基于教師權(quán)利保障視角的高校權(quán)力運(yùn)行機(jī)制研究

摘

要：由于高校的組織特點(diǎn)，權(quán)力運(yùn)行表現(xiàn)為行政權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)、教師權(quán)并存，行政權(quán)越位、錯(cuò)位現(xiàn)象十分明顯。在實(shí)踐中，行政權(quán)力的運(yùn)行不利于高校的長遠(yuǎn)管理和發(fā)展。目前減少腐敗的方法主要是人民主權(quán)和權(quán)力限制。因此，采用文獻(xiàn)研究法，基于權(quán)力制約理論，通過梳理高校領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的現(xiàn)狀，找出影響行政權(quán)力良好運(yùn)行的原因，并提出相應(yīng)的優(yōu)化對(duì)策與思路。關(guān)鍵詞：高校；教師權(quán)利；行政權(quán)力中圖分類號(hào)：G649.22

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1673-291X（2024）08-0115-04一、研究背景的理論與實(shí)踐意義進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國高等教育的發(fā)展取得了巨大成就。各級(jí)教育部門黨委黨組以及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照中央的部署和要求積極推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，取得了一定的成效。但是，人們也清晰地看到，高校黨風(fēng)的廉潔建設(shè)、行政權(quán)力的運(yùn)行規(guī)范、教師權(quán)利的保障等與中央的要求和群眾的期待還有較大的距離，仍然面臨一些突出的問題和新挑戰(zhàn)，形勢(shì)不容樂觀。例如，學(xué)術(shù)委員會(huì)行使的學(xué)術(shù)權(quán)力在實(shí)踐中沒有得到充分的落實(shí)；教育部門存在的腐敗問題和不正之風(fēng)還比較嚴(yán)重；學(xué)校黨委對(duì)學(xué)校事務(wù)的討論和決策的領(lǐng)導(dǎo)作用等。這些問題的表現(xiàn)，不利于高校正確處理行政權(quán)力與其他權(quán)力的關(guān)系，造成行政權(quán)力泛化、其他權(quán)力邊緣化，導(dǎo)致高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)紊亂，不利于高校的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，本文以權(quán)利限制理論為理論基礎(chǔ)，以高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的行政權(quán)力為研究對(duì)象，分析了高校行政權(quán)力的現(xiàn)狀及存在的問題，并針對(duì)這些問題提出解決思路和應(yīng)對(duì)措施。（一）理論意義由于高校的行政權(quán)力不同于一般行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力，具有一定的特殊性，不受約束和限制的權(quán)力必然會(huì)發(fā)生腐敗。通過梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，研究者很少討論行政權(quán)力本身或者行政權(quán)力與其他權(quán)力的關(guān)系，因此，本文以保障和實(shí)現(xiàn)教師民主權(quán)利為視點(diǎn)，分析行政權(quán)力與其他權(quán)力的關(guān)系和存在的問題，從理論上豐富和充實(shí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的優(yōu)化運(yùn)行和體系結(jié)構(gòu)。（二）實(shí)踐意義鑒于當(dāng)前國家對(duì)高校由外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展的要求，除了提高高校教學(xué)質(zhì)量和水平之外，調(diào)整和完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)也是必不可少的。通過內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整，高校管理層不僅可以完成自己的任務(wù)，還能更有效地發(fā)揮作用，提高高校的內(nèi)在競爭力。因此，高校內(nèi)部權(quán)力優(yōu)化運(yùn)行具有研究意義和價(jià)值，對(duì)高校長遠(yuǎn)發(fā)展具有實(shí)踐指導(dǎo)作用。