民主視野中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政探析

民主視野中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政探析"[摘要]財政問題并不僅僅是一個純粹的經濟問題，還是一個政治問題。從民主的角度來看，當前農民負擔加重、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨財政危機的根源在制度，制度根源主要在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主財政的缺失。因此必須構建適應社會主義市場經濟需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政制度，主要內容包括：加強農村民主建設，重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責任機制；建立民主的財政分工機制，完善財政轉移支付制度；完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出績效管理；引導農民建立保護其合法利益的常設性組織，實行財政法治化。

[關鍵詞]民主民主財政鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政

財政問題并不僅僅是一個純粹的經濟問題，還是一個政治問題。筆者認為，當前如何構建適應市場經濟需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政，理論上要突破把財政看做一個純粹經濟問題的傳統(tǒng)財政思維，從民主的角度來探討。農民負擔加重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨財政危機，農民與政府關系緊張。這是當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制下出現(xiàn)的必然結果。圍繞農村稅費改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度重建，民主財政應是其改革的方向。

一、民主視野中公共財政釋義及特征

社會契約論認為，個人讓渡部分權利，締結契約，組建政府，并且人們愿意通過交稅，把個人支配的資源轉移給政府由其支配，是因為在公共領域只有政府才能有效解決私人無法解決的問題，像公共物品、外部性、壟斷、信息不對稱等。所以政府是基于社會公共需要而設立的，是滿足個人經濟福利和社會需要，配置社會資源，為社會公眾服務的基礎手段。民主制就是針對政府行為，特別是政府配置資源的行為而發(fā)展起來的。現(xiàn)代市場經濟需要民主制度，因為市場經濟的核心是自由、平等、競爭，反對權力市場化、私有化。市場競爭越激烈，越需要建立民主制度，有了民主，所有的市場主體的利益才會得到照顧、保護，才不會受到侵犯與剝奪，政府的行為也就能有效地限定于公共領域。財政實質是國家與公眾（納稅人）之間的利益分配，所以民主成為市場經濟條件下國家與社會公眾利益財政分配關系的一種邏輯必然。

公共財政就是在合理界定政府與市場活動邊界的基礎上，遵循公平與效率原則，政府按照公眾的意愿，通過民主程序，為公共需要提供公共物品的財政制度。所以，民主是公共財政的本質要義。民主視野中的公共財政是民主財政，財政決策權由社會公眾（納稅人）（以下同）控制，政府只是執(zhí)行決策，政府提供公共物品的財政行為受到社會公眾民主權利的有效監(jiān)督與制約。整個財政的公共選擇過程體現(xiàn)出“主權”（財政決策權）在“民”（社公眾）（以下同）。實行民主財政，才能保障政府的活動不干涉私人領域與“民”爭利，財政活動才能成為服務于社會公共需要、提高社會福利的手段。因此，民主視野中鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政至少應具有如下特征：

1.強調“主權”在“民”

在民主國家，“國家的意志”實際是社會公眾（納稅人）意志的集合。公眾（納稅人）、國家、政府、財政部門等關系，實際上是一系列的委托代理關系，公眾是最終委托人。在政府與納稅人的委托代理關系中，納稅人是主人。公共財政的決策權表面為政府，實際上納稅人擁有決策權，是決策主體，政府只是代其執(zhí)行決策。在財政稅收方面，制定何種稅收，對什么征稅，征多高水平的稅收，要不要征稅，由納稅人直接作出原則性決定，由政府實施。不經納稅人同意，政府不得擅自收費、征稅。在財政支出方面，公共物品的支出規(guī)模，財政支出如何安排是由公眾自下而上的公共選擇出來的，公眾有健全暢通的民主機制和民主程序來表達個人的偏好，個人多樣化、有差異的需求偏好能得到充分和同等的尊重，而不是由政府壟斷其決策權和選擇權。公共物品是否需要，需要多少是由社會公眾根據(jù)其需求偏好決定，而不是由政府直接決定。對社會福利及福利增進的最終評價者是社會公眾而不是政府。

