杭州市政府采購(gòu)制度的實(shí)踐與思考

杭州市政府采購(gòu)制度的實(shí)踐與思考"一

我國(guó)的政府采購(gòu)工作開(kāi)展于20世紀(jì)90年代中后期，杭州市的政府采購(gòu)工作于1998年起步，在有關(guān)部門(mén)的密切配合和支持下，工作按照“先易后難，穩(wěn)妥起步，逐步推進(jìn)”的方法，循序漸進(jìn)，從基礎(chǔ)抓起，不斷完善制度，規(guī)范管理，基本實(shí)現(xiàn)了由試點(diǎn)初創(chuàng)向全面推行的轉(zhuǎn)變，政府采購(gòu)工作取得了較大的進(jìn)展。

1.構(gòu)筑體系，初步形成政府采購(gòu)制度框架

①加強(qiáng)制度建設(shè)。《政府采購(gòu)法》頒布實(shí)施以來(lái)，我市根據(jù)《政府采購(gòu)法》和財(cái)政部三個(gè)部長(zhǎng)令的有關(guān)規(guī)定，緊密結(jié)合我市實(shí)際，積極研究制定了各項(xiàng)政府采購(gòu)操作規(guī)程和管理辦法，基本形成了一套制度體系。這些制度主要包括編制政府采購(gòu)預(yù)算、委托采購(gòu)、專(zhuān)用儀器設(shè)備采購(gòu)、公務(wù)用車(chē)采購(gòu)、公車(chē)定點(diǎn)加油、維修和保險(xiǎn)、辦公用紙張定點(diǎn)采購(gòu)、辦公設(shè)備定點(diǎn)供貨、信息化項(xiàng)目采購(gòu)、分散采購(gòu)管理、招投標(biāo)管理、投訴處理以及政府采購(gòu)信息發(fā)布、政府采購(gòu)內(nèi)部工作流程、政府采購(gòu)咨詢(xún)專(zhuān)家?guī)旖ㄔO(shè)與管理、政府采購(gòu)供應(yīng)商庫(kù)建設(shè)與管理、政府采購(gòu)協(xié)管員隊(duì)伍建設(shè)與管理、政府采購(gòu)社會(huì)監(jiān)督管理等一系列規(guī)章文本。

②構(gòu)建監(jiān)管體系。市財(cái)政局、采購(gòu)辦與紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)密切配合，共同研究推動(dòng)政府采購(gòu)工作的措施，逐步形成了政府采購(gòu)的運(yùn)行機(jī)制、內(nèi)控機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制基本形成了財(cái)政部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)和審計(jì)部門(mén)分工協(xié)作、各司其職、共同監(jiān)督的行政監(jiān)督管理機(jī)制。特別是采購(gòu)辦與采購(gòu)中心進(jìn)駐公共資源交易中心辦公后，市監(jiān)察部門(mén)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和招投標(biāo)活動(dòng)的實(shí)時(shí)監(jiān)控，使這種監(jiān)督機(jī)制更趨成熟。如為了防止招投標(biāo)過(guò)程中的舞弊行為，體現(xiàn)評(píng)標(biāo)公正公平，對(duì)評(píng)標(biāo)咨詢(xún)專(zhuān)家名單實(shí)行計(jì)算機(jī)自動(dòng)抽取短信通知的方式，同時(shí)產(chǎn)生密封名單，采購(gòu)實(shí)施機(jī)構(gòu)工作人員只有在評(píng)標(biāo)當(dāng)日專(zhuān)家報(bào)到時(shí)才能拆封專(zhuān)家名單。

