《災害風險管理》 課件 第七章 災害發(fā)生前的風險管理

第七章

災害發(fā)生前的風險管理本章重點內(nèi)容：災害風險管理體制構成要素、管理體系建設內(nèi)容和運行模式；災害風險管理保障體系的建設內(nèi)容和運行機制；災害風險應急預案基本要素和基本內(nèi)容；災害預警體系的設計原則和關鍵要素。本章培養(yǎng)目標：了解災害風險管理體制的重要性，掌握災害風險管理體制的構成要素、建設內(nèi)容和運行模式；了解災害風險管理保障體制的原則，熟悉災害風險管理保障體制的建設內(nèi)容和運行機制；掌握災害風險管理應急預案的概念、要素和基本內(nèi)容，熟悉應急預案編制的目的和程序；熟悉災害預警體系的基本原則，掌握災害預警體系的關鍵要素。通過本章的學習，引導學生樹立正式的災害風險意識觀，培養(yǎng)在學習和工作中的計劃性，使學生形成對于災害事件具有事前預防的意識。災害風險管理體制與模式災害風險管理體制的重要性災害風險管理就是主管部門針對區(qū)域內(nèi)所發(fā)生的各種危及人們生命財產(chǎn)安全的各種災害，采取及時有效的手段，整合各種資源，防止災害的發(fā)生或減輕災害的損害程度、保護區(qū)域相關利益的管理活動。災害風險管理是一個復雜的系統(tǒng)過程，主要包括4個階段，即減災、備災、響應和恢復。其中，如何及時有效地響應災害的發(fā)生，是災害風險管理體制的核心。但隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境變化，傳統(tǒng)的應急管理方式難以應對新形勢發(fā)展的災害管理的需要。這就需要建立新的災害風險管理體制，來整合區(qū)域災害管理資源，溝通各種行政關系。完善災害風險管理體制，就應將災害管理看成一種常態(tài)管理，科學地分析和評價存在的災害風險，統(tǒng)一政府領導及相關職能部門的信息，權威地進行指揮和調(diào)度，達到有效地減少和避免存在區(qū)域內(nèi)的各種可能造成直接或間接損失的各種災害，以達到有效減災的目的。災害風險管理體制與模式機構設置建立健全的機構設置可以使各部門發(fā)展均衡，增強個別應急職能機構的自身功能，減少機構建設條塊分割，降低對政府本身的依賴。法制建設建立起獨立的、綜合性的應急管理法規(guī)標準體系，制定應對各種突發(fā)災害事件或者緊急突發(fā)災害事件的配套法規(guī)。災害風險管理體制與模式技術支撐應急管理的技術支撐體系是應急管理者作出決策的依據(jù)來源，同時也是能夠順利實現(xiàn)應急響應聯(lián)動的保障。根據(jù)應急管理所需發(fā)揮的職能，應急管理的技術支撐體系主要包括幾個方面，即信息化的應急聯(lián)動響應系統(tǒng)、應急過程中的事態(tài)檢測系統(tǒng)、事故后果預測與模擬系統(tǒng)和應急響應專家系統(tǒng)。災害風險管理體制與模式預案體系災害應急管理預案是針對各種突發(fā)災害事件類型而預先制訂的一套能迅速、有效、有序處置災害的行動計劃或方案，旨在使得政府應急管理更為程序化、制度化，做到有法可依、有據(jù)可查。它是在辨識和評估潛在的重大危險、災害類型、發(fā)生的可能性、發(fā)生過程、災害后果及影響嚴重程度的基礎上，對應急管理機構與職責、人員、技術、裝備、設施（備）、物資、救援行動及其指揮與協(xié)調(diào)等方面預先做出的具體安排。災害風險管理體制與模式評估體系突發(fā)災害事件應對工作實行預防與應急相結合的原則。如國家建立重大突發(fā)災害事件風險評估體系，對可能發(fā)生的突發(fā)災害事件進行綜合性評估，采取有效措施，減少重大突發(fā)災害事件的發(fā)生，最大限度地減輕重大突發(fā)災害事件的影響。災害風險管理體制與模式運行程序國家相應的應急管理機構應設立應急指揮中心。各個應急指揮中心都應設有固定的辦公場所，為應急工作所涉及的各個部門和單位常設固定的職位，配備相應的辦公、通信設施。一旦發(fā)生突發(fā)災害事件或進入緊急狀態(tài)，各有關方面代表迅速集中到應急指揮中心，進入工作狀態(tài)。應急指揮中心根據(jù)應急工作的需要，實行集中統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)，聯(lián)合辦公，以確保應急工作反應敏捷、運行高效。災害風險管理體制與模式資金保障各級財政部門應該設立一定額度的應急準備金，專門用于突發(fā)災害事件的應急支出。同時，中國政府部門還應設立日常應急管理費用，專門處理突發(fā)災害事件應急管理機制的日常保障運行，并且為建立網(wǎng)絡信息維護系統(tǒng)、應急預案等提供經(jīng)費保障。同時，各級財政部門在一段時間內(nèi)應該對突發(fā)災害事件財政應急保障資金使用情況進行定期審核。災害風險管理體制與模式信息報送機制按照分級管理、分級負責、分級上報的原則，規(guī)范信息報送的標準和程序，明確專項應急指揮部、相關委辦局和區(qū)縣信息報送責任、報送時限。信息報送要遵循及時性原則、準確性原則和時效性原則。風險評估和預案體系建立完善的災害監(jiān)測、風險辨識、風險評估和風險處置技術方法和流程，并定期開展工作。建立風險組織管理指揮系統(tǒng)，強有力的應急工程救援保障體系，綜合協(xié)調(diào)、應對自如的相互支持系統(tǒng)，充分備災的保障供應體系，高效的綜合救援隊伍等，構建完善的災害處置預案體系。災害風險管理體制與模式社會動員機制社會動員機制是指由政府主導，基層政權組織、社會組織、志愿者群體、廣大市民廣泛參與。新聞發(fā)布機制新聞發(fā)布機制是指第一時間通過電視、廣播、報紙、室外信息顯示屏等各種傳播手段和手機短信、新聞發(fā)布會等方式，向社會和市民公布突發(fā)災害事件和應急管理方面的信息。應急指揮平臺建設應急指揮平臺一般由圖像監(jiān)控系統(tǒng)、指揮通信系統(tǒng)、指揮調(diào)度系統(tǒng)、計算機網(wǎng)絡應急系統(tǒng)和綜合保障系統(tǒng)組成，滿足現(xiàn)場通信、現(xiàn)場會商、指揮調(diào)度、移動辦公、現(xiàn)場圖像采集等，實現(xiàn)信息共享。災害風險管理體制與模式災害風險管理體系運行模式災害風險管理機制是風險管理的各相關部門，為及時有效地控制災害事件而制定的各種制度化和程序化的行為準則和規(guī)范。風險管理的具體形式是各機構的職責以及用來規(guī)范各管理層面工作的規(guī)范、法律、法規(guī)和政策等。一般風險管理可分為4個步驟，即對災前的預防、準備，臨災的預警、響應處置及災后的恢復。風險管理體系是風險管理有效運行的一系列制度機制和條件保障，也是風險管理的基礎和核心。風險管理是一個動態(tài)的博弈過程，為了在災害事件中能夠最大限度地減弱災害產(chǎn)生的影響，對其進行有效的控制，需要著力建設與完善風險管理體系運行機制。一般來講，災害風險管理體系最重要的運行模式可以概括為以下4方面：災害風險管理體制與模式災害風險管理體系運行模式（1）統(tǒng)一指揮、分工協(xié)作風險管理體系由不同職責部門系統(tǒng)構成，要實現(xiàn)同一目的，需要統(tǒng)一指揮、分工協(xié)作，既是管理體系有效運行的要求，又是由災害事件管理的綜合性決定的。（2）災害分類、分級處理對災害事件進行分類、分級，以對不同類型、不同級別的災害事件采取不同的應對和處置方法。同時要對不同級別的管理機構與相應的災害分類和等級進行掛鉤，以便明確職責，同時，也為整個體系的應急能力評估做好準備工作。