上海市留學歸國人才引進政策執(zhí)行分析

[摘要]留學歸國人才為我國實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢和“兩個一百年”奮斗目標作出了巨大貢獻。為了更好地實施人才強國戰(zhàn)略，各地方政府制定并執(zhí)行相關政策，但在政策實施過程中也存在一些亟待解決的問題。因此，研究我國引進留學歸國人才的政策執(zhí)行尤為必要。文章以霍恩—米特系統(tǒng)模型為分析框架，從政策目標和標準、政策資源、執(zhí)行組織間的溝通和聯(lián)動、執(zhí)行機構的特點等方面展開分析，探索改進方法，使人才能“引進來”，更能“留得住”“用得好”。[關鍵詞]留學歸國；人才引進；政策執(zhí)行；霍恩—米特模型一、上海市留學歸國人才引進政策問題的由來（一）留學歸國人才重要性日益凸顯在全球化發(fā)展背景下，跨國人才流動速度不斷加快，各國都在“搶人”——在知識經濟驅動發(fā)展的宏觀環(huán)境中，留學生成為推動我國實現(xiàn)人才強國的重要因素，也為構建全球性的人才中心和創(chuàng)新高地提供了有力支撐。我國的出國留學政策從初步確立時期（1949—1978年）、恢復探索時期（1978—1992年）、規(guī)范調整時期（1992—2010年）到提升完善時期（2010年至今），取得了歷史性的進展[1]。經過多年的探索和實踐，海內外人才集聚的磁吸效應已經顯現(xiàn)。近年來，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》等政策文件的發(fā)布，以更加積極開放的方式引進歸國人才，成效顯著。（二）上海市發(fā)展定位的明確上海市素來注重引智引才，人才資源總量已超過675萬人。然而，上海市面臨的人才競爭壓力也越發(fā)嚴重。隨著粵港澳大灣區(qū)、京津冀地區(qū)、川渝一體化等發(fā)展，人才競爭變得越來越激烈，上海市的生活成本和內卷水平更是不容小覷，容易導致人才流失。此外，上海市在創(chuàng)新方面尚有進步空間，據(jù)《2023年全球科技創(chuàng)新中心評估報告》，上海位列北京之后[2]。如何吸引英才扎根成為關鍵所在。近年來，上海市逐步加快了“五個中心”建設，留學歸國人才引進工作的順利開展，理想化的政策是導向，實施過程的精準把控是基石。由此，文章進一步提出，上海市留學歸國人才政策目標的落實效果如何？政策執(zhí)行過程中是否出現(xiàn)執(zhí)行難的問題？如何通過優(yōu)化政策提高執(zhí)行的實效性？二、霍恩—米特系統(tǒng)模型的適用性分析霍恩—米特系統(tǒng)模型強調，在政策決定和效果演變中有多個變量相互影響作用。其中，六個變量包括政策目標和標準、政策資源、執(zhí)行組織的溝通和強化行動、執(zhí)行機構的特性、系統(tǒng)環(huán)境及執(zhí)行人員的意向[3]。留學歸國人才引進政策遵循國家政策，地方政府制定實施細則的執(zhí)行模式，與該模型要求契合，符合“黨領導決策體制”，從源頭保證政策執(zhí)行的正確方向，再經各級政府推進政策實施落地[4]。模型中各個變量也影響執(zhí)行效果。第一，“中國之治”的時代內涵。在公共政策執(zhí)行語境中，我國決策進程的科學化，形成了黨主導的民主決策模式。第二，系統(tǒng)環(huán)境是政策執(zhí)行的宏觀背景。就留學歸國人才引進而言，受到國際國內的雙重影響：一方面，世界極化發(fā)展的新形勢使各國都加入了“搶人大戰(zhàn)”；另一方面，基于我國構建具有全球競爭力的人才體系的需要，打開了人才回流的機會窗口。第三，政策的出臺是人才引進的現(xiàn)實條件。2011年，人力資源和社會保障部制定《留學人員回國工作“十二五”規(guī)劃》，作出全面系統(tǒng)部署，下發(fā)《關于支持留學人員回國創(chuàng)業(yè)的意見》和《關于加強留學人員回國服務體系建設的意見》，標志著歸國人才回國工作、創(chuàng)業(yè)、為國服務三位一體政策體系初步形成。