賽迪顧問一線調(diào)研第28期：廣東優(yōu)化“飛地經(jīng)濟(jì)”促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的對策建議

CCID賽迪顧問2024年7月1日1第13期總第28期產(chǎn)業(yè)升級新動力，典型代表是廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)(以下簡地，和清遠(yuǎn)英德市圍繞產(chǎn)業(yè)共建、交通互通、空間互融等領(lǐng)一體化的主戰(zhàn)場，形成“一區(qū)三園一城”管理模式，累計(jì)引進(jìn)項(xiàng)目超600個，形成新材料、汽車零配件、家居、美妝等共建模式愈加成熟。2023年，廣清合作區(qū)完成規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值243.9億元，同比增長22.3%。模式二：全面接管型飛地。該類飛地是在原有飛出地與飛入地共建共管的基礎(chǔ)上，由飛出地全面接管飛地的各項(xiàng)事務(wù)，包括產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、民生服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，典型3代表是深汕特別合作區(qū)。深汕特別合作區(qū)成立于2011年，復(fù)》,對深汕特別合作區(qū)的戰(zhàn)略定位、組織架構(gòu)、職能權(quán)限輔”產(chǎn)業(yè)布局。2023年，深汕特別合作區(qū)GDP達(dá)到124.6規(guī)模以上制造業(yè)增加值同比增長301.8%?；A(chǔ)，2021年汕尾市在深圳南山區(qū)成立汕尾創(chuàng)新島，開啟“深圳研發(fā)+汕尾生產(chǎn)”的雙向“飛地經(jīng)濟(jì)”模式。2023年，汕尾創(chuàng)新島已入駐企業(yè)(創(chuàng)新團(tuán)隊(duì))42家，引進(jìn)科技研發(fā)人才84人，11支創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)在汕尾完成企業(yè)注冊落戶。為進(jìn)一步推進(jìn)省內(nèi)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，激發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新活力，當(dāng)前廣東將雙向“飛地經(jīng)濟(jì)”作為促進(jìn)新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要舉措，重點(diǎn)推進(jìn)省內(nèi)對口協(xié)作雙方共同發(fā)展雙向“飛地經(jīng)濟(jì)”。二、廣東省“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展面臨的四大問題(一)飛地園區(qū)對飛入地的溢出效應(yīng)有限經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前廣東已建立的飛地園區(qū)中，除深汕特別合作區(qū)這一特殊飛地外，部分粵東西北地區(qū)的飛地園區(qū)對飛入地的溢出效應(yīng)有限，對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動效應(yīng)仍需進(jìn)一步提升，主要原因有以下兩點(diǎn)。一是飛地園區(qū)與本地產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動性不強(qiáng)。廣東飛地園區(qū)早期建設(shè)主要以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)為依托，部分飛地園區(qū)雖承接集聚了一批企業(yè)，也與珠三角城市構(gòu)建了簡單的產(chǎn)業(yè)配套合作機(jī)制，但飛地園區(qū)承接的產(chǎn)業(yè)未能與當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢進(jìn)行有效結(jié)合，也未能充分融入當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)生態(tài)，與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)聯(lián)動性不強(qiáng)。二是飛地園區(qū)內(nèi)企業(yè)關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)帶動作用較弱。廣東部分飛地園區(qū)早期招商工作較為粗放，招引門檻較低，園區(qū)內(nèi)集聚了很多規(guī)模小、技術(shù)含量較低的企業(yè)，企業(yè)彼此之間業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度較低，且缺乏行業(yè)內(nèi)代表性龍頭企業(yè)帶動園區(qū)內(nèi)企業(yè)圍繞產(chǎn)業(yè)鏈上下游形成集聚，企業(yè)仍需依賴外地解決產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈上下游配套，“孤島化”發(fā)展問題較為明顯。同時，飛地園區(qū)引入的部分企業(yè)生產(chǎn)活動大多處于中、低端環(huán)節(jié)，精、深加工能力較弱，導(dǎo)致主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)附加值不高，飛地園區(qū)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)帶動性較弱。(二)飛地園區(qū)服務(wù)配套能力有待提升廣東部分飛地園區(qū)由于早期缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃，發(fā)展較為粗放，園區(qū)在生產(chǎn)性服務(wù)配套、創(chuàng)新服務(wù)配套、公共服務(wù)配套等方面仍存在諸多短板，限制飛地園區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。