2.強調公平、公正的財政

民主財政的公平與公正主要體現(xiàn)在政府之間提供公共物品的責任分工上、政府與公眾之間的支出與受益關系上。所以它還要求在政府之間，按照公共物品的受益范圍，由中央政府提供全國性的公共物品，地方政府提供地方性的公共物品。在政府與公眾之間，政府提供公共物品方面，政府與民眾（納稅人）之間的關系不是統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關系，而是一種特殊的交易關系，政府向民眾提供公共物品和公共服務，民眾向政府交納稅收。稅收是政府提供公共物品、公共服務的報酬，是民眾購買公共服務的價格。權利義務在稅收關系中對等，是民主財政的本質要求，也是公平、公正的社會理念在財政領域的體現(xiàn)。公平、公正不僅體現(xiàn)在納稅人與政府之間，在納稅人之間稅負的分攤上也應考慮各自支付能力的差別，相同的人應給予同等的對待，不同的人應給予區(qū)別，以保證所有社會成員都有同等發(fā)展的機會與權利。因此，公眾從公共物品中的受益水平，應與其支出水平相一致，支付了同樣的費用，就應享受相同水平的服務。

3.民主財政的核心是權利監(jiān)督、權利制約

發(fā)揮權利有效監(jiān)督、制約財政活動作用的前提條件，是社會公眾擁有民主權利特別是選舉權和自由遷移權。民主社會與專制社會的根本區(qū)別，就是民主社會公眾的權利受到保護、尊重，這樣政府的財政行為才能受到社會公眾權利的制約。政府的財政活動只能是服務于社會公共利益，滿足社會公共需要。民主財政強調納稅人的納稅義務，但更注重強調納稅人的權利，注重通過權利監(jiān)督、制約政府的財政活動。民主財政中，權利有效監(jiān)督制約財政活動的主要途徑是健全、完善、公開的財政預算制度。這就要求政府的財政預算公開，即使公共職位的產生也要向社會公開，以便公眾有效監(jiān)督政府的財政活動。因此，財政透明、公開是民主財政的必然要求，也是民主財政的表現(xiàn)形式之一。權利的制約還表現(xiàn)為社會公眾可以用“腳”投票———遷出社區(qū)，給政府施以壓力。政府必須有效地使用納稅人的錢，按社區(qū)公眾的偏好提供公共物品，滿足社會公眾的公共需求。

4.法治是民主財政的保障

對提供公共物品的職責委以強制性的公共權力，社會公眾就要能有效地防范掌握了公共權力的公共部門及其官員濫用權力損害社會公眾利益的可能。既然政府作為公共權力的唯一壟斷合法者，公眾就需要對政府權力加以制約。這就需要政府與公眾之外并凌駕于二者之上的第三種力量———法來制約政府，界定政府的活動邊界，來裁決政府與社會公眾之間，公眾與公眾之間，甚至政府與政府之間的利益糾葛。制約政府的法，不是反映政府官員意志的法，而是反映社會廣大公眾根本利益的正義之法，是得到社會普遍認可，尊嚴得到維護的法。只有這樣的法，在財政領域，政府的財政行為才能受到法的約束與規(guī)范，政府財政活動才能確保符合社會公眾的根本利益。財政的法治化同時也要求有健全完善的反映各級政府收入與支出的財政預算制度。各級政府才能履行其應當承擔的職能與職責，提供滿足社會公眾不同層次需要的公共物品。

二、我國農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的現(xiàn)狀及困境分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政直接面對農村、農民、農業(yè)，其主要職能應是為“三農”服務，為農村提供公共物品，是我國最基層的財政，也是目前最不規(guī)范的一級財政。到20世紀90年代，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政現(xiàn)狀可概括為：農民負擔沉重及一些地方農民與鄉(xiāng)村干部對抗，農民與政府關系緊張；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臃腫，人浮于事，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債規(guī)模達2000億元，進而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政入不敷出，面臨財政危機；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取了費、稅并沒有承擔提供公共物品的責任，出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政贏利化。這一切影響了農村社會的穩(wěn)定，嚴重制約了農村社會經濟的可持續(xù)發(fā)展，加劇了城鄉(xiāng)二元結構。而導致上述現(xiàn)象發(fā)生的原因很多，筆者認為最根本的"原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主財政的缺失。

對照民主視野中鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政的特征，可以分析目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政現(xiàn)狀產生的原因：