③實(shí)行管辦分離。政府采購(gòu)工作開(kāi)展初期，采購(gòu)辦與采購(gòu)中心雖然是兩個(gè)機(jī)構(gòu)，但為了減少環(huán)節(jié)，調(diào)配力量，因此是合署辦公的。采購(gòu)辦行使政府采購(gòu)的計(jì)劃編制與管理監(jiān)督職能，采購(gòu)中心承擔(dān)政府集中采購(gòu)計(jì)劃的實(shí)施。區(qū)、縣（市）的采購(gòu)機(jī)構(gòu)也相繼建立。一批有影響，并經(jīng)過(guò)資格認(rèn)定的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)提供有關(guān)中介服務(wù)，代理政府采購(gòu)業(yè)務(wù)。從全國(guó)看，管采分離，職責(zé)清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的政府采購(gòu)管理體制初步形成。我市也不例外，2003年《政府采購(gòu)法》實(shí)施后，把采購(gòu)監(jiān)管工作與具體辦理采購(gòu)業(yè)務(wù)劃分開(kāi)來(lái)，特別是采購(gòu)辦、采購(gòu)中心進(jìn)駐市公共資源交易中心辦公后，采購(gòu)辦與采購(gòu)中心的工作職責(zé)作了徹底劃分，采購(gòu)辦主要負(fù)責(zé)政府采購(gòu)預(yù)算的管理、采購(gòu)計(jì)劃的編制及采購(gòu)實(shí)施的監(jiān)管，采購(gòu)中心作為事業(yè)法人獨(dú)立開(kāi)展采購(gòu)業(yè)務(wù)，完成了政府采購(gòu)的管辦分離。

④提高隊(duì)伍素質(zhì)。大多數(shù)地區(qū)的政府采購(gòu)工作是從控制社會(huì)集團(tuán)購(gòu)買(mǎi)力辦公室職能轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)的，一般都存在人員少力量弱的情況。經(jīng)過(guò)7~8年的探索，這支隊(duì)伍普遍實(shí)行了管辦分離，人數(shù)和人員素質(zhì)都有了很大的提高。我市還建立了政府采購(gòu)協(xié)管員隊(duì)伍，通過(guò)他們?cè)诟黝A(yù)算單位的具體監(jiān)管，將政府采購(gòu)工作推向規(guī)范化、制度化。采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)還定期組織培訓(xùn)班，學(xué)習(xí)有關(guān)的政策法規(guī)和政府采購(gòu)具體業(yè)務(wù)知識(shí)，公布操作流程，既提高人員素質(zhì)，又接受社會(huì)監(jiān)督。

2.努力實(shí)踐，積極探索政府采購(gòu)新方法

①政府采購(gòu)預(yù)算編制工作得到了加強(qiáng)。政府采購(gòu)作為公共財(cái)政制度框架的一個(gè)重要組成部分，與部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付制度相互依存、互為作用，密不可分。然而，在《政府采購(gòu)法》頒布之前，政府采購(gòu)預(yù)算并不能引起各預(yù)算單位甚至財(cái)政部門(mén)的重視，辦理政府采購(gòu)手續(xù)需要預(yù)算單位逐項(xiàng)填寫(xiě)申報(bào)表，相應(yīng)也延長(zhǎng)了采購(gòu)周期。2002年6月29日九屆人大第28次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《政府采購(gòu)法》后，市財(cái)政部門(mén)及采購(gòu)辦抓住機(jī)遇，在部門(mén)預(yù)算全面實(shí)施的第一年就將政府采購(gòu)預(yù)算作為部門(mén)預(yù)算的組成部分，緊密結(jié)合部門(mén)支出預(yù)算的編制工作，頒布集中采購(gòu)目錄，單獨(dú)設(shè)立指標(biāo)體系。通過(guò)幾年的努力，政府采購(gòu)預(yù)算已能較全面反映預(yù)算單位的年度集中采購(gòu)規(guī)模，并且與部門(mén)預(yù)算可合可分，不僅簡(jiǎn)化了過(guò)去繁雜的申報(bào)手續(xù)，而且提高了預(yù)算的準(zhǔn)確性和采購(gòu)效率。

②嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，減少臨時(shí)性采購(gòu)。過(guò)去一些預(yù)算單位采購(gòu)無(wú)預(yù)算無(wú)計(jì)劃，或隨意調(diào)整采購(gòu)預(yù)算的現(xiàn)象比較普遍。這種現(xiàn)象成為政府采購(gòu)不規(guī)范的重要因素。《政府采購(gòu)法》的實(shí)施，使政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)有法可依，先后制定了一系列的管理辦法。在實(shí)踐中，采取沒(méi)有預(yù)算不予采購(gòu)、調(diào)整單位政府采購(gòu)預(yù)算須事先經(jīng)過(guò)財(cái)政部門(mén)審核批準(zhǔn)后方可實(shí)施等工作措施，使政府采購(gòu)預(yù)算的編制工作和執(zhí)行工作都得到了加強(qiáng)。

③政府采購(gòu)資金實(shí)行國(guó)庫(kù)直接支付。國(guó)庫(kù)直接支付制度在政府采購(gòu)工作中的運(yùn)用，對(duì)推進(jìn)政府采購(gòu)制度的實(shí)施和擴(kuò)大采購(gòu)范圍起到了很好的作用。從2003年起，我市對(duì)集中采購(gòu)項(xiàng)目的資金支付由會(huì)計(jì)結(jié)算中心直接支付給商品或勞務(wù)供應(yīng)商，減少了資金流通環(huán)節(jié)，增強(qiáng)了政府采購(gòu)的透明度。2005年市財(cái)政又作出規(guī)定，將政府采購(gòu)項(xiàng)目完成后的結(jié)余資金全部上交財(cái)政，不再由單位自行調(diào)劑。這些措施對(duì)節(jié)約財(cái)政資金起到了促進(jìn)作用，同時(shí)對(duì)防止擅自改變采購(gòu)項(xiàng)目、挪用財(cái)政資金等現(xiàn)象的發(fā)生也起到了一定的遏制作用。④規(guī)范采購(gòu)行為，防范商業(yè)賄賂。通過(guò)幾年的實(shí)踐，我市采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)制訂了一套采購(gòu)規(guī)程。一是按照上級(jí)的采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)的指示，結(jié)合我市的實(shí)際情況，每年修訂政府集中采購(gòu)目錄，逐步擴(kuò)大政府采購(gòu)范圍；二是根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，對(duì)五種采購(gòu)形式的選擇進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，非公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)的一律實(shí)行報(bào)批制度；三是完善政府采購(gòu)工作流程，明確采購(gòu)單位、財(cái)政部門(mén)、采購(gòu)辦、采購(gòu)中心和供應(yīng)商在政府采購(gòu)活動(dòng)各階段所承擔(dān)的工作職責(zé)；四是公開(kāi)政府采購(gòu)招投標(biāo)操作程序，對(duì)資格審查、編制招標(biāo)文件、發(fā)布信息、接受投標(biāo)文件以及開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、決標(biāo)和公布采購(gòu)結(jié)果等各環(huán)節(jié)都作出詳細(xì)規(guī)定。通過(guò)一系列的規(guī)程控制，防范商業(yè)賄賂在政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和采購(gòu)機(jī)構(gòu)發(fā)生，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督。

⑤利用信息技術(shù)，減少人為因素對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的干擾。建立采購(gòu)信息系統(tǒng)的意義不僅僅在于提高辦事效率，更在于通過(guò)信息系統(tǒng)規(guī)范采購(gòu)工作程序，減少非正常的人為干擾。例如，建立評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)熳詣?dòng)抽取通知系統(tǒng)，使采購(gòu)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)一定的公信度，大大減少了投標(biāo)單位“公關(guān)”因素的干擾；設(shè)置計(jì)算機(jī)操作流程，記錄了政府采購(gòu)管理、執(zhí)行和監(jiān)督流程中各個(gè)環(huán)節(jié)的工作狀態(tài)，讓所有的工作人員都樹(shù)立自律意識(shí)，規(guī)范采購(gòu)行為。