一是仍需加強(qiáng)生產(chǎn)性服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)。廣東部分飛地園區(qū)在物流倉儲、路網(wǎng)建設(shè)、工業(yè)用電、排污等方面的基礎(chǔ)配套能力仍相對不足，阻礙了園區(qū)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步的發(fā)展和周邊產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)動。二是創(chuàng)新服務(wù)平臺建設(shè)較為滯后。廣東部分飛地園區(qū)的發(fā)展重點(diǎn)集中在招商引資和園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，對于創(chuàng)新孵化中心、工程技術(shù)中心、公共技術(shù)服務(wù)平臺、創(chuàng)新實(shí)踐基地等創(chuàng)新服務(wù)平臺建設(shè)不夠重視，企業(yè)之間的技術(shù)交流也相對缺乏，未能營造良好的創(chuàng)新發(fā)展生態(tài)。三是公共服務(wù)配套設(shè)施仍相對缺乏。產(chǎn)城融合度不高是當(dāng)前廣東飛地園區(qū)存在的共性問題，由于廣東飛地園區(qū)位置普遍較為偏遠(yuǎn)，飛地園區(qū)在商業(yè)、文化、教育、醫(yī)療、娛樂等生活性配套服務(wù)設(shè)施方面仍較為缺乏，難以滿足園區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展需求，也降低了飛地園區(qū)對高層次人才的吸引力和留存率。(三)雙向“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式仍需優(yōu)化在廣東省推進(jìn)省內(nèi)新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的背景下，雙向“飛地經(jīng)濟(jì)”成為省內(nèi)各地發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)的主要著力點(diǎn)。但廣東雙向“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展時間較短，尚處于探索起步期，在如何發(fā)揮好飛地合作雙方的資源優(yōu)勢稟賦，形成良好互動的產(chǎn)業(yè)生態(tài)上還存在諸多問題。一是易產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)協(xié)作路徑不清晰的問題。2023年以來，廣東在新一輪對口幫扶協(xié)作中優(yōu)化調(diào)整了對口幫扶關(guān)系，將原來珠三角6市對口幫扶粵東西北8市調(diào)整為對粵東西北地市一級縣(市、區(qū))全覆蓋，并將珠三角地區(qū)12個縣(市)納入對口協(xié)作范圍，自此廣東新一輪對口協(xié)作工作重點(diǎn)由珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)對粵東西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶協(xié)作轉(zhuǎn)向以推動產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移為核心開展對口協(xié)作工作。由于部分被協(xié)作的縣(市)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，部分地區(qū)的對口協(xié)作工作重心也由推動低端產(chǎn)業(yè)單向轉(zhuǎn)移向兩地產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈深度協(xié)作轉(zhuǎn)變，但在此過程中對口協(xié)作雙方易面臨難以找到產(chǎn)業(yè)協(xié)作的切入點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作路徑不清晰、協(xié)作方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移難度大且優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目不易轉(zhuǎn)出、被協(xié)作方優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目和資源反向向協(xié)作方流二是反向飛地建設(shè)運(yùn)營模式仍需優(yōu)化。當(dāng)前，在珠三角建立的反向飛地中除了汕尾創(chuàng)新島已取得階段性建設(shè)成效外，大部分反向飛地成立時間不超過1年，尚處于發(fā)展初期。但由于粵東西北地區(qū)城市資源有限，部分反向飛地存在缺乏成熟有效的運(yùn)營管理機(jī)制、反向飛地頂層設(shè)計(jì)和功能定位不清晰、委托第三方進(jìn)行反向飛地管理但未產(chǎn)生顯著成效等問(四)飛地合作機(jī)制體制尚不完善程度上影響了飛地合作雙方建設(shè)飛地的積極性。同時，隨著粵東西北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)逐步成為工業(yè)發(fā)展主戰(zhàn)場，飛地園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)的重要組成部分，其資本投入、公共投入、代理招商、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等多元化要素投入和開發(fā)成本也將相應(yīng)提升，這也對飛地合作雙方圍繞投入要素建立基于市場規(guī)則、靈活的利益分享機(jī)制提出了更進(jìn)一步的要求。二是存在跨區(qū)域行政壁壘問題。當(dāng)前，在廣東雙向“飛地經(jīng)濟(jì)”實(shí)際發(fā)展過程中仍存在高新技術(shù)企業(yè)成果和人才認(rèn)定、企業(yè)和人才支持政策、公共服務(wù)結(jié)算和同等化待遇、行政審批等一系列跨區(qū)域行政壁壘問題，仍需進(jìn)一步推動協(xié)作雙方人才、技術(shù)、資金、土地等要素資源跨區(qū)域暢通流動。