二、研究綜述與研究方法通過梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學(xué)者的研究主要圍繞行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力兩者之間的關(guān)系。李海萍在《高校行政權(quán)力運(yùn)行現(xiàn)狀》中認(rèn)為，高校學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)成員資格的獲得與其擁有中層以上行政職務(wù)密切相關(guān)，行政領(lǐng)導(dǎo)在各類學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)中的高比例狀況無明顯差異。陶德勝、李智在《關(guān)于高校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力關(guān)系的再認(rèn)識(shí)》中指出，學(xué)術(shù)權(quán)力之于大學(xué)組織具有天然的合法性，附著于學(xué)術(shù)權(quán)力產(chǎn)生的高校行政權(quán)力與外部行政權(quán)力具有明顯的不同。田宗遠(yuǎn)在《我國高校黨委行政學(xué)術(shù)三種權(quán)力運(yùn)行問題的研究》中認(rèn)為，要加強(qiáng)制度建設(shè)，限制行政權(quán)力進(jìn)一步泛化，防止學(xué)術(shù)權(quán)力繼續(xù)弱化，達(dá)到三種權(quán)力的協(xié)調(diào)運(yùn)行。這些研究為我國行政權(quán)力運(yùn)行的優(yōu)化做出了梳理和總結(jié)，為我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善提供了十分有益的理論指導(dǎo)。然而，當(dāng)前對(duì)高校行政權(quán)力的研究還存在一些空白。在研究內(nèi)容上，很多研究者從考察學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系入手，而較少關(guān)注行政權(quán)力本身的構(gòu)成、來源和特點(diǎn)，行政權(quán)力與其他權(quán)力的關(guān)系，以及教師權(quán)利的保障和行使等問題。因此，有必要從保障教師的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)出發(fā)，深入研究高校行政權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀與問題，優(yōu)化行政權(quán)力運(yùn)行，促進(jìn)高校健康發(fā)展。本論文主要使用的研究方法為文獻(xiàn)研究。利用知網(wǎng)期刊、紙質(zhì)圖書、電子圖書等相關(guān)信息資源，通過相關(guān)主題詞的搜索和篩選，廣泛搜集相關(guān)研究成果，梳理研究內(nèi)容，對(duì)前輩的研究成果進(jìn)行學(xué)習(xí)和吸收，為本研究打好基礎(chǔ)。三、研究理論基礎(chǔ)（一）權(quán)力制約理論權(quán)力制約理論強(qiáng)調(diào)權(quán)力的來源、運(yùn)行和制約問題，強(qiáng)調(diào)權(quán)力不應(yīng)該被濫用，應(yīng)當(dāng)受到制約和監(jiān)督。該理論認(rèn)為，權(quán)力來源于人民，但容易導(dǎo)致濫用和腐敗，因此需要一定的制約和平衡機(jī)制。權(quán)力制約理論主張建立有效的監(jiān)督機(jī)制，包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，以確保權(quán)力運(yùn)行在公正、合法和透明的軌道上。該理論強(qiáng)調(diào)權(quán)力的合法性和受限性，強(qiáng)調(diào)人們應(yīng)當(dāng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和制約，以防止權(quán)力濫用、腐敗等問題的發(fā)生，維護(hù)社會(huì)的公平和正義。孟德斯鳩認(rèn)為，權(quán)力來自于服從和恐懼，任何不受約束的權(quán)力都會(huì)產(chǎn)生腐敗。為此，他提出了著名的三權(quán)分立理論，即權(quán)力各自獨(dú)立、相互制約，防止權(quán)力濫用，防止腐敗滋生，從而形成了一種“權(quán)力—權(quán)力”對(duì)抗與制約的模式。（二）人民主權(quán)理論人民主權(quán)理論則強(qiáng)調(diào)人民作為主體的地位和權(quán)力，認(rèn)為政治權(quán)力應(yīng)當(dāng)歸于人民，人民應(yīng)當(dāng)是國家的主人。該理論強(qiáng)調(diào)民主制度的重要性，主張人民應(yīng)該通過選舉等方式參與國家事務(wù)的管理和決策，推動(dòng)政治權(quán)力的垂直和水平分權(quán)，以實(shí)現(xiàn)人民對(duì)政府的監(jiān)督和控制。