（3）及時切換管理模式災害風險管理包括常態(tài)管理和非常態(tài)管理，相應的，其管理模式的切換也包括常態(tài)和非常態(tài)管理切換和災害管理級別切換。常態(tài)和非常態(tài)管理切換包含兩個方向的動作：一是一旦在監(jiān)測預警反饋體系中發(fā)現(xiàn)災害事件的先兆，應及時根據(jù)分級判定機理標識出災害事件級別，發(fā)出早期警告，并采取應對措施。這一階段如不能消除該災害事件，則立即發(fā)出警報，激活非常態(tài)的應急管理系統(tǒng)。二是災害事件處理結束后，應該解除警報，轉入常態(tài)管理狀態(tài)。災害風險管理體制與模式災害風險管理體系運行模式（4）資源的協(xié)調(diào)及管理模式資源包括人力、信息、知識、物力、財力，可能來自政府、企業(yè)、公共組織、大學、社會相關單位及其物資庫和臨時避難所。在風險處置過程中，本地區(qū)或系統(tǒng)內(nèi)部的應急資源應首先得到最大限度的利用，當本地的資源和能力難以承受時，再向外部尋求支持和救援。同時，要建立應急處置過程中征用不同所有者資源的法律、法規(guī)、政策等，并制訂出相應的補償方案。對于物資庫和臨時避難所中的消耗資源要及時補齊。災害風險管理保障體系法制原則災害風險管理的首要任務是用法制來確保公共安全，即加快規(guī)章制度建設，健全與完善災害風險管理保障方面的法律法規(guī)，嚴格依法辦事，建立一套統(tǒng)一的國家災害事故預防、預警和應急保障法律體系，并在法律指導下再詳細制訂災害應急響應體系和特定災害的應急處理辦法。各種災害和突發(fā)災害事件對策的實施要通過立法予以確保，從而可以加大災害對策實施的力度。同時，法律體系的建立使得涉及災害預防、災害緊急應對、災后重建等的各種防災活動都有法律依據(jù)，各種防災相關事業(yè)有制度和財政上的保障，同時，相關的機關團體、個人依照法律明確了自己的責任和義務。總之，災害風險管理保障體系只有上升到法律的高度，才能形成一套行之有效的體系，災害的影響才能降到最低。災害風險管理保障體制的原則制定區(qū)域防災減災規(guī)劃和應對突發(fā)災害事件的安全保障體系，主要從法制原則、以人為本原則和群眾自治原則三方面出發(fā)，建立區(qū)域災害應急管理保障體制。災害風險管理保障體系整合原則一是建立應急指揮平臺。與各相關救援單位實現(xiàn)計算機聯(lián)網(wǎng)，建立起跨部門、多手段的應急指揮系統(tǒng)實現(xiàn)信息互通，資源共享，確保領導的決策能夠迅速下達，實現(xiàn)上情下達、下情上報，保證指揮協(xié)調(diào)功能的圓滿實現(xiàn)。二是要制定、修訂好各種應急救援預案。特別是要完善突發(fā)災害事件和防災救災應急處置的各種聯(lián)動措施、處置程序以及各種保障措施，使社會各種救援力量在統(tǒng)一的指揮下，真正形成一整套指揮集中統(tǒng)一結構完整配套、功能全面詳盡、反應靈敏可靠、運轉及時高效的應急機制。三是要加強人防專業(yè)隊伍建設。加快救援資源整合，依托建工、電信、化工、環(huán)保等相關部門和企業(yè)組建若干個緊急救援專業(yè)搶險隊，建立分工明確、責任到位、優(yōu)勢互補的應急救援系統(tǒng)，一旦發(fā)生重大特大災害事故，就能及時受理、科學調(diào)度、果斷決策、快速反應，把損失減少到最低。123災害風險管理保障體系以人為本的原則人是社會的主體，也是社會環(huán)境系統(tǒng)的核心。各種不安全因素，包括事故、災害、環(huán)境破壞等危害，其共同對象主要是人身生命健康安全和人類賴以生存和發(fā)展的環(huán)境條件，包括人居環(huán)境、生產(chǎn)系統(tǒng)、生活設施和用品等以及人類生活的自然環(huán)境和社會環(huán)境。災害風險管理中的以人為本應該是把保障人的生存、人的生命安全作為減災工作的第一要務及最根本的出發(fā)點。也就是說，災害風險管理保障體制中，首先考慮的應是如何減輕，人的傷亡，保障人的生命財產(chǎn)安全，同時還應該盡可能地減輕人的精神創(chuàng)傷和痛苦，重視災害的社會恢復。災害風險管理保障體系群眾自治的原則群眾既是災害的直接受害者，也是災害管理的主體。群眾的主動參與是災害風險管理保障體系中的重要組成。因此，應積極開展系統(tǒng)的防災減災教育，通過防災減災知識講座、報告會，組織應對突發(fā)災害的演習等多種有效措施進行災害應急宣傳教育，使廣大民眾廣泛掌握防御災害的常識，提高防災、減災和救災的能力。同時，要特別強調(diào)重視進行安全教育和防災教育，培養(yǎng)樹立預防觀念，增強安全防范意識，打造區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的文化心理基礎，最大限度地提高公眾防災自覺行動。災害風險管理保障體系建立健全災害應急組織領導指揮體系建立災害應急處理指揮部以及應急處理領導小組，指揮部主要負責統(tǒng)一協(xié)調(diào)省、市在處理災害中的有關事宜，通信、組織、宣傳、防衛(wèi)、財務、衛(wèi)生等部門為成員。指揮部可根據(jù)需要設立若干工作小組，制定各項規(guī)章制度，對各類人員及機構組成、各部門分工與職責、各組責任人承擔的任務、各項重點工作流程、公文處理、信息報送、財務管理等做出明確規(guī)定，并及時解決相關問題，保證各項措施的落實。災害風險管理保障體系建立健全災害信息網(wǎng)絡體系災害信息網(wǎng)絡體系應從各級機構建起，同時還應根據(jù)需要設立若干監(jiān)測點，對突發(fā)災害事件實行“日”報告制度，一日一報，逐級上報。各級信息中心要實現(xiàn)計算機聯(lián)網(wǎng)，形成快捷、及時的信息網(wǎng)絡。建立信息網(wǎng)絡可以保證處理災害事件的速度和效果，加強信息資源的利用、溝通與共享；加強各單位、各醫(yī)院間的交流與合作；及時收集災情、迅速報告災情，為決策部門提供可靠信息。要將參與突發(fā)災害事件應急處理的所有系統(tǒng)通過局域網(wǎng)絡連接，如災害預警網(wǎng)絡、災害信息監(jiān)測網(wǎng)絡、防治信息網(wǎng)絡以及醫(yī)療救治信息網(wǎng)絡等。災害風險管理保障體系建立健全疾病預防控制體系建立疾病預防控制中心，便于在應急的情況下同地方疾病預防控制中心相銜接，該中心是突發(fā)公共衛(wèi)生及突發(fā)災害事件管理、執(zhí)法、醫(yī)療服務、科學研究和第一現(xiàn)場應對人員等在內(nèi)的多維綜合、聯(lián)動、協(xié)作系統(tǒng)。根據(jù)自身特點，建立對突發(fā)疾病、新的傳染病的應急急救預案，包括門診、急診、病房等應對措施、疫情報告、疾病診斷、治療與病人的轉運、消毒、隔離與預防措施等，一旦災害引發(fā)突發(fā)疾病事件發(fā)生時，能夠做到沉著應對。災害風險管理保障體系建立健全災害應急資源儲備體系災害應急管理資源儲備是物質(zhì)基礎。它既包括防災、救災、恢復等環(huán)節(jié)所需的各種物質(zhì)資源，也包括與災害防救相關的技術、人才等資源。實踐證明，災害應急資源的準備工作越充分，防災、抗災、救災的效果就越好，把握性就越大。搞好災害應急資源的儲備工作，可以提高應急綜合水平，尤其對提高災害救援能力具有十分重要的意義，是提高災害風險管理水平的基礎。災害風險管理保障體系建立健全救災技術體系災害風險管理保障體系所涉及防災減災技術包括災害監(jiān)測預警技術、災害預測預報技術、災害風險辨識與評估技術、災害風險處置技術、災害應急救助技術等。