三、推動廣東“飛地經(jīng)濟(jì)”高質(zhì)量發(fā)展的四點(diǎn)建議(一)高標(biāo)準(zhǔn)謀劃飛地建設(shè)，推進(jìn)兩地產(chǎn)業(yè)資源精準(zhǔn)對接建議廣東對口協(xié)作雙方以利益共享為目標(biāo)，圍繞深化飛出地與飛入地產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈協(xié)同，依托專業(yè)機(jī)構(gòu)力量，通過對飛出地和飛入地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源稟賦進(jìn)行深度調(diào)研分析，推動飛地合作雙方根據(jù)“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展實(shí)際需求做好精準(zhǔn)化、差異化規(guī)劃設(shè)計(jì)，促進(jìn)兩地產(chǎn)業(yè)與資源實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)對接。傳統(tǒng)飛地園區(qū)方面，構(gòu)建兩地產(chǎn)業(yè)協(xié)作框架，明確飛地園區(qū)戰(zhàn)略定位、重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、運(yùn)營模式、園區(qū)建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)等，實(shí)現(xiàn)飛地園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展既能與飛出地建立深度協(xié)作關(guān)系，圍繞不同產(chǎn)業(yè)集群形成“總裝+配套”“總部+基地”“研發(fā)+制造”等合作模式，又能與飛入地產(chǎn)業(yè)形成強(qiáng)關(guān)聯(lián)的功能定位、運(yùn)營模式和具體建設(shè)路徑，力爭實(shí)現(xiàn)與珠三角作切入點(diǎn)，明確產(chǎn)業(yè)協(xié)作路徑，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)協(xié)作模式。推廣福田區(qū)與對口協(xié)作地區(qū)同規(guī)劃、同政策、同招商、同推進(jìn)對口協(xié)作雙方在雙向“飛地經(jīng)濟(jì)”建設(shè)初期圍繞園區(qū)規(guī)橋(啟東)產(chǎn)業(yè)園、蘇相合作區(qū)等飛地園區(qū)先進(jìn)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，場化運(yùn)營、引入第三方平臺公司對飛地園區(qū)進(jìn)行運(yùn)營等舉措，觸達(dá)優(yōu)質(zhì)企業(yè)、提供多元化產(chǎn)業(yè)交流服務(wù)等舉措，助力飛地另一方面，通過采取合作運(yùn)營或代運(yùn)營等方式，依托專業(yè)機(jī)構(gòu)為反向飛地提供優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)資源導(dǎo)入、創(chuàng)新資源整合、創(chuàng)新企業(yè)培育孵化、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化、跨區(qū)域招商引資、優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新人才團(tuán)隊(duì)引育、資本賦能等服務(wù)，助力粵東西北地區(qū)依托反向飛地構(gòu)建“研發(fā)創(chuàng)新-孵化轉(zhuǎn)化-生產(chǎn)制造-服務(wù)支撐”的(三)完善飛地合作保障支撐，助力飛地高質(zhì)量發(fā)展協(xié)作雙方以及參與建設(shè)或運(yùn)營的第三方主體圍繞飛地建設(shè)二是完善“飛地經(jīng)濟(jì)”實(shí)施細(xì)則和評價(jià)體系。探索從省協(xié)作雙方職責(zé)劃分、利益共享、項(xiàng)目管理流程、項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制等內(nèi)容和要求。針對各類型飛地建立針對性、差異化的統(tǒng)并形成“飛地經(jīng)濟(jì)”的統(tǒng)計(jì)評價(jià)報(bào)告。每年圍繞“飛地經(jīng)濟(jì)”進(jìn)行專題研究，定期發(fā)布廣東省“飛地經(jīng)濟(jì)”白皮書，探析廣東省優(yōu)化提升“飛地經(jīng)濟(jì)”的有效路徑，為相關(guān)部門決策提供參考。三是提升飛地合作雙方在政策、監(jiān)管等方面的協(xié)同性。圍繞協(xié)作雙方在建立反向飛地、雙向飛地等過程中面臨的要素流通“堵點(diǎn)”問題，推進(jìn)飛地合作雙方圍繞政策互通、標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)、項(xiàng)目監(jiān)督等領(lǐng)域探索制度創(chuàng)新，提升兩地在行政審公共服務(wù)等領(lǐng)域的協(xié)同性，促進(jìn)人才、技術(shù)、資本等要素流動更加暢通。(四)推進(jìn)飛地合作類型多元化，謀求全方位、深度化圍繞廣東省新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和“百縣千村萬鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展工程”等戰(zhàn)略要求，探索延伸“飛地經(jīng)濟(jì)”合作領(lǐng)域，以產(chǎn)業(yè)協(xié)作為核心，謀求全方位、深度化合作，推動飛地合作雙方實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)，生產(chǎn)要素高效利用和合理配置。一是探索建設(shè)人才飛地，解決人才發(fā)展瓶頸。聚焦粵東西北地區(qū)城市各類人才需求，以各地在珠三角設(shè)立的反向飛地為依托，通過籌建飛地孵化器、建立異地人才培訓(xùn)中心、推動企業(yè)在珠三角設(shè)立異地研發(fā)中心、吸