上海市出臺了一系列政策，其中最新且完善的是2021年的《鼓勵留學人員來上海工作和創(chuàng)業(yè)的若干規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），政策目標在于鼓勵人才回流。第四，執(zhí)行組織的聯(lián)動是政策執(zhí)行由“碎片化”向“整體化”的提升。執(zhí)行主體包括各級政府、各部門，以及被賦予執(zhí)行權責的社會組織等。第五，目標群體的主觀性。歸國人才具有巨大創(chuàng)造性潛能，鑒于他們的特殊性和主觀性，他們便成為無法忽視的核心變量。第六，執(zhí)行方式的持續(xù)性。留學人才引進不是一個短暫的過程，包括對人才的跟蹤管理和評估。每一個環(huán)節(jié)都會影響整個人才引進政策的成效。第七，執(zhí)行人員的價值取向。一方面是各執(zhí)行機構對政策目標和標準的理解；另一方面是執(zhí)行人員對政策的解讀及其工作態(tài)度和方式。三、上海市留學歸國人才引進政策的實施情況《規(guī)定》從不同層面制定引進標準，吸引多元化的人才。在政策層面，《規(guī)定》明確，上海市人社局是留學歸國人員工作的主管部門，負責制定和組織實施相關政策的兌現(xiàn)和服務，其他相關部門按照各自職責，做好相關工作[5]。在服務上，發(fā)放海外人才居住證，給予出入境、醫(yī)療等方面支持，并為人才的配偶子女提供醫(yī)療就學等保障。在整體環(huán)境上，上海“城市環(huán)境指數(shù)”得分為86.51分，“成長能力指數(shù)”得分為85.45分，“發(fā)展相融指數(shù)”得分為85.14分[6]。在識別程序上，留學歸國人才引進政策的直接對象為留學歸國人才。上海市將相關人才作為政策的重要目標群體，首先在學歷、工作經歷、獎項等方面設定標準，根據(jù)這些標準確定人才名單，再按照規(guī)定識別程序開展工作。在法律環(huán)境上，各部門、各區(qū)實施細則不斷完善。近五年來，累計引進留學人員超過13.5萬人，來滬工作創(chuàng)業(yè)的歸國人才超30萬人，創(chuàng)辦企業(yè)6000余家，部分人才成為院士、科學家和企業(yè)家。因此，上海市在經濟穩(wěn)中向好、周密組織、環(huán)境適宜的情況下，留學歸國人才引進政策執(zhí)行總體上比較順利，成效較為明顯。但是，政策在執(zhí)行時或多或少遭遇“執(zhí)行難”的問題，主要原因如下。（一）政策標準存在細節(jié)空白《規(guī)定》存在部分內容表述不清晰、缺乏可操作性的問題。一是條例雖然多，可大多為方向條文，缺乏具體實施細則指引，例如人才界定出現(xiàn)“普遍認可”“某一領域”等模糊詞匯，容易形成實踐中的細節(jié)空白。二是政策體系之間缺乏關聯(lián)性，從橫向看，《規(guī)定》的專項實施配套政策散見于其他政策文本中，雖然明確了主導部門，但是仍會受制于其他政策制定部門。三是未能充分體現(xiàn)政府的支持作用，《規(guī)定》提供了明確的實施細則作為指導，導致政府部門無法按照統(tǒng)一的標準執(zhí)行。（二）多頭管理導致功能缺位上海市留學歸國人才引進政策的執(zhí)行組織包括各級政府、各個部門，其中，主要由市人社局牽頭，其他部門負責政策監(jiān)督落實，也包括被賦予政策執(zhí)行權責的社會組織等。執(zhí)行主體多，難免存在主次不明、缺乏聯(lián)動的副作用：一方面，信息的互通和共享受阻，掣肘留學歸國人才的有效引進；另一方面，因為操作不暢，未形成制度化的協(xié)調機制，容易出現(xiàn)執(zhí)行空白。（三）目標群體的多元化需求引進的人才，作為具有較強主觀能動性并享有話語權的目標群體，通常具有較高的需求。直接落戶或創(chuàng)業(yè)支持等方式對原本就具有上海戶籍且無創(chuàng)業(yè)規(guī)劃的上海籍人才而言，激勵作用有限。高激勵性質的引才政策多針對已取得成就的高層次人才，會導致具有潛力的年輕人才選擇在海外就業(yè)以積累資歷。