我國財政資金與銀行資金的運行矛盾分析

我國財政資金與銀行資金的運行矛盾分析"摘要：我國目前正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，歷史上和體制上的種種原因使得財政資金和銀行資金在運行中矛盾重重，磨擦不斷。為此，應采取增加國家財力，重新界定財政資金的范疇，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，徹底改變國家財政、國有銀行、國有企業(yè)“三位一體”的國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等措施，使財政資金和銀行資金得以有效協(xié)調(diào)運行。

關(guān)鍵詞：財政資金；銀行資金；運行矛盾

財政和銀行是市場經(jīng)濟體制下政府執(zhí)行宏觀調(diào)控職能、主管社會資金配置的兩個重要部門。它們從不同角度，運用不同手段，集中和分配著貨幣資金，形成各具特色的財政資金和銀行資金運行機制。從作用范圍上來講，財政資金的作用范圍主要是公共需要、公共產(chǎn)品和市場失靈等。銀行資金的作用機制則是通過信用和貨幣銜接社會再生產(chǎn)各環(huán)節(jié)的循環(huán)，為社會總供求的實現(xiàn)提供載體和手段。雖然在某些領(lǐng)域財政資金與銀行資金也會有交叉，但是在更多的情況下，信貸資金與財政資金是不能混淆的。從作用目的來看，財政資金的作用目的主要在于滿足國家公共權(quán)力實現(xiàn)的需要和宏觀經(jīng)濟的需要，調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，糾正市場失靈。銀行資金的作用目的在于滿足社會生產(chǎn)和經(jīng)營對貨幣和信用的借貸需求，并以這種對生產(chǎn)經(jīng)營的資金借貸來謀取回報———貸款利息。

雖然從理論上講財政資金和銀行資金在社會經(jīng)濟生活當中各自扮演著不同的角色，各自有著不同的運行機制，然而，由于我國目前正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，歷史上、體制上的種種原因使得我國現(xiàn)階段財政資金和銀行資金的運行中存在著種種不合理的現(xiàn)象，資金運用的不規(guī)范導致了兩種資金運行的矛盾，摩擦不斷。

一、經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌造成了資金配置方式的轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟時期，財政一直處于社會資金配置的主導地位，扮演著主要角色。財政實行統(tǒng)收統(tǒng)支，整個國民經(jīng)濟的資金運行處于高度集中的狀態(tài)之中，社會經(jīng)濟的微觀主體———國有企業(yè)的大部分生產(chǎn)成果，甚至固定資產(chǎn)的折舊，都集中到國家財政掌握，企業(yè)與個人除滿足自身必須的支出外不會有任何資金積累。相應的，財政要承擔為國有企業(yè)供應經(jīng)營性資金、擴大再生產(chǎn)資金以及彌補企業(yè)虧損的責任，甚至要為國有企業(yè)負擔諸如職工住房、醫(yī)療服務、子弟學校、幼兒園和其他屬于集體福利設施的投資提供補貼等?？梢哉f當時財政資金的運用范圍帶有事無巨細、包攬一切的特征。而銀行只能在整個社會資金的配置中處于補充的次要地位，它主要承擔了國有企業(yè)單位的社會資金結(jié)算、社會少量暫時閑置分散資金的吸收和為企業(yè)季節(jié)性、臨時性資金需要提供貸款等任務，完全沒有自主經(jīng)營的權(quán)利，是政府和企業(yè)的“大出納”。很顯然，當時的經(jīng)濟體制特征決定了在整個社會資金總量中，財政資金與銀行資金的配置比例極不協(xié)調(diào)，從而導致了整體經(jīng)濟效率的低下，經(jīng)濟發(fā)展受到抑制。

二、資金配置方式的轉(zhuǎn)變導致了財政資金和銀行資金的運行矛盾

我國的經(jīng)濟改革是漸進式的改革，在相當長的一段時期內(nèi)，各項制度和規(guī)則都處于不完善、不成熟的狀態(tài)，整個社會經(jīng)濟呈現(xiàn)出轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟的特征。資金的配置也必然呈現(xiàn)這種特點，其基本表現(xiàn)便是財政資金與銀行資金的運行矛盾。具體而言，由于在計劃經(jīng)濟體制下形成的國家包經(jīng)濟建設、包企業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟指導思想和傳統(tǒng)觀念在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型初期并沒有改變，同時，體制的轉(zhuǎn)軌并沒有形成財政收入與經(jīng)濟增長速度相應增長的態(tài)勢。因此，社會資金配置方式的改變使財政資金力量減弱、財政收入相對減少的同時，財政支出規(guī)模仍然龐大且剛性增加，當財政確難維系國家的建設支出時，已經(jīng)擁有足夠資金力量的國有銀行必然被當作“第二財政”，承擔起財政已無力單獨承擔的生產(chǎn)與建設資金供給重擔，充當國家財政在經(jīng)濟建設上包打天下的工具。換句話說，這種矛盾實際上是經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期財政資金的日益短缺與銀行資金的相對“富余”之間的矛盾。具體分析如下：