人民主權(quán)理論倡導(dǎo)人民參與政治決策、監(jiān)督政府的權(quán)利，主張建立起民主化的政治體制，確保國家政權(quán)真正為人民服務(wù)。該理論強(qiáng)調(diào)人民的權(quán)利和責(zé)任，認(rèn)為人民應(yīng)當(dāng)是政治權(quán)力的最終歸屬者，政府的一切權(quán)力都應(yīng)當(dāng)來自于人民的授權(quán)和委托。（三）理論的適切性分析權(quán)力制約理論作為公共管理領(lǐng)域民主國家面對(duì)國家權(quán)力極度膨脹而提出的治理國家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力機(jī)構(gòu)的一種方法，同樣適用于高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力，構(gòu)成了大學(xué)的三種權(quán)力，當(dāng)這三種權(quán)力相互干擾、相互影響時(shí)，權(quán)力必然是泛濫的、錯(cuò)位的、缺失的。政治權(quán)力過于霸道，就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)政黨、一個(gè)黨委包打天下的現(xiàn)象；行政權(quán)力過于泛濫，就會(huì)出現(xiàn)組織上的官僚主義，影響學(xué)術(shù)權(quán)力的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；學(xué)術(shù)權(quán)力不受約束，高校就難免出現(xiàn)學(xué)閥泛濫的現(xiàn)象，造成學(xué)術(shù)評(píng)判的不公正、不科學(xué)。因此，這三種權(quán)力必須相互制約，才能促進(jìn)高校平穩(wěn)有序發(fā)展。人民主權(quán)理論認(rèn)為，人民是國家的主人，每個(gè)公民都有參與的權(quán)利，公民參與應(yīng)被視為任何治理過程中的基本因素。這種公民參與可以加強(qiáng)組織與公民之間的關(guān)系，從而提高治理和服務(wù)的質(zhì)量，確保公共事務(wù)管理的高效和公正。我國高校教師的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和保障權(quán)行使還不夠充分，這就使得高校教師不可能對(duì)高校行政主體實(shí)施公民權(quán)利限制有所作用，這與人民主權(quán)理論的精神潛臺(tái)詞和人民主權(quán)思想是一脈相承的。因此，用行政權(quán)力制約理論和人民主權(quán)理論來分析高校行政權(quán)力運(yùn)行過程和監(jiān)督機(jī)制，在理論和實(shí)踐上都具有一定的合理性和適用性。四、行政權(quán)力運(yùn)行現(xiàn)狀（一）“權(quán)力—權(quán)力”模式1.高校政治權(quán)力與行政權(quán)力運(yùn)行現(xiàn)狀高校政治權(quán)力和行政權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)在不同階段有著不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)特征。新中國高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的建構(gòu)歷史上曾出現(xiàn)過兩種極端傾向。改革開放前，在“黨管工農(nóng)兵學(xué)商”的“左”傾思想影響下，黨委權(quán)力過大是這一時(shí)期高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要特征。隨著改革開放后黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的改革，高校行政權(quán)力的重心逐漸向行政系統(tǒng)轉(zhuǎn)移，以至于行政系統(tǒng)是行政管理者的忠實(shí)執(zhí)行者，高校內(nèi)部管理權(quán)力過大成為不爭的事實(shí)。與此同時(shí)，民主權(quán)利在大學(xué)成為學(xué)術(shù)權(quán)威的行政權(quán)力擴(kuò)張面前處于弱勢(shì)地位，監(jiān)督的積極性和有效性也難免受到影響。2.高校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力運(yùn)行現(xiàn)狀現(xiàn)代大學(xué)具有學(xué)術(shù)和行政雙重職能，既要傳授知識(shí)，又要展示行政管理模式和科層制組織結(jié)構(gòu)。因此，高校的運(yùn)行與行政權(quán)力密不可分，也與學(xué)術(shù)權(quán)力密不可分。