淺析政府和部門(mén)預(yù)決算公開(kāi)問(wèn)題

淺析政府和部門(mén)預(yù)決算公開(kāi)問(wèn)題黨的十八大以來(lái)，預(yù)決算公開(kāi)作為建立現(xiàn)代財(cái)政制度，深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容，受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。本研究在對(duì)肇東、嫩江等20個(gè)市縣調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)我省近年來(lái)預(yù)決算公開(kāi)進(jìn)展情況進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)，從理論和實(shí)踐結(jié)合的角度，對(duì)存在的問(wèn)題、路徑設(shè)計(jì)、矛盾破解等進(jìn)行了深入分析，研究和探索了新的歷史時(shí)期建立與國(guó)家治理和經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的預(yù)決算公開(kāi)制度的路徑與措施。初步得出了預(yù)決算公開(kāi)要充分準(zhǔn)備、精心設(shè)計(jì)、健全制度、完善技術(shù)、配套改革、先易后難、有序推進(jìn)、穩(wěn)步實(shí)施的研究結(jié)論，將預(yù)決算公開(kāi)的法律支撐、制度保障、技術(shù)依托、輿情支持等要素進(jìn)行了系統(tǒng)安排。

一、預(yù)決算公開(kāi)的歷史演進(jìn)與現(xiàn)實(shí)意義

(一)由機(jī)密到全面公開(kāi)60年演變與進(jìn)化。1999年以前，財(cái)政預(yù)算、決算一直屬于國(guó)家機(jī)密，不對(duì)社會(huì)公布。1999年，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)向全國(guó)人大有關(guān)部門(mén)提交預(yù)算報(bào)告，體制內(nèi)的公開(kāi)已經(jīng)開(kāi)始破冰之旅。2008年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》以法定形式明確了財(cái)政預(yù)算和決算報(bào)告是政府信息公開(kāi)的重要內(nèi)容之一。十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)預(yù)決算公開(kāi)工作提出了一系列新的要求。新修訂的《預(yù)算法》對(duì)預(yù)決算公開(kāi)的內(nèi)容、時(shí)限、方式等諸多環(huán)節(jié)均做出明確表述和具體要求。預(yù)決算公開(kāi)逐步納入依法治國(guó)范疇。

(二)依法治國(guó)、民主政治、深化改革的多重要求。預(yù)決算公開(kāi)是加快我國(guó)民主進(jìn)程的需要。依法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)是我國(guó)民主政治制度建設(shè)的主要內(nèi)容。公民有權(quán)了解、參與并監(jiān)督公共財(cái)政資金的使用。預(yù)決算公開(kāi)是實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利的有效渠道。

二、我省預(yù)決算公開(kāi)工作進(jìn)展情況

(一)基本情況。近年來(lái)，我省按照財(cái)政部的要求，不斷加快預(yù)決算公開(kāi)的步伐。2014年以來(lái)，按照財(cái)政部要求，積極主動(dòng)推進(jìn)預(yù)算信息公開(kāi)工作，進(jìn)一步擴(kuò)大公開(kāi)范圍，除9個(gè)涉密單位外，其余112個(gè)省直部門(mén)全部納入公開(kāi)范圍，并于4月末前已經(jīng)集中向社會(huì)公開(kāi)。全省142市、縣、區(qū)(伊春13個(gè)政企合一區(qū)除外)也已全部完成預(yù)算信息公開(kāi)工作。

(二)存在的問(wèn)題

1.主動(dòng)公開(kāi)意識(shí)不強(qiáng)。從部門(mén)的角度看，一是目前黨委、人大、政府、政協(xié)等主要職能部門(mén)的經(jīng)費(fèi)保障水平較高，而其他部門(mén)的保障水平偏低，公開(kāi)容易產(chǎn)生攀比;二是部分單位資金使用方向并不符合公共財(cái)政的要求，不敢公開(kāi)。從市縣的角度看，有的市縣為追求政績(jī)，導(dǎo)致財(cái)政預(yù)決算失真失實(shí);有的市縣財(cái)力有限，無(wú)法滿(mǎn)足公眾需求和社會(huì)事業(yè)發(fā)展需要，不愿公開(kāi);有的市縣承諾過(guò)多，但財(cái)力有限兌現(xiàn)不了，公開(kāi)了擔(dān)心遭到質(zhì)疑。

