土地儲(chǔ)備制度的經(jīng)濟(jì)分析

土地儲(chǔ)備制度的經(jīng)濟(jì)分析摘要：土地儲(chǔ)備是政府高度控制土地開發(fā)的常用手段，在這些年制度的落實(shí)和實(shí)踐中，土地儲(chǔ)備制度缺乏完善，土地儲(chǔ)備法律體系不健全；缺乏有效的監(jiān)督；土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)定位模糊，運(yùn)作模式不規(guī)范等等問題。在闡述土地儲(chǔ)備制度的基礎(chǔ)上，提出了優(yōu)化土地儲(chǔ)運(yùn)行模式，構(gòu)建土地儲(chǔ)備目標(biāo)體系；公開土地儲(chǔ)備信息管理，加強(qiáng)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)監(jiān)管；健全土地儲(chǔ)備法律體系，規(guī)范土地儲(chǔ)備操作程序；拓寬土地儲(chǔ)備融資渠道，解決土地儲(chǔ)備融資問題等實(shí)踐發(fā)展建議。關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備；制度；實(shí)踐前言土地儲(chǔ)備制度是我國(guó)城市土地管理的重要?jiǎng)?chuàng)新，是我國(guó)城市土地管理的重要內(nèi)容，對(duì)于完善土地市場(chǎng)具有重要意義。國(guó)務(wù)院先后印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》等文件，對(duì)規(guī)范運(yùn)行土地儲(chǔ)備制度提出了明確要求。隨后，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門制定了相應(yīng)的政策法規(guī)，為這項(xiàng)制度的規(guī)范健康運(yùn)行創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。實(shí)踐證明，土地儲(chǔ)備制度作為我國(guó)土地使用制度改革的重要內(nèi)容，作為政府宏觀調(diào)控的有效手段，在規(guī)范和培育土地市場(chǎng)、增加地方財(cái)政收入、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極而重要的作用。1土地儲(chǔ)備制度以“完善土地儲(chǔ)備制度，加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力”為目的，土地儲(chǔ)備制度的健全和完善有著更具現(xiàn)實(shí)的發(fā)展意義。在土地儲(chǔ)備管理工作中，政府性和公益性是首要提到的關(guān)鍵屬性。實(shí)際上，無論是在國(guó)內(nèi)，還是在國(guó)外，對(duì)土地儲(chǔ)備的宏觀理解，均指向由政府發(fā)起的一種土地宏觀調(diào)控行為。通常情況下，囊括了土地取得、前期開發(fā)、土地供應(yīng)等幾個(gè)環(huán)節(jié)，這幾個(gè)環(huán)節(jié)的無縫隙運(yùn)作，更多依賴于土地儲(chǔ)備的統(tǒng)一性和完整性。由此，建立健全土地儲(chǔ)備制度，應(yīng)本著“統(tǒng)一回收，同一供應(yīng)”的原則，要求在轄區(qū)內(nèi)所有的土地都應(yīng)統(tǒng)一納入到土地儲(chǔ)備運(yùn)作機(jī)制中去，由政府統(tǒng)一管理，進(jìn)行宏觀調(diào)控。在土地儲(chǔ)備制定的健全和完善，同樣，應(yīng)具備這樣的特點(diǎn)：1）整體性和協(xié)調(diào)性，包括在空間上的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等效益的統(tǒng)一和時(shí)間上近期效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益的統(tǒng)一，把宏觀調(diào)控土地市場(chǎng)與土地的生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理相結(jié)合，以社會(huì)效益、生態(tài)環(huán)境效益為主要目標(biāo)，兼顧經(jīng)濟(jì)效益。2）增值性和外部性，城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)取得的土地一般是未進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的生地或者毛地，為了讓儲(chǔ)備土地增值，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通常要對(duì)那些已經(jīng)規(guī)劃好的、準(zhǔn)備投入市場(chǎng)的土地先搞好前期開發(fā)，然后再將這些土地供應(yīng)出去。這樣通過前期開發(fā)，實(shí)現(xiàn)了儲(chǔ)備土地的增值。這也就同時(shí)構(gòu)成了外部性。