在災害救援過程中涉及的相關技術還包括計算機輔助調(diào)度系統(tǒng)，進行跟蹤緊急呼叫服務，信息實時發(fā)布，協(xié)調(diào)與指揮所有應急職能部門和移動救援終端等技術。災害風險管理保障體系建立健全應急聯(lián)動的保障實施體系要滿足能夠為群眾提供高效的緊急救援服務，為區(qū)域安全提供有力保障和支持這一要求，建立以信息網(wǎng)絡為基礎，集語音、數(shù)據(jù)、圖像為一體，各系統(tǒng)有機互動為特點的應急聯(lián)動系統(tǒng)勢在必行。這主要包括組織保障、人員保障、機制保障、經(jīng)費保障、預案保障、法制保障、技術裝備保障、教育訓練保障和溝通機制保障。災害風險管理保障體系災害風險信息獲取機制災害應急保障系統(tǒng)是基于災害信息共享和發(fā)布平臺，建立各管理部門友好共享協(xié)議和聯(lián)動機制，實現(xiàn)災害風險信息的無縫銜接和獲取。災害風險信息獲取方式如下：1）數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)人員向其他相關管理部門發(fā)送信息獲取請求。2）相關管理部門收到信息獲取請求后，向數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)人員返回確認，同時生成系統(tǒng)內(nèi)的數(shù)據(jù)接收計劃，負責向數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)人員發(fā)送數(shù)據(jù)。3）數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)人員接收數(shù)據(jù)后，將完成通知返回給相應涉災管理部門，內(nèi)容包括接收是否成功，如果失敗還將給出失敗的原因等。災害風險管理保障體系災害風險監(jiān)測預警機制建立預警系統(tǒng)所需的基礎設施。根據(jù)不同災害事件的特點，建設不同的監(jiān)測網(wǎng)絡。對災害事故，實行分類、分級管理，建立危險源監(jiān)控預警中心和動態(tài)監(jiān)管及監(jiān)測預警體系。建立必要的災害監(jiān)測點，逐漸形成監(jiān)測網(wǎng)絡，實現(xiàn)災害監(jiān)測的信息化、科學化。構建并完善基層通信網(wǎng)絡，如電話系統(tǒng)、廣播系統(tǒng)、衛(wèi)星電視、網(wǎng)絡以及可視信息系統(tǒng)等，以便災害發(fā)生時，上級領導及受災群眾能夠及時了解災情。各地區(qū)、各職能部門要設立專門的信息收集機構，構建信息收集網(wǎng)絡，健全各類災害常規(guī)數(shù)據(jù)監(jiān)測、安全評價、風險分析與分級等制度，建立重大危險源、危險區(qū)域數(shù)據(jù)庫，劃分監(jiān)測區(qū)域，確立監(jiān)測點，并重點加強對危險源危險區(qū)域的監(jiān)測，認真監(jiān)測、收集分析各種突發(fā)自然災害事件信息。同時嚴格規(guī)范信息上報程序，通過統(tǒng)一的災害信息系統(tǒng)上傳，不得謊報、瞞報、緩報。對多發(fā)、易發(fā)的災害，應當在相關地區(qū)和部門建立專職或者兼職信息報告員制度。災害風險管理保障體系災害風險監(jiān)測預警機制建立嚴格的信息分析、信息處理和信息識別程序，既要保證效率高，又要保證結果正確。正常情況下，各災害管理部門應加強災害有關信息分析處理，研究災害內(nèi)在規(guī)律性，為預警提供依據(jù)，為防災減災做好準備。災害發(fā)生期間，有關部門應當建立值班制度，隨時接收災害有關最新信息，并立即進行分析，必要時應當組織有關部門進行會商，對發(fā)生突發(fā)自然災害事件的可能性進行評估。預警信息發(fā)布時，還應注意防止“預警過度”和“預警不足”的問題。預警過度，一方面會超過社會公眾的心理承受能力，造成社會恐慌；另一方面，也會由于多次重復而產(chǎn)生“預警疲勞”，造成無效預警。預警不足則不能引起受眾的重視，同時也會導致防范措施和準備不足。建立和完善災害預警的責任機制。量化災害預警責任，明確規(guī)定和設置責任人、責任內(nèi)容、問責主體、問責程序、問責標準、適用范圍與原則等。災害風險管理保障體系災害風險評估機制災害風險評估機制首先要求建立災害風險識別、分析與評估的標準，完善災害風險評估指標體系和有效的風險評估模型，制定災害風險等級劃分標準。其次是制定災害風險評估流程，按照確定災害風險評估對象、風險評估方法，確定風險等級，形成風險評估報告的程序運行。災害救助決策支持運行機制災害救助決策支持運行機制是基于已經(jīng)獲得的數(shù)據(jù)資料，集成監(jiān)測預警、風險分析與評估、決策支持等業(yè)務模型，在任務驅動下，按照業(yè)務工作劃分要求開展相應的工作。災害風險管理保障體系災害風險信息共享與發(fā)布機制災害風險信息共享與發(fā)布依靠政府部門已經(jīng)建立的網(wǎng)絡體系，面向管理層、研究層、企業(yè)層、媒體層、公眾層，建立集成、統(tǒng)一的分布式網(wǎng)絡平臺。根據(jù)不同用戶信息需求，制定不同的信息共享和發(fā)布內(nèi)容及方式。首先，制定信息共享和發(fā)布的標準，明確規(guī)定相關主管領導、主要負責單位、協(xié)作單位應履行的職責。根據(jù)災害事件的性質(zhì)、規(guī)律不同，對信息發(fā)布的要求也不同。一般的自然災害，在政府授權之下，可以由相應的專業(yè)主管部門在第一時間發(fā)布。一般警示直接向公眾發(fā)布，特別警示和危險警示應先報政府，經(jīng)批準后由部門新聞發(fā)言人向公眾發(fā)布。比如，公共衛(wèi)生事件應報政府批準發(fā)布。經(jīng)濟安全信息發(fā)布，其對象應當僅限于政府決策機構。社會安全信息涉及公眾感受，由政府組織專家商討，其發(fā)布的內(nèi)容、方式應當有所講究。災害風險管理保障體系災害風險信息共享與發(fā)布機制其次，建立廣泛的信息發(fā)布渠道。利用廣播、電視、報紙、電話、手機、街區(qū)顯示屏和互聯(lián)網(wǎng)等多種形式發(fā)布信息，確保廣大人民群眾在第一時間內(nèi)掌握信息，使他們有機會采取有效防御措施。為此，必須強調(diào)加強政府與媒體的良性互動。當災害發(fā)生時，政府有關部門有義務及時、準確地向媒體提供信息，同時，政府有權對媒體進行必要的干預，政府可以隨時通過媒體不斷發(fā)布最新的災情，通告有關部門發(fā)現(xiàn)和進展的新情況，預告未來有關情況。最后，信息的發(fā)布要有連續(xù)性。由于災情處于不斷變化當中，發(fā)布信息的政府及有關部門應及時發(fā)布有關災情變化的最新信息，讓公眾隨時了解事態(tài)的發(fā)展變化，以便采取相應的措施。警報解除后，也應在第一時間向社會公開發(fā)布信息，使社會盡快恢復正常秩序。災害風險管理預案體系應急預案的相關概念應急預案又稱“應急計劃”或“應急救援預案”，指針對可能發(fā)生的突發(fā)公共事件，為迅速、有效、有序地開展應急行動而預先制訂的應急管理、指揮、救援方案，一般應建立在綜合防災規(guī)劃上，是在辨識和評估潛在重大危險、事故類型、發(fā)生的可能性及發(fā)生過程、事故后果及影響嚴重程度的基礎上，對應急機構職責、人員、技術、裝備、設施、物質(zhì)、援救行動及其指揮與協(xié)調(diào)等方面預先做出的具體安排和行動指南。