2.公開(kāi)內(nèi)容不夠全面。一是缺少預(yù)決算管理體制相關(guān)內(nèi)容，如預(yù)決算編制的程序、預(yù)算執(zhí)行的有關(guān)政策規(guī)定以及當(dāng)年預(yù)決算編制項(xiàng)目的變動(dòng)情況等。二是缺少支出標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)內(nèi)容。部門(mén)預(yù)算只公開(kāi)部門(mén)單位的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)總額，沒(méi)有公開(kāi)有關(guān)支出標(biāo)準(zhǔn)，使部門(mén)單位聚焦于單位經(jīng)費(fèi)總額，產(chǎn)生不合理的攀比。三是缺少資金分配方式有關(guān)內(nèi)容。部門(mén)和市縣一直是被動(dòng)接受專(zhuān)項(xiàng)資金和轉(zhuǎn)移支付資金，但不很清楚資金到底是怎么分配的。

3.預(yù)決算數(shù)據(jù)對(duì)比性不強(qiáng)。一是定額標(biāo)準(zhǔn)不準(zhǔn)確。物價(jià)水平不斷上漲，但基本定額標(biāo)準(zhǔn)漲幅較慢，實(shí)際支出時(shí)只能通過(guò)頻繁的預(yù)算追加解決，導(dǎo)致預(yù)決算差異過(guò)大。二是代編預(yù)算額度較大。由于年初有些項(xiàng)目無(wú)法具體確定或者一些專(zhuān)項(xiàng)支出覆蓋全省范圍，導(dǎo)致部分市縣和部門(mén)單位存在代編預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算遠(yuǎn)大于決算。三是預(yù)決算公開(kāi)科目并非統(tǒng)一對(duì)應(yīng)，導(dǎo)致預(yù)決算數(shù)據(jù)出現(xiàn)較大差異。

三、制約預(yù)決算公開(kāi)進(jìn)程的主要因素

(一)法律和制度不完善

《預(yù)算法》修訂以前，預(yù)決算公開(kāi)始終缺乏法律和制度的支撐。雖然《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定了縣級(jí)以上各級(jí)政府和部門(mén)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告，但要求相對(duì)宏觀，缺少細(xì)節(jié)性設(shè)計(jì)。財(cái)政部門(mén)出臺(tái)的規(guī)章制度層次較低，約束力不強(qiáng)。新《預(yù)算法》的出臺(tái)從頂層設(shè)計(jì)上為預(yù)決算公開(kāi)制度奠定了法律基礎(chǔ)。

(二)相關(guān)制度不完善

政府間事權(quán)和支出責(zé)任需進(jìn)一步厘清。在現(xiàn)行體制下，中央和地方政策目標(biāo)和利益取向難以完全一致。一是地方急需的支出得不到中央有效的財(cái)力支持，而非急需的項(xiàng)目中央又要求地方去做。地方為了完成急需的項(xiàng)目，往往冒險(xiǎn)挪用專(zhuān)項(xiàng)資金。二是中央政策的出臺(tái)未充分考慮各地自然條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)等實(shí)際情況，政策的一刀切造成資金使用效率低下。三是部分政策未考慮地方實(shí)際執(zhí)行中的積極性和可操作性。在這種情況下全面公開(kāi)預(yù)決算信息，那么預(yù)算承諾但沒(méi)有完成的事項(xiàng)將很難向公眾解釋?zhuān)踔梁茈y向部門(mén)和上級(jí)政府解釋。

(三)預(yù)算編制管理不完善

預(yù)算編制體系不規(guī)范。一是編制預(yù)算沒(méi)有統(tǒng)一、規(guī)范的格式要求。部分市縣沒(méi)有使用統(tǒng)一的編制軟件進(jìn)行編制，有的市縣根據(jù)自身情況，按照大類(lèi)粗略編制年初預(yù)算，缺乏預(yù)算公開(kāi)的基礎(chǔ)條件。二是有些資金預(yù)算編制科目粗糙，導(dǎo)致預(yù)決算對(duì)比差異大。在年初預(yù)算時(shí)，有些專(zhuān)項(xiàng)資金只是下達(dá)到款級(jí)，而是在實(shí)際使用中才落到具體支出科目上。三是年初項(xiàng)目不確定，只能砍塊下資金。四是人為調(diào)整科目，與實(shí)際不符。部分市縣預(yù)算編制粗糙，沒(méi)有細(xì)化到具體項(xiàng)目。