2完善土地儲(chǔ)備制度的思考建議2.1優(yōu)化土地儲(chǔ)運(yùn)行模式，構(gòu)建土地儲(chǔ)備目標(biāo)體系在國(guó)內(nèi)，已形成的土地儲(chǔ)備制度有——上海模式、杭州模式、南通模式，此三種土地儲(chǔ)備運(yùn)行模式的區(qū)別在于：一是政府支持力度和干預(yù)深度，二是土地取得和出讓方式，三是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍。而筆者認(rèn)為，適合國(guó)內(nèi)的土地儲(chǔ)備運(yùn)行模式，應(yīng)該由政府主導(dǎo)宏觀調(diào)控，以此來實(shí)現(xiàn)對(duì)土地一級(jí)的掌控，實(shí)現(xiàn)謀求公共利益的最終目的。但是，畢竟土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收儲(chǔ)能力有限，如果單純的依靠一方之力將很難在短時(shí)間實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)的有序調(diào)控。由此，應(yīng)借助市場(chǎng)的調(diào)節(jié)機(jī)制，更好調(diào)動(dòng)各投資者，鼓勵(lì)開發(fā)商、私人、公共部門等參與其中，大大增加土地儲(chǔ)備的收儲(chǔ)能力。2.2公開土地儲(chǔ)備信息管理，加強(qiáng)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)監(jiān)管在土地儲(chǔ)備工作中，土地儲(chǔ)備中心的獨(dú)家運(yùn)行，某種程度上形成了類似的行業(yè)壟斷。由此，非常有必要加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，尤其監(jiān)管和調(diào)控土地收購(gòu)價(jià)格和出讓價(jià)格，實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備的經(jīng)濟(jì)效益最大化和社會(huì)效益最大化。內(nèi)部要建立健全土地儲(chǔ)備的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)土地收購(gòu)、儲(chǔ)備和出讓工作予以監(jiān)督，以保障政府調(diào)控土地市場(chǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。建立土地儲(chǔ)備管理委員會(huì)。負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)管城市土地儲(chǔ)備中心的運(yùn)作。注重對(duì)資金的運(yùn)轉(zhuǎn)的監(jiān)督，只有賬目清晰，才能消除腐敗的隱患。2.3健全土地儲(chǔ)備法律體系，規(guī)范土地儲(chǔ)備操作程序土地儲(chǔ)備相關(guān)法律空缺，同樣為此項(xiàng)工作開展的最大障礙。順因時(shí)代發(fā)展的要求，有必要在理順法律關(guān)系的基礎(chǔ)上，更進(jìn)一步完善可操作土地儲(chǔ)備制度的專項(xiàng)法律，進(jìn)而規(guī)范土地儲(chǔ)備的性質(zhì)、土地儲(chǔ)備的操作程序、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的地位。對(duì)土地儲(chǔ)備運(yùn)行過程中涉及的稅務(wù)、會(huì)計(jì)、評(píng)估、中介等行為制定相應(yīng)的準(zhǔn)則，規(guī)范土地儲(chǔ)備行為。2.4拓寬土地儲(chǔ)備融資渠道，解決土地儲(chǔ)備融資問題在土地儲(chǔ)備實(shí)踐工作中，資金問題是普遍存在的?？梢哉f，資金問題直接制約著土地儲(chǔ)備工作的深入開展?，F(xiàn)在，政府前期的小額投資和銀行大量的短期貸款，逐漸暴露出遏制發(fā)展的弊端。一旦資金周轉(zhuǎn)不到位，將直接導(dǎo)致，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過縮短土地收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓周期來彌補(bǔ)資金的短缺問題，以致喪失調(diào)控市場(chǎng)的能力。由此，待土地儲(chǔ)備漸成規(guī)模后，業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)走向良性循環(huán)后，開拓新的融資渠道就顯得尤為重要和關(guān)鍵。3某地區(qū)土地儲(chǔ)備整治融資范式的核心土地屬于發(fā)展資源，具有不可再生的特質(zhì)，在“用一塊少一塊”的思路指引下，持續(xù)提高土地資源開發(fā)利用率十分重要。為達(dá)到高效利用土地的目標(biāo)，政府高度重視市場(chǎng)管理，不斷加強(qiáng)宏觀調(diào)控干預(yù)土地儲(chǔ)備的市場(chǎng)行為，為土地資源依法開發(fā)、儲(chǔ)備與利用提供了有力支持[1]。