3.不斷進(jìn)取，經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益得到了體現(xiàn)

②推動(dòng)了財(cái)政改革。我市的政府采購(gòu)預(yù)算是與部門(mén)預(yù)算的編制工作同步進(jìn)行，并寓于部門(mén)預(yù)算之中的，政府采購(gòu)預(yù)算又必須細(xì)化到具體的采購(gòu)項(xiàng)目，因此政府采購(gòu)預(yù)算的不斷完善也促進(jìn)了部門(mén)預(yù)算的細(xì)化和完整；而政府采購(gòu)資金實(shí)行國(guó)庫(kù)直接支付又為國(guó)庫(kù)管理制度的改革打了前站。

③有效促進(jìn)了反腐倡廉工作。實(shí)行政府采購(gòu)，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)以公開(kāi)招投標(biāo)為主要方式的政府采購(gòu)交易，政府采購(gòu)的透明度不斷提高，采購(gòu)制度日益健全，既方便了社會(huì)各界的監(jiān)督，也使過(guò)去單位采購(gòu)"中一些不規(guī)范的行為得到了有效遏制，從源頭上防范商業(yè)賄賂等腐敗行為的發(fā)生。今年全國(guó)開(kāi)展治理商業(yè)賄賂專(zhuān)項(xiàng)工作，杭州市政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和采購(gòu)中心均沒(méi)有發(fā)現(xiàn)違紀(jì)的問(wèn)題，應(yīng)該是這些年來(lái)嚴(yán)格管理規(guī)范采購(gòu)的可喜成效。

二

在取得成績(jī)的同時(shí)，還應(yīng)該清醒地看到我市政府采購(gòu)工作還處于初級(jí)階段，與國(guó)內(nèi)先進(jìn)地區(qū)和國(guó)外發(fā)達(dá)地區(qū)相比仍存在很大差距，與《政府采購(gòu)法》的規(guī)定和上級(jí)的目標(biāo)要求還存在不少問(wèn)題。這些差距和問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.對(duì)政府采購(gòu)理論的認(rèn)識(shí)上還存在一定的偏差。目前，社會(huì)上把節(jié)約資金當(dāng)作政府采購(gòu)的唯一職能，甚至認(rèn)為只要政府采購(gòu)就一定能夠節(jié)省財(cái)政資金。這是對(duì)政府采購(gòu)表象化的誤解。從總體上說(shuō)，政府采購(gòu)比沒(méi)有實(shí)行政府采購(gòu)更節(jié)約資金，這種節(jié)約是建立在公平交易基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。而具體到某一個(gè)項(xiàng)目，政府采購(gòu)所花費(fèi)的資金高于非政府采購(gòu)價(jià)格的現(xiàn)象也是客觀(guān)存在的。如果就事論事談?wù)少?gòu)達(dá)不到節(jié)約資金的情況，必然導(dǎo)致對(duì)政府采購(gòu)制度認(rèn)識(shí)上的偏頗。

3．政府采購(gòu)預(yù)算約束力不強(qiáng)。一是政府采購(gòu)預(yù)算還比較粗放，特別是一些工程項(xiàng)目，既有土建、安裝工程，又有設(shè)備和材料采購(gòu)內(nèi)容，采購(gòu)預(yù)算編制時(shí)還不能達(dá)到細(xì)化的目標(biāo)。二是預(yù)算批復(fù)還比較滯后，有時(shí)人代會(huì)

三、四月份召開(kāi)，財(cái)政預(yù)算批準(zhǔn)后再下達(dá)到各預(yù)算單位，真正實(shí)施采購(gòu)計(jì)劃只有

七、八個(gè)月的時(shí)間。三是預(yù)算調(diào)整隨意性大，一些單位計(jì)劃考慮不周，采購(gòu)項(xiàng)目調(diào)整或增加時(shí)常發(fā)生。