四、實(shí)施預(yù)決算公開(kāi)制度的建議

(一)完善頂層制度設(shè)計(jì)

1.夯實(shí)法律支撐基礎(chǔ)。改變目前地方對(duì)預(yù)決算公開(kāi)工作的觀望態(tài)度，必須以法律為基礎(chǔ)、制度為支撐，健全預(yù)決算公開(kāi)法律體系建設(shè)，使預(yù)決算公開(kāi)成為各級(jí)政府和部門(mén)法定的責(zé)任和義務(wù)。建議《預(yù)算法實(shí)施條例》進(jìn)一步細(xì)化預(yù)決算內(nèi)容，通過(guò)建立硬性約束機(jī)制、考核機(jī)制和行政問(wèn)責(zé)制度，來(lái)強(qiáng)化《預(yù)算法》對(duì)各級(jí)政府和部門(mén)的約束力，以此形成長(zhǎng)效機(jī)制。

2.加大人大審查力度。一是提前介入預(yù)算編制階段。建議人大將審查前移到預(yù)算編制過(guò)程中，詳細(xì)掌握編制流程、定額標(biāo)準(zhǔn)和部門(mén)的基礎(chǔ)信息等，提出有關(guān)改進(jìn)編制預(yù)算的合理化建議。二是培養(yǎng)和吸收精通財(cái)政、審計(jì)、財(cái)務(wù)的專(zhuān)業(yè)人員，強(qiáng)化預(yù)決算公開(kāi)的審核能力。三是建立預(yù)算全過(guò)程的監(jiān)督程序。從預(yù)算決策階段的事前監(jiān)督入手，跟蹤預(yù)算執(zhí)行階段全過(guò)程，加強(qiáng)預(yù)算剛性約束。

(二)加快建立現(xiàn)代對(duì)政制度

1.建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的現(xiàn)代預(yù)算管理制度。一是改進(jìn)年度預(yù)算控制方式。預(yù)算審核的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。二是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間，調(diào)整預(yù)算編制周期，提高項(xiàng)目預(yù)算控制能力。三是建立政府性債務(wù)預(yù)算管理制度。

2.完善地方稅體系，合理增加地方可支配收入。要完善地方稅體系，培育地方主體稅種，調(diào)動(dòng)地方組織收入的積極性和主動(dòng)性。要加快資源稅從價(jià)計(jì)征改革，加快實(shí)施房產(chǎn)稅改革，通過(guò)資源稅和房產(chǎn)稅改革，彌補(bǔ)營(yíng)改增之后地方可支配收入不足的問(wèn)題。

(三)完善預(yù)算編制管理

1.提高年初預(yù)算到位率。一是對(duì)能夠確定額度、相對(duì)固定的補(bǔ)助資金，要提前下達(dá)。二是對(duì)暫時(shí)無(wú)法確定額度的，要預(yù)計(jì)最低限額，提前通知下級(jí)政府。三是提高項(xiàng)目預(yù)算的年初到位率。

2.完善轉(zhuǎn)移支付制度。一是對(duì)現(xiàn)有資金歸并整合，清理壓縮專(zhuān)項(xiàng)資金，將財(cái)政預(yù)算安排的資金全部納入部門(mén)預(yù)算之中;二是規(guī)范上下級(jí)政府間結(jié)算制度，所有政府間轉(zhuǎn)移支付性資金必須通過(guò)兩級(jí)財(cái)政結(jié)算辦理，以免造成預(yù)算內(nèi)容不完整，預(yù)算與決算不對(duì)應(yīng)的問(wèn)題。

(四)營(yíng)造良好的典論氛圍

一是政府要積極主動(dòng)地引導(dǎo)。將與公眾切身利益密切相關(guān)、社會(huì)關(guān)