從本質(zhì)上來看，土地儲(chǔ)備屬于市場(chǎng)行為，隨著土地升值，土地收儲(chǔ)這一行為的資金需求不斷增加，僅依靠地方財(cái)政撥款已經(jīng)無法解決實(shí)際問題，所以土地儲(chǔ)蓄融資應(yīng)運(yùn)而生。在土地儲(chǔ)備融資的過程中，需要嚴(yán)格遵守國(guó)家政策法規(guī)，為了保證市場(chǎng)公平性我國(guó)也在不斷推動(dòng)相關(guān)政策發(fā)展變革。有效地調(diào)動(dòng)了區(qū)政府的積極性，加快了整治、出讓、開發(fā)時(shí)序及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)程，促進(jìn)了主城一體化進(jìn)程。3.3堅(jiān)持商業(yè)開發(fā)和公共設(shè)施開發(fā)并重，儲(chǔ)備土地2/3用于公共服務(wù)，儲(chǔ)備土地1/3用于商業(yè)開發(fā)確立儲(chǔ)備土地使用原則，雖然從近期看，影響了儲(chǔ)備土地增值收益，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，反而促進(jìn)了城市快速發(fā)展和民生改善。近十年來，市地產(chǎn)集團(tuán)、市城投公司為完善城市功能，提升城市形象，利用儲(chǔ)備土地建設(shè)了一大批具有標(biāo)志性的市政基礎(chǔ)設(shè)施和文化設(shè)施，同時(shí)也促進(jìn)了這些設(shè)施周邊儲(chǔ)備土地的增值。在公共租賃住房用地保障方面，某地區(qū)市在全國(guó)率先大規(guī)模建設(shè)公共租賃住房，堅(jiān)決踐行以民為本的理念，優(yōu)先選擇環(huán)境宜居、交通便捷、配套齊全的儲(chǔ)備土地約3萬畝，采取劃撥方式供應(yīng)，落實(shí)了保障房用地。3.4儲(chǔ)備土地要實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)良性循環(huán)”，即儲(chǔ)備土地抵押融資循環(huán)和儲(chǔ)備土地整治出讓增值回收循環(huán)其一，儲(chǔ)備土地可以向銀行申請(qǐng)抵押貸款，但貸款資金不能挪作他用，只能用于土地整治開發(fā)，促進(jìn)土地增值，進(jìn)而防止銀行呆壞賬發(fā)生。其二，招拍掛獲得的土地收益，可以形成預(yù)算外資金，再向銀行抵押融資，投入城市公共基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)，形成良性循環(huán)。3.5儲(chǔ)備土地要切塊包干，按規(guī)劃帶項(xiàng)目平衡投入產(chǎn)出，做好債務(wù)的“防護(hù)墻”如果一座城市所有的儲(chǔ)備土地都打包平衡，就會(huì)出現(xiàn)“拆東墻補(bǔ)西墻”的情況，因此，某地區(qū)市堅(jiān)持“按規(guī)劃、帶項(xiàng)目、批土地”。按規(guī)劃，指公司的土地運(yùn)作一定要符合城市的統(tǒng)一規(guī)劃；帶項(xiàng)目，指結(jié)合城建項(xiàng)目的資金需求儲(chǔ)備土地，并由此形成良好的償債機(jī)制；批土地，就是公司通過土地整治，將生地變成熟地后，在土地市場(chǎng)上規(guī)范地拍賣、轉(zhuǎn)讓，獲取土地的一級(jí)開發(fā)收益。按照該原則儲(chǔ)備土地，可對(duì)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的投資、儲(chǔ)備、整治、出讓等時(shí)點(diǎn)進(jìn)行全過程的監(jiān)控，切實(shí)做好債務(wù)的“防護(hù)墻”，使項(xiàng)目穩(wěn)健運(yùn)行。規(guī)劃紅線內(nèi)的土地征地動(dòng)遷整治進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)土地的增值收益。通過近十年的運(yùn)作，不僅完善了大學(xué)城城市路網(wǎng)，完成了十幾所大專院校的搬遷，而且通過經(jīng)營(yíng)性用地的出讓，實(shí)現(xiàn)了大學(xué)城儲(chǔ)備土地片區(qū)經(jīng)濟(jì)效益的整體贏利。結(jié)束語(yǔ)綜上所述，對(duì)土地儲(chǔ)備制度我們應(yīng)有一個(gè)宏觀的認(rèn)識(shí)，首先應(yīng)認(rèn)識(shí)到此項(xiàng)制度的政府性和公益性，就此制度的完善，需要著“統(tǒng)一回收，同一供應(yīng)”的原則，要求在轄區(qū)內(nèi)所有的土地都應(yīng)統(tǒng)一納入到土地儲(chǔ)備運(yùn)作機(jī)制中去，由政府統(tǒng)一管理宏觀調(diào)控。而在制度的實(shí)踐探索中，更應(yīng)該本著整體性和協(xié)調(diào)性，增值性和外部性的統(tǒng)一發(fā)展思路，將優(yōu)化土地儲(chǔ)運(yùn)行模式，構(gòu)建