縣鄉(xiāng)財政：困境與出路

縣鄉(xiāng)財政：困境與出路"[摘要]近年來，我國的財政收入以年均20%的速度增長。但在財政收入總量增長的同時，基層財力不足問題嚴重。主要表現(xiàn)為縣鄉(xiāng)財政困難和龐大的債務(wù)問題。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國縣鄉(xiāng)政府的債務(wù)總規(guī)模在4000億元到1萬億元之間?？h鄉(xiāng)財政困難不僅嚴重影響基層經(jīng)濟的發(fā)展和公共物品的提供，同時也制約了我國社會整體發(fā)展水平的提高，更不利于全面建設(shè)小康社會。解決縣鄉(xiāng)財政困難問題已刻不容緩。本文在考察了縣鄉(xiāng)財政困難具體情況的基礎(chǔ)上，從我國現(xiàn)行財稅體制、經(jīng)濟和社會因素等方面進行了多角度的原因分析，力圖為縣鄉(xiāng)財政解困提出一些切實可行的政策建議。

[關(guān)鍵詞]縣鄉(xiāng)債務(wù)財政收支平衡轉(zhuǎn)移支付

一、縣鄉(xiāng)財政困難的主要表現(xiàn)人均GDP和人均財力是反映一個地區(qū)公共服務(wù)水平的重要指標。就2003年人均GDP和人均財力來看，東部地區(qū)人均GDP為中西部地區(qū)的1.89倍和2.41倍。東部地區(qū)人均財力為中西部地區(qū)的2.51倍和2.53倍?？梢娢覈鴸|中西部公共服務(wù)水平差距之大。其次，就城鄉(xiāng)居民收入來看，我國城鄉(xiāng)居民收入差距普遍存在，但東部地區(qū)的城鄉(xiāng)差距相對較小，中西部地區(qū)，特別是西部地區(qū)的城鄉(xiāng)差距相對較大，地區(qū)和城鄉(xiāng)差距的拉大勢必阻礙社會的均衡發(fā)展。同時貧富懸殊又是社會不穩(wěn)定的一個主要根源。社會問題叢生也會直接影響到經(jīng)濟建設(shè)，影響到國家的可持續(xù)發(fā)展。3.財政赤字普遍，債務(wù)負擔沉重。據(jù)統(tǒng)計，2003年全國36個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市中，有16個省份的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政決算匯總出現(xiàn)赤字，集中分布于中西部地區(qū)。除了這些顯性赤字外，更為嚴重的是，一些地方財政部門在布置決算編報工作時，層層要求不準編報決算赤字，在批復決算時，對下級編報的赤字決算也不予批復，致使下級財政部門采取各種手段隱瞞赤字。隱形赤字的存在也不容忽視。由于財政收不抵支，有些地區(qū)的基層政府甚至只能“借債度日”。就縣鄉(xiāng)財政債務(wù)規(guī)模來看，國內(nèi)專家普遍認為大致不少于1萬億元。另據(jù)里昂信貸證券的估計，我國縣級財政債務(wù)高達3萬億元，占全年GDP的30%.即使按1萬億元的債務(wù)計算，中國2000多個縣平均負債高達5億元。債務(wù)問題已成縣鄉(xiāng)財政的沉重包袱。而基層財政危機最有可能向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁。一般來說，越是基層政府，越是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，政府預算內(nèi)收入中對農(nóng)業(yè)各種稅費的依賴性就越大。農(nóng)民負擔與縣鄉(xiāng)財政危機是直接聯(lián)系在一起的。由于地方財政支出壓力大，為維持機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)，長期以來農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征過頭稅的現(xiàn)象普遍存在。向農(nóng)民亂收費、亂攤派、亂集資等現(xiàn)象也屢見不鮮。