一個完整的應急預案應該包括以下重要的子系統(tǒng)：完善的應急組織管理指揮系統(tǒng)；強有力的應急工程救援保障體系；綜合協(xié)調(diào)、應對自如的相互支持系統(tǒng)；充分備災的保障供應體系；體現(xiàn)綜合救援的應急隊伍等。應急預案是標準化的災害應急反應程序，以使應急救援活動能迅速、有序地按照計劃和最有效的步驟來進行，它有下述6方面的含義：災害風險管理預案體系應急預案的相關概念1）災害預防。通過危險因子辨識、脆弱性分析、災害后果分析，采用技術和管理手段控制危險源、降低災害發(fā)生的可能性。2）應急響應。指發(fā)生災害后，明確各災害等級響應的原則、主體和程序。重點要明確政府、有關部門指揮協(xié)調(diào)、緊急處置的程序和內(nèi)容；明確應急指揮機構的響應程序和內(nèi)容，以及有關組織應急救援的責任；明確協(xié)調(diào)指揮和緊急處置的原則和信息發(fā)布責任部門。3）應急保障。是指為保障應急處置的順利進行而采取的各種保證措施。一般按功能分為人力、財力、物資、交通運輸、醫(yī)療衛(wèi)生、治安維護、人員防護、通信與信息、公共設施、社會溝通、技術支撐以及其他保障。災害風險管理預案體系應急預案的相關概念4）應急處置。指一旦發(fā)生災害，具有應急處理程序和方法，能快速反應處理故障或將災害事故消除在萌芽狀態(tài)的初級階段，使可能發(fā)生的事故控制在局部，防止事故的擴大和蔓延。5）搶險救援。指采用預定的現(xiàn)場搶險和搶救方式，在突發(fā)災害事件中實施迅速、有效的救援，指導群眾防護，組織群眾撤離，減少人員傷亡，拯救人員的生命和財產(chǎn)。6）后期處置。是指突發(fā)災害事件的危害和影響得到基本控制后，為使生產(chǎn)、工作、生活、社會秩序和生態(tài)環(huán)境恢復正常狀態(tài)所采取的一系列行動。災害風險管理預案體系按預案的編制與執(zhí)行的主體劃分按預案的編制與執(zhí)行的主體劃分，應急預案可劃分為以下4類：（1）國家預案國家預案強調(diào)對災害事故應急處置的宏觀管理，一般是以場外應急指揮和協(xié)調(diào)為主的綜合性預案，主要針對涉及全國或性質(zhì)特別嚴重的特別重大事故災難的應急處置。（2）省級預案省級預案同國家預案大體相似。強調(diào)對災害事故應急處置的中宏觀管理，一般以場外應急指揮和協(xié)調(diào)為主，主要針對涉及全省或特別重大、重大事故災難的應急處置。（3）市級預案市級預案既涉及場外應急指揮，也涉及場內(nèi)應急救援指揮，還包括應急響應程序和標準化操作程序。所有應急救援活動的責任、功能、目標都應清晰、準確，每一個重要程序或者活動必須通過現(xiàn)場實際演練與評審。預案的分類有多種方法，如按行政區(qū)域，可劃分為國家級、省級、市級、區(qū)（縣）和企業(yè)預案；按時間特征，可劃分為常備預案和臨時預案；按事故災害或緊急情況的類型，可劃分為自然災害、事故災難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和突發(fā)社會安全事件等預案等。應急預案的類型災害風險管理預案體系按照預案功能與目標劃分（1）綜合預案綜合預案是總體全面的預案，處于預案體系的頂層，是在一定的應急方針、政策指導下，從整體上分析行政轄區(qū)的危險源、應急資源、應急能力，并明確應急組織體系及相應職責，應急行動的總體思路、責任追究等。綜合預案以場外指揮與集中指揮為主，側重于應急救援活動的組織協(xié)調(diào)。（2）專項預案專項預案主要是針對某種具體、特定類型的緊急事件，比如為防汛、地震、危險化學品泄漏及其他自然災害的應急響應而制定。是在綜合預案的基礎上充分考慮了某種特定災害或事故的特點，對應急的形式、組織機構、應急活動等進行更具體的闡述，有較強的針對性。災害風險管理預案體系按照預案功能與目標劃分（3）現(xiàn)場預案現(xiàn)場預案是在專項預案基礎上，以現(xiàn)場設施和活動為具體目標而制訂和實施的應急預案，如針對某一重大工業(yè)危險源、特大工程項目的施工現(xiàn)場或擬組織的一項大規(guī)模公眾集聚活動，預案要具體、細致、嚴密?，F(xiàn)場應急預案有更強的針對性，對現(xiàn)場具體救援活動具有更具體的操作性。（4）單項應急預案單項應急預案是針對大型公眾聚集活動和高風險的建筑施工活動而制訂的臨時性應急行動方案。預案內(nèi)容主要是針對活動中可能出現(xiàn)的緊急情況，預先對相應應急機構的職責、任務和預防措施做出的安排。災害風險管理預案體系按照應急對象的類型劃分突發(fā)事件是預案的對象。不同類型的突發(fā)事件，其發(fā)生機理不同，所以針對不同類型的突發(fā)事件要建立不同的應急預案，如自然災害應急預案、事故災難應急預案、公共衛(wèi)生事件應急預案、社會安全事件應急預案。在自然災害應急預案這個大的類型中，又可以劃分為抗震減災應急預案、抗洪防澇應急預案、惡劣天氣應急預案等等。圖7-1

災害事故應急預案體系災害風險管理預案體系按照應急對象的類型劃分根據(jù)可能的災害事故后果在影響范圍、地點及應急方式等方面的不同，在建立災害事故應急救援體系時，可將災害事故應急預案分成5種級別（圖7-1）。圖7-1災害事故應急預案體系I級（企業(yè)級）。災害事故的有害影響局限在一個單位（如某個工廠、火車站、倉庫、農(nóng)場、煤氣或石油輸送加壓站/終端站等）的界區(qū)之內(nèi)，并且可被現(xiàn)場的操作者遏制和控制在該區(qū)域內(nèi)。這類事故可能需要投入整個單位的力量來控制，但其影響預期不會擴大到社區(qū)（公共區(qū)）。II級（縣、市/社區(qū)級）。所涉及的災害事故及其影響可擴大到公共區(qū)（社區(qū)），但可被該縣（市、區(qū)）或社區(qū)的力量，加上所涉及的工廠或工業(yè)部門的力量所控制。災害風險管理預案體系按照應急對象的類型劃分III級（地區(qū)/市級）。事故影響范圍大，后果嚴重，或是發(fā)生在兩個縣或縣級市管轄區(qū)邊界上的事故。應急救援需動用地區(qū)的力量。IV級（省級）。對可能發(fā)生的特大火災、爆炸、毒物泄漏事故，特大危險品運輸事故以及屬省級特大事故隱患、省級重大危險源應建立省級事故應急反應預案。它可能是一種規(guī)模極大的災難事故，也可能是一種需要動用災害事故發(fā)生的城市或地區(qū)所沒有的特殊技術和設備進行處理的特殊事故。這類意外災害事故需動用全省范圍內(nèi)的力量來控制。V級（國家級）。對災害事故后果超過省、直轄市、自治區(qū)邊界以及列為國家級災害事故隱患、重大危險源的設施或場所，應制定國家級應急預案。一旦發(fā)生災害事故，就應即刻實施應急程序。如需上級援助，應同時報告當?shù)乜h（市）或社區(qū)政府事故應急主管部門，根據(jù)預測災害事故的影響程度和范圍，需投入的應急人力、物力和財力逐級啟動災害事故應急預案。中國四級自然災害應急預案體系見表7-1。表7-1國家、省、地、縣自然災害四級應急預案體系災害風險管理預案體系按照應急對象的類型劃分在任何情況下都要對區(qū)域意外事故情況的發(fā)展進行連續(xù)不斷的監(jiān)測，并將信息傳送到社區(qū)級事故應急指揮中心。社區(qū)級事故應急指揮中心根據(jù)災害事故嚴重程度，將核實后的信息逐級報送上級應急機構。社區(qū)級災害事故應急指揮中心可以向科研單位、地（市）或全國專家、數(shù)據(jù)庫和實驗室就災害事故所涉及的危險源、災害事故控制措施等方面征求專家意見。社區(qū)級災害事故應急指揮中心應不斷向上級機構報告事故控制的進展情況、所作出的決定與采取的行動。