1.民主社會，社會公眾對政府財政決策權的控制，主要是通過特定的政治程序即代議民主完成的

代議民主政治下，由選民代表組成的權力機關即代議機關與其執(zhí)行機關的政府之間建立起相互約束、相互制衡的機制，保證了政府的財政決策反映納稅人的利益和意愿，也有效地約束著政府的財政行為。在我國，由于鄉(xiāng)村社會的民主法制觀念淡薄，基層人民代表制度如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表的代表性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的監(jiān)督作用等方面都有待進一步改進和完善，使社區(qū)農民很難控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政決策權，按社區(qū)農民的意愿和要求提供公共物品，社區(qū)農民也很難有效監(jiān)督約束唯一掌握公共物品決策權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在人事體制上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負責人是由上級政府任命。在行政體制上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是以服從上級政府，對上級負責而不是對轄區(qū)內的農民意志負責。這些因素使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對農村公共物品的決策上，往往自上而下作出，忽視了社區(qū)農民利益，其決策往往是偏離農民的需求偏好，最終結果是農民社會福利受到損失。農民與政府提供社區(qū)公共物品的這種關系基本上決定了“農民是現(xiàn)實政治的被動接受者，而不是現(xiàn)實政治的積極參與者”。所以公共物品是否需要，融資多少，對什么收費，收多少，一切完全聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，社區(qū)農民只有無限服從的義務，這是農民負擔加重的主要原因。

2.根據(jù)公共物品理論，中央政府應與地方政府進行合理的財政分工，中央政府提供全國性公共物品，地方政府提供地方性公共物品

如果由地方政府提供全國性的公共物品，就違背了稅負的誰受益誰負擔的公平原則，結果必然是社區(qū)民眾負擔加重。事實上，我國農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府承擔了提供全國性公共物品的職責。如九年義務教育、計劃生育和基本的醫(yī)療保健。對于九年義務教育，其受益者不僅是那些上學的孩子，整個國家也會因公民素質提高而受益，是全國性公共物品。計劃生育控制人口并不是個人理性選擇，而是政府的要求，它不僅關系到當前的社會經濟發(fā)展，而且關系到整個中華民族的未來，因而是一種全國性的公共物品?；踞t(yī)療保健不僅關系到勞動力素質的提高，而且有巨大的社會效益，也是全國性公共物品。這些全國性的公共物品本應由中央政府提供，而在農村實際上都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提供。從表面上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提供了這些公共物品，實際上其費用最終都落在社區(qū)農民身上。農民交納大量的稅費并沒有得到所有的受益，這種稅費負擔與其公共物品受益的嚴重不對稱，顯然違背了稅費公平原則。另外在我國農村，農民不僅享受不到本應該城鄉(xiāng)平等，一視同仁的醫(yī)療和養(yǎng)老保險，卻還要承擔“五保戶”、烈軍屬的社會救濟、救助費和撫恤費。在城市，九年義務教育費用的主干部分由國家承擔，農民的收入大大低于城市居民，而農村的九年義務教育費用還要全部由農民負擔，農民除了交納農業(yè)稅外，還要承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的行政經費。這些都有悖于社會公正原則，也不符合民主財政的要求。這樣的政策制度必然造成收入差距拉大，貧富懸殊等人為的社會不公，會加劇社會矛盾，引發(fā)新的社會不穩(wěn)定因素。

3.社區(qū)農民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政行為監(jiān)督的主要途徑

首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政預算，其次是用“腳”投票———退出社區(qū)在財政預算上，我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本就沒有建立財政預算，有的即使建立財政預算，也由于財政預算編制、制定、執(zhí)行和審議缺乏透明性、嚴肅性，往往形同虛設。因而社區(qū)農民也就缺乏正常的途徑和合法程序對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政行為進行有效監(jiān)督和約束。另外，我國剛性的戶籍制度將億萬農民“捆”在農村土地上，社區(qū)農民沒有遷徙自由、擇業(yè)自由。即便能自由流動像外出打工，由于地方保護主義和歧視性政策，他們也不可能成為另一行政區(qū)域的居民（婚嫁除外）。因而也就無法用腳投票———搬遷出社區(qū)，發(fā)揮監(jiān)督、制約政府財政行為的作用。我國實行分稅制后對地方政府財政行為的監(jiān)控權由中央掌握，但由于信息不充分，中央政府無法有效控制處于行政等級末梢鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政行為。公共選擇理論已證明政府官員并非大公無私，其行為不一定必然代表社會民眾的利益，官員也是追求個人利益———地位、權力、名聲和財富最大化的“經濟人”，政府及其官員有追求預算規(guī)模擴大化的內在趨勢。失去監(jiān)督制約的財政必然導致政府機構膨脹，成為用權力謀福利的贏利化財政。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臃腫、人浮于事、效率低下、只收費不辦事，也就成為失去監(jiān)督制約的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制下的必然結果。