二、縣鄉(xiāng)財政困難的原因分析

（一）體制性因素

1.事權(quán)與財權(quán)脫節(jié)，財政收支失衡。從縣鄉(xiāng)財政收支情況來看，巨額債務(wù)多在近十年間形成，以1994年分稅制改革為“分水嶺”。分稅制改革前，縣鄉(xiāng)財政主要由縣級統(tǒng)收統(tǒng)支，基層政府基本上不存在債務(wù)。分稅制改革的實施使財政收入向上集中。表現(xiàn)在稅種劃分上，增量大的稅種主要集中在中央，地方固定稅收大多為零散和收入不穩(wěn)定的稅種，征收難度較大。如增值稅的大部分，消費稅的全部都歸中央，剩余部分又主要集中在省市兩級財政。與此同時，“事權(quán)下放”使財政支出責任向基層政府轉(zhuǎn)移。雖然我國目前就不同層級政府間的事權(quán)責任并沒有明確劃分，但就財政支出責任來看，地方政府主要負責提供各項社會公共服務(wù)。如：教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、住房和城市建設(shè)等。而我國基層各級政府的收支劃分是根據(jù)上下層級的政府管理體制進行的。上級政府有權(quán)決定其直屬下級政府的支出劃分。這種體制最直接導致的問題是：各級政府間財力的縱向不平衡。在運作過程中，出現(xiàn)財政收入過度集中于省、地（市）兩級，縣鄉(xiāng)財政收入明顯不足的現(xiàn)象。同時，由于沒有明確的正式責任分工，地方政府的重復支出也導致提供公共服務(wù)的不足和效率的低下。

就財政支出的具體情況來看，1978年中央、地方政府財政支出基本持平。從1995年開始，地方政府的支出份額逐年上升，目前已達到70%以上。其中55%以上的支出來自省級以下的地方政府。特別是在一些重要的社會服務(wù)領(lǐng)域，如：教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、科學、社會救濟和福利等領(lǐng)域，地方政府發(fā)揮著重要作用。單就縣鄉(xiāng)政府的財政支出情況來看，縣鄉(xiāng)財政占教育總支出的70%以上，占醫(yī)療總支出的55-60%.而在大多數(shù)國家，教育和醫(yī)療衛(wèi)生支出多由中央政府和省級政府負責。社會保障和福利多由中央政府負責提供。顯然，從我國政府間財政支出責任劃分來看，主要問題在于公共支出過度依賴于基層財政。

總之，可以說，基層財政困難是分稅制改革的一個負面效應(yīng)。處于五級財政底層的縣鄉(xiāng)財政，話語權(quán)最少，可支配財力有限，事權(quán)和財權(quán)脫節(jié)，往往成為上級政府轉(zhuǎn)嫁財政危機的一個重要渠道。就是中央財政返還的部分財力也常常被上級財政部分截留。還相當程度地存在“中央請客，地方買單”現(xiàn)象。

2.城鄉(xiāng)二元稅制的非合理性。長期以來，我國城鄉(xiāng)間采用二元稅制。表現(xiàn)在稅收制度上，就是把農(nóng)業(yè)排除在增值稅征收范圍之外，這就意味著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者投入到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工過程中的外購工業(yè)品支出得不到扣除。今后隨著經(jīng)濟發(fā)展和科技進步，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入會不斷提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者負擔的增值稅勢必會越來越重。城鄉(xiāng)二元稅制直接影響了農(nóng)村地區(qū)工業(yè)化的進程，造成農(nóng)業(yè)長期低水平重復，阻礙了縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟發(fā)展。另外，長期以來農(nóng)業(yè)稅的計稅方式不合理。2002年農(nóng)村稅費改革之前，農(nóng)業(yè)稅主要是以土地面積和人口來計征。而事實上農(nóng)村用地情況復雜，出外"打工或從事其他產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民，土地大多承包給他人租種。由于我國農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟效益普遍很低，造成種糧大戶和純農(nóng)戶的負擔高，兼業(yè)農(nóng)戶負擔輕，高收入者獲益多，低收入者獲益少等不公平現(xiàn)象。同時又容易產(chǎn)生重復征稅和漏征現(xiàn)象。與國外不收農(nóng)業(yè)稅相比，長期以來中國農(nóng)民的稅賦負擔沉重，隨著農(nóng)村稅費改革的深入，這些問題有望得到逐步解決。4.機構(gòu)臃腫，人員冗贅。有統(tǒng)計顯示，近年來我國縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人數(shù)不斷增加，從1994年的2251萬人增加到2000年的2959人，年均增長率為5%.另據(jù)國家統(tǒng)計局對1030個小城鎮(zhèn)的調(diào)查，每個鎮(zhèn)的機構(gòu)一般有30～40個，包括農(nóng)機站、水利站、城建站、計生站、文化站、林業(yè)站、廣播站等等，可謂五臟俱全。其中鎮(zhèn)屬機構(gòu)的干部人數(shù)平均為158名，上級政府機構(gòu)派出的干部人數(shù)平均為290名，都超出編制定額數(shù)倍。