此外，個體需求會導致政策效果的差異。留學歸國人才可能難以適應上海的社會環(huán)境，他們只能自發(fā)組建社群共享信息，因此，急需一個有號召力的組織或部門與他們溝通。（四）執(zhí)行人員管理觀念欠缺執(zhí)行人員往往把引進人才數(shù)量作為重要的績效指標，在這種意識下，“重引才、輕留才”的現(xiàn)象在所難免，導致人才潛力得不到充分發(fā)揮，不利于人才的長期發(fā)展?！爸匾M、輕使用”的現(xiàn)象導致對引進人才的使用不合理。由于自身觀念和理解的差別，部分工作人員在政策解讀上存在誤區(qū)，造成人才落地后不能合理匹配崗位。（五）政策資源配置不合理一是留學歸國人員分布于上海市的多個領域、多個企業(yè)，但是相關企業(yè)出于自身專利、知識產權技術的保護等，不能形成較好的合作共享機制。二是區(qū)域資源存在差異化，留學人才引進政策的一大重點在于人才創(chuàng)業(yè)，而明確的創(chuàng)業(yè)途徑多依賴于留創(chuàng)園的建設，目前，上海市較成熟的留創(chuàng)園為張江和漕河涇留創(chuàng)園，其他園區(qū)聚集效應尚不明顯。三是現(xiàn)有的引進人才服務隊伍結構單一，保障人才進一步在滬發(fā)展、生活的社會組織力量還未被有效利用。四、完善上海市留學歸國人才引進政策的建議（一）完善政策體系，凸顯科學性打造“全鏈條”政策體系，在人才引進的基礎上，推行人才培養(yǎng)、效果評估、激勵機制與保障服務。由于現(xiàn)在上海市的留學歸國人才數(shù)量初具規(guī)模，應側重思考如何讓人才“留得住”“用得好”的長效機制，切實提升用才育才效能。此外，加大調研力度，強化政策執(zhí)行的反饋機制，及時調整、完善政策制定與更新。（二）提升執(zhí)行主體能力，增強協(xié)同性健全政策執(zhí)行機制，保障執(zhí)行組織之間有效協(xié)同。執(zhí)行系統(tǒng)內涉及的環(huán)節(jié)及要素都需要連接成有機整體，只有使各個部門、單位之間形成有效溝通、多方聯(lián)動的格局，才能使政策落實精準高效。要加強歸口統(tǒng)一管理，在市人社局牽頭的基礎上，協(xié)同其他職能部門提供相應管理和服務，明確各部門的職權。將僑務部門、留創(chuàng)園和用人單位等納入執(zhí)行主體，填補職能部門的功能空白。（三）賦能執(zhí)行人員，提高實效性要打通政策執(zhí)行的“最先一公里”，必須提升執(zhí)行人員對政策的理解力。一是根據(jù)工作需要選派執(zhí)行人員，把人才“引進來”“留得住”和“用得好”三個環(huán)節(jié)的整體成果作為衡量績效的標準。二是各級各類施策人員需按照“干什么、學什么”接受培訓和培養(yǎng)，豐富一線窗口的工作經歷。（四）整合政策資源下沉，提高普及性一是人力資源下沉，選拔用人單位、人力資源服務機構和職能部門工作人員納入一線的工作隊伍，形成政府、用人單位、社會組織等多位一體的隊伍結構。二是服務資源下沉，提高服務便利度。三是資金資源下沉，及時給人才和留創(chuàng)園發(fā)放發(fā)展補助，帶動設施服務的提升。四是信息資源下沉，建立健全的信息系統(tǒng)。（五）創(chuàng)新政策宣傳，提升知曉度應加強海內外信息溝通，讓留學歸國人才快速了解政策的相關內容。一是完善政策宣傳窗口，暢通解讀渠道。充分發(fā)揮一線崗位的渠道優(yōu)勢及社會組織的連接作用，加強政策的宣傳解釋，確保目標群體能夠較快理解，減少辦事次數(shù)。二是通過制作視頻短片、微信公眾號做專題解讀等方式開展科普工作。三是應建立一個互動的平臺。同時，培養(yǎng)各種自治組織，如產業(yè)協(xié)會、行業(yè)協(xié)會等，讓它們能夠充分發(fā)揮自己的作用。（六）尊重目標群體，調動積極性目標群體是政策的“最后一公里”，由于多重文化根源，歸國人才不會扎根于一個國家[7]。所以，了解他們在回流過程中如何定位自己是關鍵。只有提高人才的內生動力和認同感，才能維持他們長期駐留。一是圍繞人才與行業(yè)、產業(yè)實