衡量一個國家財政資金是否短缺，應當主要看它的赤字水平和債務規(guī)模。

從以上分析我們可以看到，我國在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，財政資金短缺的問題相當突出。這種短缺現(xiàn)象的存在不僅使我國財政背負了沉重的債務壓力，財政資金運行不能很好地執(zhí)行財政職能，財政政策對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控作用受到削弱，更為嚴重的是使整個財政體制潛伏著巨大的風險。

三、財政資金和銀行資金運行矛盾的集中表現(xiàn)

通過前文的分析可知，在目前我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期財政資金和銀行資金的運行存在突出的矛盾，而這一矛盾的集中表現(xiàn)筆者認為是“銀行資金財政化”或稱“信貸資金財政化”。

所謂“銀行資金財政化”是指經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，由于財政資金短缺而銀行資金相對“富余”，以及受長久以來計劃經(jīng)濟思想的影響，銀行資金被用于財政性用途，從而使銀行資金改變了其應有的資金運行機制，具有了財政資金的運行特點，銀行成為“第二財政”。銀行資金財政化主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，財政出現(xiàn)赤字，通過向銀行借款彌補，占用了銀行的信貸資金，增加了貨幣發(fā)行，加劇了通貨膨脹。改革以來，財政大部分年度有赤字，靠財政自身無力解決，就采取向中央銀行借款解決。從貨幣供應的角度看，在信貸資金一直較緊的情況下，財政借款具有無償還性，只能靠發(fā)行貨幣彌補，這種財政性貨幣發(fā)行會引起貨幣供應量過多，通貨貶值，影響經(jīng)濟穩(wěn)定。當然，1994年《中國人民銀行法》出臺以后，財政部已經(jīng)不得向中央銀行透支。

第二，隨著改革的不斷深入，部分應該由財政負擔的保值補貼和應由財政負擔的支出，在財政資金不足的情況下，各級政府基本上都壓銀行墊付，占用了部分銀行信貸資金。此外，國內(nèi)農(nóng)副產(chǎn)品收購的資金補貼和部分政策性虧損國有企業(yè)的資金補貼所需的財政資金一直不到位，這一部分由銀行墊付的資金很難歸還，導致銀行資金流動性減弱，資金盈利率下降。

第三，財政實行“撥改貸”以后，企業(yè)大部分固定資產(chǎn)投資來源于銀行貸款，但財政并沒有把相應的資金劃歸銀行以代行財政職能，同時也沒有為企業(yè)建立相應的還貸機制，等于讓銀行為企業(yè)貸款增加國有資產(chǎn)，加重了企業(yè)負擔，導致了銀行資金被長期占用。

第四，政策性貸款成為財政撥款的變異形式，是一種更為強制性的銀行資金財政化。中國的政策性貸款與其他市場經(jīng)濟國家的政策性貸款有所不同，主要有以下幾點：一是所占比重大。20世紀90年代以來，政策性貸款占國家信用總量1/3以上。二是主要來源于社會公眾，即居民儲蓄，而不是財政撥付；政策性銀行的資金雖然來源于財政，但財政資金短缺的情況下，財政通常采取向商業(yè)銀行發(fā)行債券的方式解決，其最終來源還是社會公眾。

第五，用銀行貸款交稅。由于部分國有企業(yè)經(jīng)濟效益差，無利甚至虧損經(jīng)營，上繳的稅收額也必然呈下降趨勢，然而，地方政府的稅收任務卻連年增加。為了完成任務，個別地方政府采取違規(guī)行為，以政府為擔保，要求銀行為企業(yè)貸款交稅。如此，銀行資金轉(zhuǎn)化為財政資金，銀行資金的運用成為財政資金的來源。

四、解決矛盾的方法與途徑

（一）提高“兩個比重”，增強國家財力

在我國，“財政收入比重過低，特別是中央財政收入的比重過低”的問題幾乎涵蓋了中國財政困難的全部問題。特別是經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，中國政府執(zhí)行著多種職能，客觀上要求國家財政在GDP的分配中占有相當?shù)谋戎兀瑫r要求中央財政在總收入中占有較高的比重。兩個比重過低，社會財力分散，財政的宏觀調(diào)控職能必然削弱。因此，目前亟待解決的問題是振興財政，健全職能，增強財力，其對策思路是讓財政集中必要的資金，即在當前財政收支缺口較大的情況下，重新調(diào)整GDP分配格局，正確處理國家、企業(yè)、個人之間和中央地方之間的分配關(guān)系，逐步提高兩個比重。只有財政資金短缺的問題得到根本解決，才能從源頭上減少甚至消除向銀行資金財政化。眾所周知，我國財政收入占國民生產(chǎn)總值的比率近年來扭轉(zhuǎn)了持續(xù)下滑的狀態(tài)，開始回升，但是中央財政仍然保持較高的赤字增長速度，國家財政并沒有徹底擺脫短缺的態(tài)勢。因此，提高“兩個比重”仍然具有現(xiàn)實意義。