5.公共財政理念淡薄，財政管理不規(guī)范。地方基層領(lǐng)導對縣鄉(xiāng)財政地位、職能、作用等認識不夠，致使縣鄉(xiāng)財政職能不能充分發(fā)揮。長期以來，縣鄉(xiāng)財政領(lǐng)導習慣于要錢、收錢和花錢，財政收支平衡意識不夠，很少致力于財源建設(shè)和周密的財政預算，不重視合理理財，浪費嚴重。再加上管理制度不健全、管理不規(guī)范、監(jiān)督不到位，使一些基層財政的預決算流于形式，支出隨意性大。鄉(xiāng)統(tǒng)籌和鄉(xiāng)籌資等類收入大多游離于財政管理之外。

（二）經(jīng)濟因素

縣鄉(xiāng)財力不足的最直接經(jīng)濟原因是：缺乏穩(wěn)定可觀的稅源。這與我國縣鄉(xiāng)的地域分布不無關(guān)系。我國縣鄉(xiāng)主要分布在農(nóng)村地區(qū)，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)多以農(nóng)業(yè)為主。而我國的農(nóng)業(yè)自我積累能力低，農(nóng)產(chǎn)品在市場上的競爭力弱。長期以來農(nóng)村經(jīng)濟的滯后，直接導致了縣鄉(xiāng)整體經(jīng)濟發(fā)展水平較低。東部沿海地區(qū)對外開放程度高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較為發(fā)達，剩余勞動力容易就地轉(zhuǎn)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為縣鄉(xiāng)基層政府提供了比較可靠的稅收來源。而在中西部地區(qū)，農(nóng)業(yè)在國民總產(chǎn)值中所占的比重較大，而且大部分地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)方式落后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達，精壯農(nóng)民大多去沿海省份打工，甚至出現(xiàn)了“打工經(jīng)濟”的現(xiàn)象。因此，縣鄉(xiāng)財政的直接收入來源少，可支配財力有限。而地方財政越困難，就越傾向于向工商業(yè)要錢，而工商業(yè)得不到發(fā)展，反過來又影響該地區(qū)未來的財政收入，形成惡性循環(huán)。

（三）政治及社會因素

除了體制性、經(jīng)濟性原因外，政治和社會等因素也不容忽視。例如：作為政績考核制度的一環(huán)，不少地方的縣市領(lǐng)導經(jīng)常要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成自上而下的各種達標任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成任務(wù)，不得不想辦法加重農(nóng)民負擔，導致亂攤派濫收費。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)達標任務(wù)又常常被分攤給村干部，一旦村干部不能及時收齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達的稅費任務(wù)，就不得不通過變賣集體資產(chǎn)或高息借貸來上繳稅費。再加上會議費、差旅費、業(yè)務(wù)費、考察費等名目繁多的非生產(chǎn)性支出不斷增多，甚至擠占、挪用財政支農(nóng)資金。