目前，在高校行政管理中，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力已經(jīng)走到了一種失衡的狀態(tài)，主要是學(xué)術(shù)事務(wù)中的行政權(quán)力過大，高校模式下高校的學(xué)術(shù)權(quán)力沒有得到充分的認(rèn)可，同時(shí)存在著權(quán)利泛化和學(xué)術(shù)權(quán)力萎縮的問題，以至于高校學(xué)術(shù)活動(dòng)不能正常開展，學(xué)術(shù)專家的合理意見不能得到有效采納。同時(shí)，學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)、職稱評(píng)定委員會(huì)、教材審查委員會(huì)等學(xué)術(shù)組織被聚合成行政組織，只行使行政權(quán)力。真正的學(xué)者在高校學(xué)術(shù)組織中的參與度非常有限。我國高校的學(xué)術(shù)組織大多由院系和行政單位的負(fù)責(zé)人組成，普通教師很少能參與其中。雖然院系領(lǐng)導(dǎo)也是等同于專業(yè)人員的學(xué)術(shù)組織成員，但他們?cè)诖髮W(xué)學(xué)術(shù)組織中的地位并不高。（二）“權(quán)利—權(quán)力”模式作為高等教育基本權(quán)利領(lǐng)域最重要的議題之一，教師有權(quán)控制和限制行政權(quán)力。與政治中的公民權(quán)利和政治權(quán)利不同，高等教育中的行政權(quán)力并不來源于教授職位的授予和接受，而是獨(dú)立于學(xué)術(shù)權(quán)力之外，但教授權(quán)利可以在一定程度上限制行政權(quán)力。有學(xué)者認(rèn)為，教授的權(quán)利可以分為三個(gè)方面：學(xué)術(shù)自由權(quán)、人身安全權(quán)和民主管理權(quán)。其中，學(xué)術(shù)自由權(quán)和人身安全權(quán)是教授的個(gè)人權(quán)利，與他人或組織無關(guān)。但是，作為大學(xué)的一員，教授有民主管理的權(quán)利，有對(duì)學(xué)校事務(wù)的知情權(quán)和參與權(quán)。教職工的參與可以促進(jìn)上級(jí)決策的合理化，促進(jìn)規(guī)章制度的完善，提高決策執(zhí)行的速度和效率。《中華人民共和國教師法》規(guī)定，教師有權(quán)參與大學(xué)的民主管理，包括有權(quán)對(duì)教學(xué)、大學(xué)管理和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的工作提出意見和建議。但在實(shí)際上，大學(xué)的行政權(quán)力大于教師的權(quán)利。五、存在問題的原因（一）行政權(quán)力界限不清晰一方面，行政權(quán)力過于集中導(dǎo)致決策效率低下。在一些高校內(nèi)部，權(quán)力過于集中于少數(shù)幾位領(lǐng)導(dǎo)人手中，導(dǎo)致決策效率低下。由于決策權(quán)沒有下放到更廣泛的參與者手中，可能會(huì)導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人主觀意志左右決策方向，長期來看，可能會(huì)局限高校的發(fā)展?jié)摿?，難以充分調(diào)動(dòng)師生的積極性和創(chuàng)造力。此外，集中權(quán)力還容易導(dǎo)致信息不對(duì)稱，影響高校的決策質(zhì)量和效率。另一方面，各部門權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致協(xié)作困難。在一些高校中，各部門之間的權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致協(xié)作困難，影響高校整體運(yùn)行的效率和效果。部門之間存在交叉、重疊的管理職能，可能造成資源浪費(fèi)、責(zé)任模糊等問題。同時(shí)，由于權(quán)責(zé)不清，可能會(huì)導(dǎo)致決策冗余、信息不暢等情況，影響高校內(nèi)部的協(xié)作與合作，而且缺乏明確的權(quán)責(zé)劃分也容易導(dǎo)致管理混亂、責(zé)任推諉等問題。（二）行政權(quán)力運(yùn)作程序不規(guī)范就高校的內(nèi)部治理而言，規(guī)范公正的行政權(quán)力運(yùn)行程序?qū)τ诟咝Ｐ姓?quán)力的運(yùn)行具有十分重要的意義。在一些高校中，行政權(quán)力的運(yùn)作程序缺乏透明度，決策過程不夠公開公正。一些重要的行政決策往往是在幕后進(jìn)行的，缺乏公開的程序和透明的決策機(jī)制。這種缺乏透明度容易導(dǎo)致權(quán)力被濫用、信息不對(duì)稱等問題，使得師生以及外界難以監(jiān)督和評(píng)估高校的行政工作。另外，有些高校在行使行政權(quán)力時(shí)，執(zhí)行程序不規(guī)范，存在操作不規(guī)范、違法違規(guī)等情況。