（二）重新界定財政資金的范疇，集中社會財力發(fā)展經(jīng)濟

在現(xiàn)實的中國，財政資金不等于政府資金，已經(jīng)是公認的事實。大量的政府收支，包括預算外資金、制度外資金等游離于預算之外，不僅人為加劇了財政收支本身運作的困難，而且，使整個政府收支管理陷入無序狀態(tài)。更為甚者，在各方面的政府支出需求迅猛、規(guī)范化的稅收渠道不暢、財政部門所能提供的資金存在較大缺口的情況下，多年習慣于以行政命令的辦法、非稅的方式組織收入的各級政府部門，轉(zhuǎn)而使用非規(guī)范性的行政手段去另外找錢。于是，在“創(chuàng)收”的旗號下，各級政府部門開始自立收費項目，介入財政資金的分配。因此，要盡快規(guī)范政府收入機制，把一切與政府權(quán)力相聯(lián)系的收入項目全部納入財政預算管理，切實體現(xiàn)國家預算的完整性原則和統(tǒng)一性原則。制度外收入自不待言，或清理或撤銷或納入正途要盡快設定它們的歸宿。預算外資金就其實質(zhì)來說，也是一種不規(guī)范的收入形式，它體現(xiàn)了政府對基本經(jīng)濟關(guān)系的不明晰、不自信、不透明，時刻準備對經(jīng)濟管理模式進行調(diào)整的心態(tài)。因此，也要隨著市場經(jīng)濟的日漸成熟，將其合理的項目納入財政預算管理。

（三）調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，提高支出效率

其一，調(diào)整財政的支出結(jié)構(gòu)就要抓緊構(gòu)建公共財政框架，明晰財政職責范圍。對純公共物品和制度性公共物品，如公共服務、基礎教育、基礎科研、國防外交、環(huán)境保護等國家財政必須進行全額保障，不留支出缺口；對準公共物品如高等教育、某些基礎設施等要依據(jù)適當標準，劃定財政和市場的提供比例，國家財政要及時足額地承擔起自己應付的資金供給責任；而對那些在市場經(jīng)濟中國家不宜過多涉足的競爭性領(lǐng)域，國家財政要逐步撤出?？傊?，國家財政必須無保留地負起自己的支出責任，徹底避免將財政責任轉(zhuǎn)嫁給國有商業(yè)銀行，消除銀行風險中的財政因素。其二，提高財政資金的支出效率，最重要的是提高國債資金的支出效率。政府投資與個人、企業(yè)一樣也必須考慮效益問題，要考慮“所得”與“所費”的對比關(guān)系，“少花錢，多辦事，辦好事”?？偟脑瓌t是債務支出所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益可以償還債務的本息支出。這樣做，既可以增強國債還本付息的能力，又可以擴大政府債務融資的空間。

（四）徹底改變國家財政、國有銀行、國有企業(yè)“三位一體”的國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)

其一，要明晰國家和國有商業(yè)銀行之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，準確界定國家財政在國有商業(yè)銀行運營中應付的資金責任。國有銀行的法定注冊資本金財政必須足額撥付，與我國商業(yè)銀行經(jīng)營水平相稱的壞賬準備金必須讓銀行全額提存。財政應妥善處理原先由指導性計劃所造成的銀行不良資產(chǎn)，對于由銀行自身經(jīng)營所形成的不良資產(chǎn)應有銀行自己承擔責任。同時可以借鑒市場經(jīng)濟體制完善國家的經(jīng)驗，政府在事前宣布銀行破產(chǎn)后由財政負責償還儲戶存款的比例，讓儲戶和銀行承擔部分風險。其二，通過產(chǎn)權(quán)制度改革，規(guī)范財政與企業(yè)的關(guān)系。讓企業(yè)切實擺脫政府機構(gòu)附屬地位，成為適應市場的法人實體和競爭主體。國家（財政）只能以社會管理者的身份征收稅收和以資產(chǎn)所有者的身份取得收益，不再干預企業(yè)的具體經(jīng)營活動，不能無休止地指令銀行對企業(yè)貸款和對企業(yè)貸款提供擔保。同時對國有企業(yè)的債務也僅以企業(yè)所有的資產(chǎn)為限負有限責任。企業(yè)也不能不受所有者約束，損害所有者利益，