另外，長期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，使農(nóng)村在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利、基礎(chǔ)設(shè)施等方面遠遠落后于城市，導致就業(yè)和工商業(yè)布局等偏好于城市。再加上長期以來財政分配傾斜于城市和工業(yè)，阻礙了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)經(jīng)濟良性循環(huán)，導致地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距不斷擴大，農(nóng)村經(jīng)濟得不到根本的提高，產(chǎn)業(yè)也無法升級?？h鄉(xiāng)財政長期依賴農(nóng)業(yè)稅費的格局也得不到根本改變。

三、縣鄉(xiāng)財政解困的可行性措施

（一）制度和政策性改革創(chuàng)新

1.統(tǒng)一事權(quán)與財權(quán)，合理劃分財政收支范圍。加強預算管理，調(diào)動基層干部當家理財?shù)姆e極性明確劃分各級政府的事權(quán)是解決縣鄉(xiāng)財政困難的制度性基礎(chǔ)。按照公共財政理論，全國性的公共服務(wù)應(yīng)由中央政府提供，地方性公共服務(wù)應(yīng)由地方政府提供，并根據(jù)省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分級框架，實行層次化管理。明確各級政府的支出責任，對于共同承擔的責任應(yīng)明確哪級政府負責、供應(yīng)標準、籌集資金方式及監(jiān)管程序。對于跨區(qū)域的外溢性的公共項目與工程，上級政府應(yīng)在一定程度上參與或介入。醫(yī)療和教育服務(wù)的供應(yīng)可以仍為地方政府的責任，但中央和省級政府需要至少承擔部分籌資責任。從各國的政府權(quán)限劃分來看，中央和地方各級政府的職責、權(quán)限，大多都有明確的法律規(guī)定，而我國在這方面的法律還不健全，有待盡快完善。

與事權(quán)相對應(yīng)，財權(quán)劃分要合理。在劃分縣鄉(xiāng)財政收支范圍時，既要考慮有利于適度集中財力的需要，又要考慮縣鄉(xiāng)行使職能的財力需要，調(diào)動縣鄉(xiāng)政府增收節(jié)支的積極性。應(yīng)把適合縣鄉(xiāng)的稅種全部或部分下放給縣鄉(xiāng)，核定基數(shù)，確定比例分成或結(jié)算比例，統(tǒng)籌管理。如契稅，經(jīng)營稅，牧業(yè)稅，國有資產(chǎn)經(jīng)營收益等，凡在縣鄉(xiāng)屬地上征收的收入，可劃為縣鄉(xiāng)固定收入。從長期來看，為了調(diào)動地方政府的積極性和緩解地方財政收支矛盾的壓力，適當下放地方稅的立法權(quán)也是必要的。

另外，從長期來看，改革城鄉(xiāng)二元稅制結(jié)構(gòu)已成必然。一是要深化農(nóng)村稅費改革，堅決取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，農(nóng)村教育集資費，勞動積累工和義務(wù)工等。以法律的形式規(guī)范農(nóng)民的稅收負擔。二是要配合新一輪的稅費改革，逐步取消專門針對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民征收的各種傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)稅費，同時修改增值稅及個人所得稅稅法，將增值稅的征稅范圍延伸到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所得比照個體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得計征個人所得稅，并實行定額征收。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制后，農(nóng)民負擔不僅可以減輕，農(nóng)民參與第

二、三產(chǎn)業(yè)的積極性和能力將得到解放，促進農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移，使縣鄉(xiāng)通過發(fā)展經(jīng)濟培植稅源來根本解決財政困難。

此外，還需要改善省以下政府的預算和國庫管理制度。如果沒有地方政府的預算改革，財政分權(quán)化帶來的好處也只能是有限的。因此，應(yīng)盡快修改《預算法》，賦予地方政府預算自主權(quán)。按一級政府，一級財政，一級預算的原則，建立縣鄉(xiāng)應(yīng)有的財政預算體系，根除預算過程中的討價還價現(xiàn)象。