后者對此進行審查、批準或提出替代對策。將災害事故應急處理移交上一級指揮中心的決定，應由社區(qū)級指揮中心和上級政府機構共同作出。作出這種決定（升級）的依據(jù)是災害事故的規(guī)模、社區(qū)能夠提供的應急資源及災害事故發(fā)生的地點是否使社區(qū)范圍外的地方處于災害風險之中。政府主管部門應建立適合的報警系統(tǒng)，且有一個標準程序，將事故發(fā)生、發(fā)展的信息傳遞給相應級別的應急指揮中心，根據(jù)對事故狀況的評價，實施相應級別的應急預案。按照應急對象的類型劃分災害風險管理預案體系災害應急預案編制的目的針對各種不同的災害事故制訂應急預案，編制災害事故應急預案的目的具體而言體現(xiàn)在以下方面：（1）實現(xiàn)災害事故的預警預防預警預防是應急預案最為重要和最為積極的內(nèi)容。通過預案制定的預警預防相關內(nèi)容，促進人們認識預防災害事故的意義，學習預防災害事故的方法，并在生產(chǎn)生活出現(xiàn)一定的風險狀態(tài)時及時進行預警，采取措施控制不安全因素的發(fā)展，從而避免災害事故發(fā)生。（2）提高應急救援行動的科學性和及時性由于人們認知能力的有限性和應急救援能力的有限性，災害事故不可避免會發(fā)生。一旦災害事故發(fā)生，就要求采取及時有效的應對措施，救援力量的及時出動顯得非常重要。編制科學的災害事故應急預案，可以在災害事故發(fā)生后，指導應急救援行動按照預案制訂的方案有序進行，避免無所適從，或因臨時制定救援措施出現(xiàn)延誤時間和方案不科學等問題，實現(xiàn)應急行動的科學、快速、有序和高效，從而將災害事故損失減至最少。災害風險管理預案體系災害應急預案編制的目的（3）指導應急人員的日常培訓和演練應急措施能否有效地實施，在很大程度上取決于預案與實際情況的符合與否，以及準備的充分與否。預案的編制與預案的培訓演練是互相依賴和互相促進的兩個方面。一方面，應急救援行動的培訓與演練需要事先制定的預案作為依據(jù)，從而提高各類應急人員操作應急設備和實施救援行動的熟練程度，提高應急救援的有效性；另一方面，通過預案的培訓和演練，可以發(fā)現(xiàn)預案中不完善或不切合實際的地方，為預案的調(diào)整、完善提供依據(jù)。災害風險管理預案體系應急預案的編制依據(jù)（1）以人為本，安全第一原則以落實實踐科學發(fā)展觀為準繩，把保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，最大限度地預防和減少突發(fā)災害事故所造成的損失作為首要任務。（2）統(tǒng)一領導，分級負責原則在本單位領導統(tǒng)一組織下，發(fā)揮各職能部門作用，逐級落實安全生產(chǎn)責任，建立完善的突發(fā)災害事件應急管理機制。（3）依靠科學，依法規(guī)范原則科學技術是第一生產(chǎn)力，利用現(xiàn)代科學技術，發(fā)揮專業(yè)技術人員作用，依照行業(yè)安全生產(chǎn)法規(guī)，規(guī)范應急救援工作。（4）預防為主，平戰(zhàn)結合原則認真貫徹安全第一，預防為主，綜合治理的基本方針，堅持突發(fā)災害事件應急與預防工作相結合，重點做好預防、預測、預警、預報和常態(tài)下災害風險評估、應急準備、應急隊伍建設、應急演練等項工作，確保應急預案的科學性、權威性、規(guī)范性和可操作性。災害風險管理預案體系應急預案的主要編制原則（1）科學性科學性是預案編制的首要要求。預案編制的科學性指預案的編制要確立科學的指導思想和目標、遵循科學的程序，按照科學的方法，充分考慮不同災害事故的情景及客體、主體之間的相互關系，研究不同災害事故發(fā)生和發(fā)展的機理，制定切合實際的應急對策措施和應急方法，以保證預案在實施過程中能真正發(fā)揮效果。科學性是相對的，它依賴于人們對災害事故自身機理、規(guī)律的認識程度和人類在應對災害事故中積累經(jīng)驗的豐富程度。預案的科學性首先體現(xiàn)為其應該具有很強的針對性。應急預案應針對那些可能造成企業(yè)、系統(tǒng)人員死亡或嚴重傷害、設備和環(huán)境受到嚴重破壞的突發(fā)性災害，如自然災害、火災、爆炸、危房倒塌、毒氣泄漏等。為保障預案的針對性，一般要求根據(jù)實際情況，按災害事故的性質(zhì)、類型、影響范圍、后果嚴重程度等分等級地制訂相應的預案；同時，一個單位的不同類型的應急預案要形成統(tǒng)一的整體，以實現(xiàn)救援力量的統(tǒng)籌安排。災害風險管理預案體系應急預案的主要編制原則（2）可操作性預案是為了付諸實踐后能達到預期的目的或效果，所以，任何一個不可操作或操作性較弱的預案，價值都非常小。應急預案應結合實際，措施明確具體，使其必須具有適用性和實用性，否則預案就失去了應有的價值。（3）動態(tài)性突發(fā)性災害事件往往是復雜多變的，任何詳盡的預案都不可能全部概括各種可能的情景。一方面，在突發(fā)災害事件發(fā)生過程中，情景是動態(tài)變化的，甚至有些情況是不可預測的；另一方面，各種突發(fā)災害事件隨時發(fā)生，而有些突發(fā)災害事件又可能是預案中沒有提及的。因此，預案必須具有動態(tài)可調(diào)整性，必須對于某些超常災變留有余地。只有這樣，當災情變化時才能使得各級預案主體既能有案可依，又能隨機應變，當機立斷。動態(tài)性還要求應經(jīng)常檢查修訂應急預案，以保證先進科學的防災、減災設備和措施被采用。災害風險管理預案體系應急預案的主要編制原則（4）系統(tǒng)性完備的預案應該具有系統(tǒng)性。系統(tǒng)性主要體現(xiàn)在兩個層次上：突發(fā)災害事件的分類要成系統(tǒng)分級要成系統(tǒng)、資源狀況的評估要成系統(tǒng)，同時，生成預案的方法、原則、程序等也應形成嚴密的體系；這些系統(tǒng)之間并不是獨立的，而是具備有機聯(lián)系、相互制約的。具有系統(tǒng)性的預案不僅對突發(fā)災害事件應對過程具有重要意義，而且也為預案日后的補充和完善奠定了基礎、建立了平臺。災害風險管理預案體系應急預案的基本要素應急預案應備有6個基本要素，即情景、客體、主體、目標、措施、方法。任何缺少一個或多個要素的預案都是不完整的。（1）情景情景指預案要應對的災害事故及其背景。不同的預案，涉及的情景不一樣，情景對于整個預案以及其他5個要素起著根本的制約作用。其他5個要素唯有結合一定的情景才具有真正的意義。災害事故是指人（個人或集體）在為實現(xiàn)某種意圖而進行的活動過程中，突然發(fā)生的、違反人的意志的、迫使活動暫時或永久停止的事件。背景分為自然性背景和人文背景，人文背景又分為工程性背景和非工程性背景。其中所謂自然性背景，主要是指氣象、水文、地質(zhì)、地理、生物等自然性因素及其情況。所謂工程性背景，主要是指建筑物、道路、井等各種工程設施因素及其情況。而非工程性背景，則主要是指政府重視程度、輿論宣傳情況、組織動員能力、公眾憂患意識、防災經(jīng)濟能力、災害事故預警系統(tǒng)、災害事故研究狀況、防御災害事故方案和安全生產(chǎn)法規(guī)政策等。災害風險管理預案體系應急預案的基本要素（2）客體客體即預案實施的對象，也就是災害事故發(fā)生后直接或間接作用和影響的對象。無論是哪類預案，其客體的內(nèi)容都十分廣泛，災害事故的客體首先是受災害事故影響的人；其次是儀器、設備、建筑等勞動工具；最后是人類生產(chǎn)和生活的環(huán)境，如水、土壤、大氣、生態(tài)等。制定科學預案的前提就是要對災害事故的后果進行估計，識別災害事故對客體可能產(chǎn)生的危害或影響，在此基礎上制訂相應的應急救援方案，保障預案客體的安全。