比如，在實(shí)際辦學(xué)過程中，涉及學(xué)校重大決策事項(xiàng)，如重大項(xiàng)目投資、教師相關(guān)權(quán)益、大額資金使用等“三重一大”事項(xiàng)，沒有經(jīng)過學(xué)校校長會(huì)議的充分討論，沒有接受學(xué)校黨組織的監(jiān)督，沒有充分聽取學(xué)校教職工的建議和意見，存在粗放式管理的不良現(xiàn)象，導(dǎo)致高校內(nèi)部管理混亂、效率低下，甚至可能引發(fā)各種違法風(fēng)險(xiǎn)。學(xué)校行政決策程序流于形式，沒有真正發(fā)揮相應(yīng)的制約和規(guī)范作用。（三）行政權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的不完善高校行政權(quán)力最主要的職責(zé)是對(duì)學(xué)校事務(wù)進(jìn)行高效的管理，處理各種復(fù)雜的問題，維護(hù)師生的合法權(quán)益。但是，在實(shí)踐中，由于監(jiān)督的缺失和不到位，行政權(quán)力明顯出現(xiàn)越位和異化的現(xiàn)象，反而對(duì)學(xué)校的管理造成不良影響。高校教職工代表大會(huì)和工會(huì)的監(jiān)督權(quán)力有時(shí)處于邊緣化的地位。一方面，由于這類組織的機(jī)構(gòu)建設(shè)不夠完善，結(jié)構(gòu)過于精簡，人員不足，處于弱小的一種地位；另一方面，這類組織的規(guī)章制度沒有真正引起教師的重視，在實(shí)踐中沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，從這個(gè)角度來講，高校教師的監(jiān)督機(jī)制存在一定的缺失，難以對(duì)高校的行政權(quán)力運(yùn)行起到有效監(jiān)督和制衡的作用。六、思路與對(duì)策（一）拓寬校務(wù)公開的力度和全面性“陽光防腐劑”是反腐必備良藥。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)可以看出，我國高校校務(wù)公開的現(xiàn)狀不能滿足師生對(duì)高校行政主管部門制約和監(jiān)督活動(dòng)的需求，應(yīng)主要從公開的廣度、深度、渠道拓展等方面來促進(jìn)其改善。首先，加大校務(wù)公開的力度，凡是涉及到學(xué)校人事、經(jīng)費(fèi)、教學(xué)資源的分配、調(diào)劑、使用等情況都應(yīng)該公開。其次，增加校務(wù)公開的全面性。在公開人事事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)將個(gè)人簡歷、工作業(yè)績、經(jīng)辦人調(diào)離報(bào)告等具體情況向特定對(duì)象公開；在公開財(cái)務(wù)事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)將經(jīng)費(fèi)來源、個(gè)人使用情況、金額等具體情況向特定對(duì)象公開；在公開設(shè)備物品使用情況時(shí)，應(yīng)將設(shè)備物品的品牌、型號(hào)、使用年限、購買價(jià)格、經(jīng)手人等具體情況向特定對(duì)象公開，避免不公開、選擇性公開。（二）暢通教師參與民主管理的途徑有效暢通教師參與民主管理的渠道，促進(jìn)教師參與學(xué)校治理和決策的廣泛性、深度性和實(shí)效性，進(jìn)一步提升學(xué)校管理的民主化水平和治理效能。一方面，可以建立多元化的溝通平臺(tái)。建立定期的師生座談會(huì)、教師代表大會(huì)等機(jī)制，讓教師有機(jī)會(huì)表達(dá)意見和建議，促進(jìn)師生之間和師生管理層之間的溝通與互動(dòng)。這些多元化溝通平臺(tái)可以保證教師與管理層之間信息暢通，增強(qiáng)教師的歸屬感和主人翁感。另一方面，發(fā)揮教師代表作用。《教師法》明確規(guī)定，各級(jí)各類學(xué)校要按照國家有關(guān)規(guī)定建立健全教職工代表大會(huì)，選舉產(chǎn)生教師代表或教師委員會(huì)，讓教師代表參與學(xué)校重大事務(wù)的決策和管理，為教師提供發(fā)聲的機(jī)會(huì)，增強(qiáng)教師的參與意識(shí)，保障教師參與權(quán)利。（三）構(gòu)建教師寬松民主的表達(dá)環(huán)境在大學(xué)教育中，民主權(quán)利的核心組成部分是表達(dá)權(quán)，它體現(xiàn)了大學(xué)的學(xué)術(shù)自由以及民主氛圍。對(duì)教師表達(dá)權(quán)的維護(hù)也體現(xiàn)了高校的價(jià)值取向。從非正式制度來看，高校的組織治理文化仍然缺乏民主、協(xié)作、學(xué)術(shù)本位的氛圍。當(dāng)前，高校的各類事務(wù)仍由行政領(lǐng)導(dǎo)的單方面意志決定，管理文化體現(xiàn)出一種“行政權(quán)力泛化”的狀態(tài)。在這種情況下，教育者在管理權(quán)力面前更多的是退縮和妥協(xié)，在日常工作中往往不能自由、開放地表達(dá)自己的利益訴求。構(gòu)建寬松民主的表達(dá)環(huán)境，可以激發(fā)教師的積極性和創(chuàng)造力，促進(jìn)學(xué)校管理的民主化和高效