4．政府采購(gòu)的時(shí)效性不夠強(qiáng)。由于政府集中采購(gòu)要走程序，有法定的時(shí)間規(guī)定，而預(yù)算單位總是習(xí)慣于要用的時(shí)候才考慮采購(gòu)，這個(gè)時(shí)間差成為預(yù)算單位反映比較大的一個(gè)問(wèn)題。

5．政府采購(gòu)行為還有待進(jìn)一步規(guī)范。目前，在政府采購(gòu)活動(dòng)中仍然存在一些不規(guī)范的行為，既有政府采購(gòu)當(dāng)事人和評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的問(wèn)題，也有政府采購(gòu)監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和管理水平問(wèn)題。行政事業(yè)單位的分散采購(gòu)沒(méi)有列入政府采購(gòu)統(tǒng)一管理的范圍。今年治理商業(yè)賄賂專(zhuān)項(xiàng)工作自查自糾中所反映出來(lái)的問(wèn)題，主要是分散采購(gòu)行為的不規(guī)范。

三

“十一五”期間，對(duì)政府采購(gòu)工作的要求是《政府采購(gòu)法》規(guī)定的所有貨物、工程和服務(wù)，都實(shí)行政府采購(gòu)。這一目標(biāo)要求對(duì)杭州市目前的政府采購(gòu)規(guī)?，F(xiàn)狀來(lái)說(shuō)是很重的任務(wù)。要達(dá)到這一目標(biāo)，必須深化改革，加大《政府采購(gòu)法》的宣傳力度，進(jìn)一步完善政府采購(gòu)制度，健全監(jiān)管體系，規(guī)范采購(gòu)行為。

1.正確認(rèn)識(shí)政府采購(gòu)的重要作用，提高預(yù)算單位實(shí)施政府采購(gòu)制度的自覺(jué)性

政府采購(gòu)的重要作用，姚振炎同志曾經(jīng)作過(guò)一個(gè)詳細(xì)闡述：一是有利于提高財(cái)政資金的使用效益，節(jié)省開(kāi)支；二是保證采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量，采購(gòu)單位可以得到質(zhì)量有保證、價(jià)格合理的貨物、工程和服務(wù)，保障國(guó)家機(jī)關(guān)有效行使職能；三是有利于發(fā)揮政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的宏觀(guān)調(diào)控作用，推進(jìn)保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和中小企業(yè)等政策措施的實(shí)施；四是促進(jìn)財(cái)政預(yù)算制度改革，強(qiáng)化財(cái)政支出管理；五是有利于促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力和自我發(fā)展能力。六是有效抑制腐敗，遏制采購(gòu)中的權(quán)錢(qián)交易和其他腐敗行為。也有學(xué)者提出，節(jié)約財(cái)政資金不是政府采購(gòu)的首要職能，政府采購(gòu)的首要職能是要建立一種長(zhǎng)期的財(cái)經(jīng)制度，將所有政府購(gòu)買(mǎi)行為都納入到公平交易的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)范疇中去，使得政府的消費(fèi)行為也要受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的制約。

無(wú)論專(zhuān)家學(xué)者對(duì)政府采購(gòu)職能及作用怎樣闡述，政府采購(gòu)作為國(guó)家財(cái)經(jīng)管理的一項(xiàng)重要制度已經(jīng)建立起來(lái)，并且在實(shí)踐中發(fā)揮著上述各個(gè)作用。要將政府采購(gòu)制度全面貫徹執(zhí)行，加大宣傳力度和對(duì)政府采購(gòu)法規(guī)政策的普及教育是非常需要的。政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要做好政府采購(gòu)法規(guī)政策的宣傳工作。要通過(guò)普法教育，使社會(huì)各界認(rèn)識(shí)、理解和支持政府采購(gòu)，為政府采購(gòu)工作的改革發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。各預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)更要從加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的高度出發(fā)，重視政府采購(gòu)工作，提高本單位執(zhí)行政府采購(gòu)法規(guī)的自覺(jué)性。