（3）主體主體即預案實施過程中的決策者、組織者和執(zhí)行者等組織或個人。在各類主體中，以決策者最為關鍵。在一定意義上，決策者對預案的正確理解及其正確決策決定了預案實施的成敗和效果。災害風險管理預案體系應急預案的基本要素（4）目標目標即預案實施所要達到的目的或效果。災害事故應急預案的根本目標在于預防災害事故的發(fā)生，以及盡可能地減輕災害事故造成的生命財產(chǎn)損失。其中最基本的下限目標是“生命安全”。對于目標的具體抉擇，必須因時因地因情景而定。目標具有較強的關聯(lián)性：對某個單位有益的目標未必對其他單位或范圍有益，有時甚至需要局部做出犧牲以實現(xiàn)全局目標。（5）措施措施即指預案實施過程中所采取的方式、方法和手段。措施分為工程性措施和非工程性措施：工程性措施是指建立的建筑物、道路標識、安全技術設施等各種防災工程設施；非工程性措施則指提高政府重視程度、擴大輿論宣傳、提高組織動員能力和防災經(jīng)濟能力、提升公眾安全生產(chǎn)意識、建立災害事故預警系統(tǒng)、完善災害事故研究狀況、制訂完善防御災害事故方案和安全生產(chǎn)法規(guī)政策等。災害風險管理預案體系應急預案的基本要素應該說，工程性措施是有史以來人類與各種災害抗爭的基本手段。然而，非工程性措施也起著十分重要的作用，在某種意義上甚至是決定性作用。工程性措施是非工程性措施的基礎，非工程性措施則是工程性措施的先導和補充。在眾多非工程性措施中，開展全民安全生產(chǎn)宣傳活動、強化全社會安全意識是一項具有十分重要意義的措施。（6）方法方法即指應對災害事故的程序或路徑等。如預警預防方法，應急決策的程序、現(xiàn)場處置方法、應急資源管理方法和調(diào)配方法、應急人員快速到達現(xiàn)場的方法、各種應急手段的使用方法等。災害風險管理預案體系應急預案的編制程序（1）成立預案編制小組以市級預案編制為例。預案的編制領導小組一般由市及下屬各相關部門的主管領導組成，主要負責選定預案編制工作組成員、預案編制過程的監(jiān)控、決策、組織和協(xié)調(diào)。預案編制工作組成員一般由相關領域的技術和管理專家組成。（2）制定預案編制計劃由預案編制領導小組和編制工作組一起，討論和制定預案的工作計劃，確定預案編制工作的進度，制定預案大綱等。（3）風險源識別和風險評估在具體編制預案之前，首先要開展風險源的識別和風險評估。確定風險源的位置、強度、發(fā)生的可能性、影響范圍，周圍的高危人群和對環(huán)境及財產(chǎn)造成的潛在損失等。（4）災害風險分類分級不同的災害事件，需要不同的預案來應對。在編制預案的時候，必須對災害事件進行分類分級。根據(jù)災害事件的類別和等級，制訂不同類型和不同級別的預案，分類管理，分級處置。災害風險管理預案體系應急預案的編制程序（5）應急組織和人員職責的確定在預案的編制過程中，需要確定應急組織和相關人員的職責。當啟動應急預案時，需要相關組織和人員各司其職，分工負責。（6）具體措施制定預案中應急措施的制訂比較復雜，需要根據(jù)不同類型的災害事件，制訂不同類型和級別的預案。應急措施涉及的深度和廣度有很大差別。（7）應急能力評估與建設對應急預案的執(zhí)行能力，是應急預案能否發(fā)揮作用的重要基礎。因此，需要對應急預案的執(zhí)行主體進行應急能力評估，明確應急主體在執(zhí)行過程中存在的不足，主要包括人員、資源、組織、通信等方面（8）評審與發(fā)布從嚴格意義上講，政府的應急預案等同于法律法規(guī)。所以應急預案需要經(jīng)過嚴格的審查和科學的鑒定后才能予以發(fā)布。應急預案評審通過后，應由最高行政官員簽署發(fā)布，并報送上級政府有關部門和應急機構備案。（9）預案的演練和完善完善的應急預案需要經(jīng)過實踐的考驗。通過預案演練，讓應急預案涉及的機構和人員熟悉預案的程序和各自的職責，檢驗預案的可行性。如果發(fā)現(xiàn)預案中存在問題，需要及時調(diào)整和完善應急預案的基本內(nèi)容應急預案的基本框架一般包括以下幾方面的內(nèi)容：（1）總則總則包括應急預案編制的目的、編制的依據(jù)、適用范圍、應急預案體系的構成情況等。（2）組織體系及職責主要包括組織體系構成、管理體制、應急救援負責人及其職責、應急專家組成員及其職責、應急救援協(xié)助主管人員及其職責、場外協(xié)調(diào)及公共人員及其職責、災害事故應急指揮的人員及其任務、救援隊伍等。（3）預警機制主要規(guī)定風險源的監(jiān)控管理制度、災害事故信息上報制度和預警行動等。（4）應急響應主要包括應急響應的程序，應急指揮和協(xié)調(diào)，災害事故現(xiàn)場的監(jiān)測、評估與災害事故預測制度，應急處置方案、救援力量的動員與參與等。（5）災害事件信息的發(fā)布主要規(guī)定災害事故信息對外發(fā)布的工作制度。應急預案的基本內(nèi)容（6）善后處置主要規(guī)定受災人員的安置補償、重建和社會秩序的恢復等災害救助事項，同時要規(guī)定應急物資的更新。（7）災害事件的調(diào)查與總結主要規(guī)定對災害事件進行調(diào)查的責任部門以及應急救援工作的總結，并根據(jù)總結報告，對預案進一步完善。（8）應急保障措施主要包括應急處置的各種資源保障措施，如應急物資裝備保障、應急隊伍保障、通信與信息保障、交通運輸保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障、社會動員、經(jīng)費及其他保障等。（9）預案的培訓與演練規(guī)定預案培訓與演練的制度。（10）預案的管理規(guī)定預案的管理部門和更新完善制度。（11）其他規(guī)定在應急救援中獎勵和追究責任的范圍和制度，明確預案實施的時間和有效期等。災害風險管理預警體系面向對象原則災害預警的對象包括風險對象和風險管理對象。任何災害，其影響的時間、空間以及作用的對象都是有限的，向處于風險之中或可能處于風險之中的對象，即風險對象（個人、單位等），發(fā)布預警信息是預警的關鍵，因為他們是災害直接的侵害者和承受者；另一方面，向災害管理部門發(fā)布預警信息可以為應對災害提前安排部署、儲備物資、轉移安置人口和避免做出盲目的應急決策，這也是災害預警的關鍵所在。災害預警的目標是盡可能提前以最有效、最快速、最便捷的方式，向災害管理部門和處于風險之中的人群和個體提供災害預警信息。為實現(xiàn)上述目標，災害預警中應遵循面向對象原則、信息送達原則和響應原則。災害預警原則災害風險管理預警體系信息送達原則自然災害具有偶發(fā)性、突發(fā)性的特點。預警信息主要通過“推”的方式向風險對象傳播，并盡可能覆蓋全體風險對象。另一方面，對于風險管理部門而言，主動地獲取災害預警信息也是必不可少的。由于風險對象所處狀態(tài)的多樣化，接收信息渠道的多樣化，決定了送達技術的多樣化特征，可以通過廣播、電視、報紙、手機短信、網(wǎng)站等現(xiàn)代化手段以及傳統(tǒng)的敲鑼、敲鐘、人工傳遞等方式將預警信息送達風險對象。對于風險管理部門而言，可以通過建立部門間的信息共享與傳送機制，主動或被動地及時獲取災害預警信息，并據(jù)此作出相應的災害應急部署。災害風險管理預警體系響應原則預警信息發(fā)布后，必須得到風險對象和風險管理對象的積極響應，主動或被動地采取必要的行動，才能達到避免生命財產(chǎn)損失的目的。風險對象不僅要知道有風險，還要能知道如何規(guī)避風險。這就要求預警信息中要根據(jù)風險對象的實際，同時有針對性地提供防御措施建議，即個性化服務。