021年全國(guó)流浪乞討救助管理工作情況單位:萬人次注:2009—2016年救助總數(shù)包括未成年人救助數(shù)。資料來源:2009—2016年數(shù)據(jù)來自歷年的中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒;2017—2021年數(shù)據(jù)來自歷年的民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。年份救助總數(shù)救助未成年人數(shù)在站救助站外救助2009168.116.7——2010171.914.