2.進(jìn)一步完善政府采購(gòu)制度

政府采購(gòu)涉及的環(huán)節(jié)和利益主體非常廣泛而復(fù)雜，要使政府采購(gòu)行為依法進(jìn)行，就必須對(duì)涉及采購(gòu)制度的每一個(gè)配套環(huán)節(jié)予以制度化。例如，從政府采購(gòu)工作流程看，涉及到預(yù)算編制、下達(dá)計(jì)劃、采購(gòu)方式確認(rèn)、信息公布、供應(yīng)商投標(biāo)、專(zhuān)家評(píng)標(biāo)、履約、驗(yàn)收、資金結(jié)算和采購(gòu)評(píng)估等；從政府采購(gòu)行為主體看，涉及到采購(gòu)人、政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)、采購(gòu)中心或中介機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、監(jiān)察和審計(jì)部門(mén)等；從采購(gòu)中心內(nèi)部流程看，也涉及到多個(gè)環(huán)節(jié)和崗位。

可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)《政府采購(gòu)法》及其3個(gè)部長(zhǎng)令的要求，建立相應(yīng)的采購(gòu)質(zhì)疑機(jī)制、信用追索機(jī)制、申訴仲裁機(jī)制等。對(duì)所涉及的采購(gòu)人、采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、采購(gòu)中心或中介機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商和社會(huì)公眾等行為主體制訂相應(yīng)的制度，明確各自的職責(zé)；對(duì)采購(gòu)所經(jīng)歷的預(yù)算編制、下達(dá)計(jì)劃、采購(gòu)方式確認(rèn)、信息公布、供應(yīng)商投標(biāo)、專(zhuān)家評(píng)標(biāo)、履約、驗(yàn)收、資金結(jié)算和采購(gòu)評(píng)估等環(huán)節(jié)的流程應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，充分體現(xiàn)政府采購(gòu)活動(dòng)的公開(kāi)、公平、公正，確保物有所值。同時(shí)也應(yīng)制訂一些相應(yīng)的配套法規(guī)，形成比較完善的制約機(jī)制，防范政府采購(gòu)領(lǐng)域的商業(yè)賄賂。

3.完善辦法，把政府采購(gòu)預(yù)算推向標(biāo)準(zhǔn)化

杭州市的政府采購(gòu)預(yù)算編制工作起步比較早，也沒(méi)有出現(xiàn)有些地區(qū)與部門(mén)預(yù)算“兩張皮”的脫節(jié)現(xiàn)象，但是在政府采購(gòu)預(yù)算的指標(biāo)體系與實(shí)際操作的銜接上仍然存在不夠細(xì)化、不夠規(guī)范的情況。因此，要完善現(xiàn)有的部門(mén)預(yù)算編制辦法，著力解決政府采購(gòu)預(yù)算簡(jiǎn)單粗糙和滯后的問(wèn)題。

①要認(rèn)真研究采購(gòu)預(yù)算的指標(biāo)體系。采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)要根據(jù)政府收支分類(lèi)的新要求，按照部門(mén)預(yù)算功能科目和經(jīng)濟(jì)科目的規(guī)范分類(lèi)，制訂出標(biāo)準(zhǔn)化采購(gòu)預(yù)算指標(biāo)體系。對(duì)不同商品、工程和勞務(wù)等采購(gòu)項(xiàng)目提出各自的專(zhuān)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)指標(biāo)，以便于按各自特點(diǎn)歸類(lèi)，為擴(kuò)大采購(gòu)規(guī)模，提高采購(gòu)效率打好基礎(chǔ)。