同時，災害管理部門應該根據(jù)具體的預警信息做出災害應急的決策，做好救災物資的儲備、風險對象的轉移安置和相應的應急救助預案，做好災害防御工作。災害風險管理預警體系災害預警系統(tǒng)的關鍵要素以人為本的自然災害預警系統(tǒng)的目標，在于增強個人、社區(qū)及其物質(zhì)文化財產(chǎn)對各種自然災害威脅的承受能力，在有限的時間內(nèi)采取適當?shù)拇胧┮詼p少人身受傷、生命損失、財產(chǎn)損失和生態(tài)環(huán)境破壞的可能性。較為完整而有效的自然災害預警系統(tǒng)由風險知識（庫）、監(jiān)測與預警服務、信息傳播與通信、應對能力4個相互關聯(lián)的部分組成，涵蓋了從對孕災環(huán)境穩(wěn)定性、致災因子危險性和承災體脆弱性認識到備災與救災的能力。災害預警系統(tǒng)其各個要素間相互聯(lián)系非常密切，并具有有效的溝通渠道。災害風險管理預警體系風險知識風險知識是災害預警系統(tǒng)的基礎。災害風險是孕災環(huán)境穩(wěn)定性、致災因子危險性和承災體脆弱性共同作用的結果。災害風險評估要求系統(tǒng)收集和分析數(shù)據(jù)，并應考慮城市化、土地利用變化、環(huán)境退化和氣候變化等進程產(chǎn)生的災害和承災體脆弱性具有的動態(tài)特性。風險評估和災害風險分布圖有益于確定區(qū)域的災害風險等級，從而幫助確定災害監(jiān)測與預警有迫切需求的重點區(qū)域，對災害高風險區(qū)進行持續(xù)、動態(tài)監(jiān)測和評估，提高防災和救災準備工作的有效性和針對性。系統(tǒng)、規(guī)范地收集、評估和共享關于孕災環(huán)境穩(wěn)定性、致災因子危險性和承災體脆弱性等風險知識是災害預警的前提。為系統(tǒng)地收集并使用風險知識，必須促使國家與地方災害管理部門，氣象與水文機構、國土資源部門、土地利用與城市規(guī)劃部門、科研機構、國際機構、參與災害管理的組織和社區(qū)代表緊密協(xié)調(diào)。風險知識收集、整理、評估、共享的主要工作內(nèi)容包括確定災害預警的部門、機構的組織安排、查明自然災害現(xiàn)狀、分析社區(qū)脆弱性、進行災害風險評估和信息的管理。災害風險管理預警體系確定組織安排首先需要明確參與災害與風險評估、管理的主要國家政府機構和部門（如負責災情數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)、水文數(shù)據(jù)、國土資源數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)、土地利用規(guī)劃、社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)等機構），并確定其各自的主要任務和角色。在災害風險評估的過程中，由中央政府和災害主管部門進行協(xié)調(diào)，由各涉災部門提供協(xié)助，進行脆弱性分析和風險評估。社區(qū)應積極開展災害應對知識的宣傳、教育和演練，并且通過相關的立法和政策予以保障。地方政府和社會團體通過宣傳教育，讓社區(qū)積極參與當?shù)貫暮︼L險分析與災害預警信息發(fā)布后的應對策略。災害管理與評估專家為災害風險評估及預警信息的傳遞與使用提供專業(yè)技術支撐。災害風險管理預警體系查明自然災害現(xiàn)狀為實現(xiàn)災害風險的有效評估，災害管理部門和專業(yè)機構需要分析自然災害的特點（如強度、頻率和可能性），并根據(jù)歷史災情數(shù)據(jù)予以評估；另外，通過制作災害風險分布圖表示可能受自然災害影響的地理區(qū)域和社區(qū)。同時，需要分析研究災害的鏈式反應，即災害鏈，評估多種自然災害之間的相互作用關系及對經(jīng)濟、社會、文化等方面的影響。災害風險管理預警體系分析社區(qū)脆弱性在分析社區(qū)脆弱性的時候，需要對社區(qū)可能面臨的自然災害分門別類，并且進行不同災害條件下社區(qū)的脆弱性評估。在脆弱性評估中對歷史災情數(shù)據(jù)、可能發(fā)生的災害風險予以重點考慮。同時，社區(qū)的脆弱性分析必須考慮性別、年齡、是否殘疾等社會結構組成因素以及不同個體對基礎設施、避難場所的利用機會與認知程度、經(jīng)濟多樣性和環(huán)境敏感性等因素。最后，應該對記錄社區(qū)脆弱性的文件予以統(tǒng)一整理和編制，并且繪制社區(qū)的脆弱性分布圖。災害風險管理預警體系評估風險評估風險是為了評估災害致災因子和承災體脆弱性之間的相互作用，以確定各區(qū)域或社區(qū)所面臨的風險。在進行災害風險評估的過程中，需要在社區(qū)范圍內(nèi)和民政、氣象、水利、環(huán)境、國土等部門之間進行協(xié)調(diào)，以確保風險信息的全面性和正確性。同時，需要考慮人類活動對災害風險的影響，并將災害風險評估納入地方風險管理規(guī)劃。災害風險管理預警體系災害信息管理災害預警所使用的數(shù)據(jù)及產(chǎn)品的有效存儲是為了確保政府、災害管理部門、公眾（在適當?shù)那闆r下）可及時獲得災害和承災體脆弱性信息。信息的存儲需要建立災害信息數(shù)據(jù)庫、歷史災情數(shù)據(jù)庫、地理信息數(shù)據(jù)庫、遙感影像數(shù)據(jù)庫等，用于存儲所有災害和自然災害風險信息。同時，需要制定數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)庫維護計劃，不斷地更新數(shù)據(jù)，保持數(shù)據(jù)的時效性。災害風險管理預警體系監(jiān)測與預警服務預警服務是預警系統(tǒng)的核心。災害預警必須有一個良好的預測災害的科學基礎，以及一個可靠的24小時運行的預測和警報系統(tǒng)。持續(xù)監(jiān)測災害特征信息和災害前兆對于及時、準確地發(fā)布災害警報信息至關重要?？赡艿脑?，應協(xié)調(diào)不同部門開展災害的預警服務，以便能夠讓受災個體和社區(qū)及時、準確地獲取并解讀災害預警信息，采取相應的應急避難措施。監(jiān)測與預警服務的主要任務包括建立體制機制、建立監(jiān)測系統(tǒng)和建立預報與報警系統(tǒng)等方面。災害風險管理預警體系建立體制機制體制與機制的建立能夠為監(jiān)測與預警服務的正常運行提供政策保障。首先，需要規(guī)范程序，依法確立并規(guī)定產(chǎn)生和發(fā)布警報的各機構的職責，確立協(xié)定和部門、機構間協(xié)議，以在不同機構間處理各種災害時保證報警用語的一致性和聯(lián)絡渠道的穩(wěn)定性。其次，制定災害預警的管理計劃，明確負責報警的組織、聯(lián)絡協(xié)議和聯(lián)絡渠道，提高不同報警系統(tǒng)的效益和效率。為保證系統(tǒng)正常運行，需要對災害預警系統(tǒng)定時進行全系統(tǒng)測試和運行維護。同時，需要建立24小時值班制度并派專人值班。災害風險管理預警體系建立監(jiān)測系統(tǒng)建立監(jiān)測系統(tǒng)的目的是記錄各種災害信息和相關災害的測量參數(shù)，為災害風險評估提供獲取數(shù)據(jù)與信息的手段。監(jiān)測系統(tǒng)要以現(xiàn)有運行中的監(jiān)測系統(tǒng)為基礎，發(fā)展災害綜合監(jiān)測網(wǎng)絡，并根據(jù)地方和社區(qū)的實際情況，提供適合地方實際情況的技術裝備，并就此類裝備的使用和維護對有關人員進行培訓。