就目前縣鄉(xiāng)財政解困措施而言，需對縣鄉(xiāng)預算單位的支出基數(shù)逐一摸底，立項核定。加強審計和監(jiān)督，使縣鄉(xiāng)財政運作規(guī)范化。通過公開政府負債，增強預算報告的透明度。對政府借款建立嚴格的規(guī)章制度，限制債務(wù)總額和償還期限，并建立有效的監(jiān)管體制。

2.完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。財政轉(zhuǎn)移支付制度在消除政府間財力不平衡，實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化等方面發(fā)揮著重要作用。當前我國在緩解基層財政困難，縮小地區(qū)間貧富差距問題上，有待于進一步加強和完善轉(zhuǎn)移支付制度。從國際經(jīng)驗來看，規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度最終應(yīng)弱化稅收返還，以一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付為主體。長期的歷史實踐證明，這是一種有較高可行性的制度模式，我國的轉(zhuǎn)移支付制度也應(yīng)該向這個方向發(fā)展。針對目前大量無經(jīng)費式指令和配套性轉(zhuǎn)移支付的存在，今后除了擴大對地方政府的非配套性轉(zhuǎn)移支付以外，要以法律的形式規(guī)范各項轉(zhuǎn)移支付的標準和分配方法，提高資金的使用效率。特別是對重點支出項目，中央和地方財政不僅要在資金上足額保障，還要"完善管理辦法，加大資金整合力度。增強政策執(zhí)行的規(guī)范性和透明度，減少中間環(huán)節(jié)和管理成本，讓受益地區(qū)、行業(yè)和群體直接受益、真正受益。當然，依法管理是必由之路。只有以立法的形式加以明確，才能做到有法可依，有章可循，避免人為因素的影響，更好地發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在地方財政建設(shè)中的作用。具體可行措施是：要求各級財政部門每年向本級人民代表大會或常委會報告各級政府轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況和取得的成效，以及支持緩解縣鄉(xiāng)財政困難所采取的措施等。

3.精簡機構(gòu)，節(jié)約開支，建立地方財政運行監(jiān)督和績效評價體系?；鶎迂斦щy的主要表現(xiàn)是“支大于收”。因此節(jié)約開支，尋求“節(jié)流”的方法是解決問題的關(guān)鍵。為此，縣鄉(xiāng)機構(gòu)“瘦身”已成必然。目前我國法律對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)設(shè)置的審批程序還沒有嚴格的規(guī)定，這也是造成機構(gòu)臃腫，人員膨脹的主要原因。因此，今后有必要用法律的形式對縣鄉(xiāng)政府機構(gòu)的設(shè)置及其人員編制進行規(guī)定，盡量減少機構(gòu)數(shù)量，用綜合性機構(gòu)取代專業(yè)性機構(gòu)。人員編制上嚴格按照人事部門核定的定員定額標準，清退分流超編人員，取消人事任命制度，貫徹公務(wù)員制度。實際上地方的財政運營，很大程度上受政績觀以及黨政官員業(yè)績考核制度的影響。今后，隨著公共管理理念的深化，老百姓是否滿意、決策是否科學民主才是最終衡量政績的重要標準。因此，應(yīng)因地制宜制定科學的官員業(yè)績考核制度，突出地方特色，把人民的滿意度、決策的科學化和民主化等作為考核的重點，促使基層政府官員認真解決老百姓遇到的困難和問題，營造老百姓真正滿意和擁護的政府。制定問責機制，切實科學依法規(guī)范縣鄉(xiāng)理政行為。

（二）依托本地資源，強化財源建設(shè)

首先，在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和自然資源利用上，應(yīng)爭取提高附加值。積極開發(fā)名優(yōu)產(chǎn)品、地區(qū)特色產(chǎn)品，使當?shù)刭Y源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐穬?yōu)勢、經(jīng)濟優(yōu)勢和增長優(yōu)勢。在工商業(yè)發(fā)展方面，“扶優(yōu)扶強”，培植骨干型財源，不僅要增