②要解決政府分散采購(gòu)的預(yù)算編制問(wèn)題。從杭州市的情況看，政府分散采購(gòu)的數(shù)量還相當(dāng)大，與政府集中采購(gòu)的現(xiàn)有規(guī)模相接近，同時(shí)部門(mén)預(yù)算中分散采購(gòu)預(yù)算反映不全、不細(xì)、不實(shí)的情況普遍存在。政府集中采購(gòu)走上規(guī)范化路子后，加強(qiáng)分散采購(gòu)應(yīng)該作為政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)下一階段的工作重點(diǎn)。首先要從規(guī)范預(yù)算編制抓起，把預(yù)算編實(shí)了，管理和監(jiān)督也就有了根據(jù)。要充分發(fā)揮各部門(mén)政府采購(gòu)協(xié)管員隊(duì)伍的作用，建立經(jīng)常性的溝通聯(lián)絡(luò)制度，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。

③要協(xié)同審核政府采購(gòu)預(yù)算。政府采購(gòu)預(yù)算在部門(mén)預(yù)算實(shí)際編制中處于配角地位，采購(gòu)單位在部門(mén)預(yù)算中往往注重預(yù)算經(jīng)費(fèi)的數(shù)量，對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算難免不夠重視。用個(gè)不十分恰當(dāng)?shù)谋扔鳎翰块T(mén)預(yù)算與采購(gòu)預(yù)算是“鈔票”與“糧票”的關(guān)系，部門(mén)預(yù)算解決的是資金的問(wèn)題，采購(gòu)預(yù)算解決的是指標(biāo)問(wèn)題。沒(méi)有采購(gòu)預(yù)算，即使有了資金也是不能實(shí)施政府采購(gòu)的。因此，在年度預(yù)算編制階段，采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與預(yù)算分配部門(mén)要協(xié)同審核，共同把關(guān)，才能把政府采購(gòu)預(yù)算做細(xì)做實(shí)做規(guī)范。

4.調(diào)整監(jiān)管范圍，擴(kuò)大政府采購(gòu)規(guī)模

①調(diào)整政府采購(gòu)監(jiān)管范"圍，加快政府采購(gòu)擴(kuò)面工作。調(diào)整政府采購(gòu)監(jiān)管范圍，就是要按照《政府采購(gòu)法》的要求，將工程建設(shè)項(xiàng)目列入政府采購(gòu)程序管理。杭州市財(cái)政支出規(guī)模在全省各城市間排列第一，但政府采購(gòu)規(guī)模偏小，占財(cái)政支出的比重也很小，其主要原因是工程建設(shè)項(xiàng)目未列入政府采購(gòu)監(jiān)管范圍。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二條規(guī)定，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為，均應(yīng)列入政府采購(gòu)范圍。并進(jìn)一步解釋?zhuān)汗こ淌侵附ㄔO(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)大建、裝修、拆除、修繕等。就市本級(jí)情況看，2006年地方財(cái)力安排的行政事業(yè)單位基本建設(shè)規(guī)模就有4.9億元。這類(lèi)項(xiàng)目毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)納入政府采購(gòu)法的監(jiān)管范圍。每年還有數(shù)十億元財(cái)政資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這部分投資情況比較復(fù)雜。它涉及城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、運(yùn)河集團(tuán)、地鐵公司、交通集團(tuán)等多家國(guó)有公司，資金組成也較復(fù)雜，既有財(cái)政支出安排，又有社會(huì)融資和銀行貸款。這些公司都是代表政府為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，這些建設(shè)項(xiàng)目無(wú)論籌資渠道、還款方式如何，最后形成的資產(chǎn)都是國(guó)有資產(chǎn)，都是城市的不動(dòng)產(chǎn)?！墩少?gòu)法》對(duì)此類(lèi)項(xiàng)目是否列入政府采購(gòu)范圍沒(méi)有作出明確的規(guī)定，這是值得進(jìn)一步研究的問(wèn)題。用財(cái)政資金或以政府名義向社會(huì)籌集資金舉辦的各種文化產(chǎn)品也應(yīng)列入政府采購(gòu)范圍。我市在這方面已經(jīng)出臺(tái)了規(guī)定，但要進(jìn)一步深化，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的操作。例如重大節(jié)慶、重大活動(dòng)所舉辦的文藝演出，就可以通過(guò)招投標(biāo)的方式向全國(guó)征集，甚至可以反向拍賣(mài)。同時(shí)對(duì)會(huì)議、印刷、公務(wù)考察等也可研究作為服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目列入政府采購(gòu)范圍，進(jìn)行各種形式的政府采購(gòu)。