同時，必須建立有效的信息傳輸機制和網(wǎng)絡，實時或近實時地以有效形式接收、處理和提供數(shù)據(jù)；需要制定獲取、審查和發(fā)布相關災害脆弱性數(shù)據(jù)規(guī)范，并將數(shù)據(jù)庫定期更新，為風險評估和結果的驗證提供數(shù)據(jù)支持。災害風險管理預警體系建立預報和報警系統(tǒng)災害預報和報警系統(tǒng)需要根據(jù)現(xiàn)有成熟的科學技術方法進行數(shù)據(jù)分析、預測，并按照國家標準和協(xié)議發(fā)布信息和報警產(chǎn)品。報警系統(tǒng)的建立包括技術裝備的配備、人員的培訓、報警效益的檢驗等。必須在不同的層面（中央、地方、社區(qū)）建立裝備有數(shù)據(jù)處理和運行預測模型所需設備的報警中心，并對報警分析人員進行培訓，以便報警人員能高效、及時、以適合用戶需要的方式產(chǎn)生并發(fā)布警報。同時，執(zhí)行災害預警產(chǎn)品的定期監(jiān)測和評估操作程序。數(shù)據(jù)質(zhì)量和報警績效的分析計劃，則有利于進一步提高預報預警水平。災害風險管理預警體系信息傳播與通信信息傳播與通信鏈路的安全與暢通，是災害預警信息及時、準確到達可能受災個體、社區(qū)的重要保障，是災害預警信息傳輸?shù)臉屑~。災害預警信息的傳播與通信必須是對那些面臨危險或可能面臨危險的人發(fā)出警報，簡單而有用的預警信息和應對措施對于做出適當應對行為至關重要，因為合理的應對措施有助于保護生命、維持生計、減少財產(chǎn)損失以及對生態(tài)環(huán)境的破壞。廣播、電視、報紙、手機短信等多種通信手段的使用，對確保最可能面臨危險的人和盡可能多的人獲得預警信息來說至關重要，必須防止任何一個渠道發(fā)生故障而導致預警信息發(fā)布的失敗。信息傳播與發(fā)布的主要任務包括組織和決策過程制度化、配備高效通信系統(tǒng)和設備、確認和理解報警信息。災害風險管理預警體系組織和決策過程制度化預警信息的發(fā)布與傳播必須遵循嚴格的發(fā)布制度，通過政府政策或立法加強警報發(fā)布鏈，由公認的經(jīng)授權發(fā)布警報信息的主管機構發(fā)布預警信息。在立法或政府政策中應該說明預警發(fā)布過程中每個行為者的職責、角色和義務。除了在政府層面對災害預警和決策過程進行制度化、規(guī)范化外，還需要與公益組織、社會團體及志愿者建立有機的聯(lián)系，以完善預警信息的發(fā)布鏈，這對于將預警信息發(fā)布覆蓋到偏遠地區(qū)是至關重要的。災害風險管理預警體系配備高效通信系統(tǒng)和設備通信系統(tǒng)是預警信息傳輸?shù)臉蛄汉图~帶，是連接災害預警部門和社區(qū)間的必經(jīng)之路。因此，需要根據(jù)各個社區(qū)的實際需要建立專門的傳播和發(fā)布系統(tǒng)，例如，利用廣播電視對有條件的人群進行傳播和發(fā)布。對偏遠社區(qū)及農(nóng)村貧困地區(qū)，需要考慮利用警笛、敲鑼、敲鐘、警示旗、預警塔或信使進行傳播和發(fā)布。報警的手段必須多樣化，一方面可以面向所有人口，包括季節(jié)性遷徙人口和偏遠地區(qū)人口；另一方面也可以避免單一傳播手段的單點故障問題。災害風險管理預警體系確認和理解報警信息預警信息最終要傳遞到可能受到災害威脅的社區(qū)和個體，必須確保這些群體可以理解報警信息，并據(jù)此采取適當?shù)膽獙Υ胧?。因此，在考慮文化、社會、性別、語言和教育等背景前提下，根據(jù)高風險區(qū)或處于危境中的人們發(fā)布專用警報和信息，并且根據(jù)具體地理位置發(fā)布警報和信息，確保僅針對面臨危險的人發(fā)布警報。發(fā)布信息時應了解需要采取行動的人的價值觀、關心的問題和利益（如確保牲畜和寵物安全的指示）；同時，報警具有明確識別性，并且在一段時間內(nèi)具有前后一致性，包括在需要時采取的后續(xù)行動。災害風險管理預警體系應對能力災害預警信息傳播到個人和社區(qū)后，他們應該了解所面臨的危險，應該尊重權威部門發(fā)布的預警信息，并根據(jù)預警服務提供的應對措施和自己的經(jīng)驗知識快速做出反應。災害管理部門應該在平時注意社區(qū)的防災教育和宣傳，并準備預案，這些都可以提高個人和社區(qū)的災害應對能力。同時，災害管理部門必須根據(jù)災害的預警信息及時地做出應對災害的管理計劃，并配合地方的減災措施付諸實施，最大限度地減少人民生命和財產(chǎn)損失。社區(qū)及其個體應該非常了解該地區(qū)可能發(fā)生的自然災害，能夠做到合理選擇針對不同災害的逃生路線和安全行為，以及如何最大限度地避免財產(chǎn)的損失。提高應對能力的目的是通過加強自然災害風險教育、社會參與和備災加強社區(qū)應對自然災害的能力，主要包括擴大報警信息內(nèi)涵、制定備災和救災計劃、評估和加強社區(qū)反應能力、加深公眾認識和教育。災害風險管理預警體系擴大報警信息內(nèi)涵預警信息的發(fā)布不僅要包含災害本身的信息，同時需要分析公眾對自然災害風險和報警服務的感受，以預測社區(qū)做出的反應，從而伴隨預警信息的發(fā)布提出相應的應對措施。政府需要制定增強對報警的信任和信賴的策略，盡量減少錯誤警報并傳播改進措施，以使社區(qū)和個體保持對報警系統(tǒng)的信任。災害風險管理預警體系制定備災和救災計劃備災和救災計劃包括法律法規(guī)及減災規(guī)劃的相關計劃，不僅要在國家層面上制定針對全國減災救災現(xiàn)狀的計劃，同時還要制定針對脆弱社區(qū)需要的備災和救災計劃。備災和救災計劃需要編制災害脆弱性分布圖，制定最新緊急狀況預防和應對計劃，向社區(qū)公布并付諸實施。同時，需要分析歷史災害事件及應對情況，將得到的經(jīng)驗和教訓納入災害管理計劃，并對經(jīng)常發(fā)生的災害事件保持戒備，進行定期檢驗和演習，檢驗預警發(fā)布程序和應對行動的有效性。災害風險管理預警體系評估和加強社區(qū)反應能力地方政府和災害管理與救助機構需要在社區(qū)對歷史災害的反應情況進行分析，并將取得的教訓納入減災能力建設，評估社區(qū)對預警做出有效反應的能力。同時，要讓社區(qū)主動參與社區(qū)減災能力調(diào)查和風險評估工作，從而加強社區(qū)反應能力。災害風險管理預警體系加深公眾認識和教育加強公眾對災害的認識和教育對于災害預警信息發(fā)布后是否能有效采取應對措施至關重要。因此，需要定時向脆弱社區(qū)和決策者發(fā)布關于災害、脆弱性、風險及如何減少災害影響的簡單信息，教育社區(qū)公眾了解警報發(fā)布方式、預警信息的來源、預警符號的含義.及針對不同的情形應該如何應對。要形成“從娃娃抓起，終身教育”的機制，在從小學到大學的教學大綱中，納入持續(xù)的公眾認識和教育課目，利用大眾媒體、群眾或其他媒體來提高公眾認識。公眾教育和宣傳要有針對性，需要根據(jù)不同群體（如兒童、緊急事件管理者、媒體）的特定需要，開展有針對性的公眾認識和教育活動。最后，需要對教育和宣傳的效益進行評估，以利于宣傳、教育手段的改進和提高。災害風險管理預警體系體制機制保障原則面向災害預警，建立完善的災害管理體制、行政機制和運行機制，有助于保障良好災害預警系統(tǒng)的設計、開發(fā)、維護與運行，這是建立、加強和維護災害預警系統(tǒng)的基礎。強有力的法律、行政機制和監(jiān)管框架，能夠促進災害預警系統(tǒng)的建立和發(fā)展，長期有效的政策導向體制和充足的資金保障能夠為災害預警系統(tǒng)的建立與維護提供支撐。在國家、區(qū)域、省級及其下屬的