4.經濟政策制度是社會各群體、各利益集團力量均衡與博弈的結果

三、構建農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政的路徑選擇

如果說1994年我國實行的分稅制主要是調整中央政府與地方政府的利益關系，那么農村“費稅”改革的主要目的是調整基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農民之間的利益關系，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政行為。而改革目標能否實現(xiàn)以及實現(xiàn)程度，依賴于能否建立起完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政。所以建立農村公共財政關鍵在于如何讓社區(qū)農民有更多的自主權和自治權，如何使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還權（決策權）于民（社區(qū)農民），如何讓社區(qū)農民有一種有效的途徑監(jiān)督制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政行為，如何建立政府間明確、民主的財政分工機制。具體應從以下幾方面入手：

1.加強農村民主建設，改革人事體制，建立自下而上的選舉制，重塑責任機制

政府體系中不同的人事體制會產生不同的責任機制進而會導致不同的施政效果。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要領導是由上級政府任命，因而事實上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是對上級政府負責而不是對社區(qū)內的農民負責。因此，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政體制，減輕農民負擔，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政行為，就必須改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一基層的人事任免體制。讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要領導人由農村社區(qū)的全民自下而上的選舉產生，而不是由上級政府任命。通過基層社區(qū)農民這種自下而上的選舉壓力可以"避免集體行動的悖論，社區(qū)農民也能夠有效地表達出其對社區(qū)公共物品需要的偏好，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對社區(qū)農民負責，而不只是對上級政府負責，從而可以確保公共物品的主權（決策權）在民（社區(qū)農民），增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責任感，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減少提供社區(qū)公共物品的任意性，減少隨意收費的可能性。

2.建立民主的財政分工機制，完善財政轉移支付制度

根據(jù)公共物品理論，規(guī)范、有效、合理的財政體系，要求各級政府在公共物品的提供上進行合理的事權分工與職能定位。按公共物品的受益范圍，中央政府應提供全國性的公共物品，地方政府特別是基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應主要提供地區(qū)性公共物品。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的地方性公共物品應是為“三農”服務。農民負擔過重的主要原因之一就是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔了大量的本應該由中央政府承擔、提供的全國性公共物品，如九年義務教育、計劃生育和基本醫(yī)療保健等。中央政府轉嫁提供這些全國性公共物品的責任，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的最直接后果，實質上是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農民濫收費，亂攤派提供了空間。所以建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政要求各級政府嚴格根據(jù)公共物品的受益范圍、界定各級政府的職能、建立民主的財政分工機制、順暢的財政轉移支付制度，以使各級政府有財力履行其經濟管理、服務社會的職能，更好地回應、滿足社會公眾對政府的公共需求。而不是相反，即要么忽視公眾的一些合理性公共需求，財政成為一種“吃飯”財政，要么上級政府向下級政府推諉、轉嫁其提供不同層次公共物品的責任。所以一些全國性的公共物品如果由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供，其費用應由中央政府承擔，通過中央政府的財政轉移支付撥給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

3.完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算制度，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出績效管理

在財政預算上，要求建立透明的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算制度，各項收入與支出均列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算，并由社區(qū)農民選舉組成的權力機構———鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會審議批準通過。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)模的大小應根據(jù)社區(qū)農民對政府公共服務、公共物品的需要來確定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內部工作崗位設置的多少及是否需要，應全部向社區(qū)農民公開，并最終由納稅人———社區(qū)農民決定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的稅務部門、派出所等機構提供的服務是純公共物品，其費用可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收支付，而對于獸醫(yī)站、農機站和衛(wèi)生防疫站等部門，其提供的是一種準公共物品，其經費應按誰受益誰付費的原則，通過收費的形式解決，其費用支出不應納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收支出范圍。對于社區(qū)不同的公共物品需要多大費用，融資多少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共物品過程中，應樹立效率觀念，運用成本收益法，最小費用法等，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出績效管理。

4.深化戶籍制度改革，賦予農民退出權

盡管我國憲法規(guī)定我國居民有遷徙自由，但傳統(tǒng)的戶籍管理制度限制了社區(qū)農民的遷徙自由，使得農民的自由選擇居住權變成一種只有象征性而無實質性的權利。因而農民也就無法自由選擇其滿意的居住社區(qū)，也無法通過用腳投票自由流動，選擇其滿意的居住社區(qū)，來表達其對公共物品的偏好和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政行為的有效監(jiān)督。為此要建立公共財政制度，真正減輕農民的負擔，則必須要求打破限制農民城鄉(xiāng)流動、地區(qū)流動的戶籍管理制度，使農民能夠用腳“投票”，自由流動。社區(qū)農民通過用腳“投票”，即自由流動，一方面選擇自己滿意的社區(qū)，以獲得滿足偏好的福利性收益；另一方面可以監(jiān)督基層政府（鄉(xiāng)