②加強(qiáng)分散采購(gòu)的規(guī)范化管理。政府分散采購(gòu)是相對(duì)于政府集中采購(gòu)而言的。有的地區(qū)把政府集中采購(gòu)分兩個(gè)層面做，一個(gè)層面是由政府綜合集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)直接實(shí)施，另一個(gè)層面是政府授權(quán)由主管部門(mén)設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)實(shí)施。有的地區(qū)則把由主管部門(mén)實(shí)施的政府采購(gòu)，包括預(yù)算單位自行采購(gòu)都列為分散采購(gòu)。無(wú)論集中采購(gòu)還是分散采購(gòu)都屬于政府采購(gòu)，不存在哪個(gè)重要哪個(gè)次要的問(wèn)題。因此，都要執(zhí)行政府采購(gòu)法的規(guī)定。政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)分散采購(gòu)應(yīng)加大具體指導(dǎo)，研究制訂一些分散采購(gòu)的具體操作辦法與工作流程，建立報(bào)告制度、公開(kāi)信息制度、定期檢查制度，讓分散采購(gòu)也實(shí)施“陽(yáng)光采購(gòu)”工程，推進(jìn)分散采購(gòu)的規(guī)范化建設(shè)，接受政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和社會(huì)的監(jiān)督。

③完善政府采購(gòu)統(tǒng)計(jì)制度。政府采購(gòu)統(tǒng)計(jì)工作要在兩個(gè)方面進(jìn)行完善。一是對(duì)政府采購(gòu)工程項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)?！墩少?gòu)法》第四條規(guī)定，政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。這一規(guī)定主要是為了避免與招標(biāo)投標(biāo)法的沖突。但是，在實(shí)際工作中，正是這一原因，政府采購(gòu)工程沒(méi)有實(shí)質(zhì)性列入政府采購(gòu)監(jiān)管范圍，政府采購(gòu)規(guī)模占財(cái)政支出比重過(guò)小，這是一個(gè)重要原因。政府采購(gòu)工程是否應(yīng)該列入政府采購(gòu)的統(tǒng)計(jì)范圍，我們把“政府采購(gòu)”的前提條件搞清楚，就有了明確答案。二是對(duì)政府分散采購(gòu)項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)。《政府采購(gòu)法》第七條規(guī)定，政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合。這里明確了我國(guó)政府采購(gòu)的基本模式。不言而喻，分散采購(gòu)也應(yīng)列入政府采購(gòu)的監(jiān)管與統(tǒng)計(jì)范圍。這方面的統(tǒng)計(jì)工作杭州市還很弱，需與各有關(guān)部門(mén)做好協(xié)調(diào)工作，將杭州市的政府采購(gòu)規(guī)模實(shí)事求是地反映出來(lái)。

5.加快信息化建設(shè)步伐，提高政府采購(gòu)效率

信息化建設(shè)推進(jìn)了財(cái)政管理制度的改革，同時(shí)也深化了政府采購(gòu)工作。從政府采購(gòu)預(yù)算編制到完成采購(gòu)任務(wù)進(jìn)行資金結(jié)算，我市已初步實(shí)現(xiàn)了信息化。但是與兄弟城市相比，我市的信息化程度依然較落后，