財(cái)務(wù)視角下事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題及解決路徑探討

一、事業(yè)單位預(yù)算管理的背景和重要性1979年，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)與市場(chǎng)改革，我國(guó)的預(yù)算管理制度也恢復(fù)重建。伴隨政府職能的轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，事業(yè)單位的角色和職能發(fā)生了變化。傳統(tǒng)的行政管理模式已經(jīng)不能滿足事業(yè)單位的需求，事業(yè)單位需要建立科學(xué)的預(yù)算管理體系來(lái)提高財(cái)務(wù)管理的效率和透明度。事業(yè)單位預(yù)算管理的目標(biāo)不僅僅是控制支出，更重要的是實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理和責(zé)任制改革。這要求事業(yè)單位建立科學(xué)的預(yù)算管理體系，提高財(cái)務(wù)管理的效率和透明度，推動(dòng)單位可持續(xù)發(fā)展。2018年重新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》）把預(yù)算績(jī)效納入目標(biāo)管理，向全面、規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算制度邁進(jìn)了一步。事業(yè)單位通過科學(xué)的預(yù)算管理，能夠?qū)θ粘９芾磉M(jìn)行監(jiān)督，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃，從而更好地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。開展預(yù)算管理的重要性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，提高決策質(zhì)量。通過明確預(yù)算目標(biāo)和預(yù)期結(jié)果，為事業(yè)單位決策提供了合理的依據(jù)。預(yù)算管理為決策者提供了重要的信息和數(shù)據(jù)支持，能夠幫助管理者更好地了解單位目前的財(cái)務(wù)狀況和需求，從而根據(jù)事業(yè)單位發(fā)展需要，優(yōu)化資源配置，作出更明智的決策，降低決策風(fēng)險(xiǎn)。第二，加強(qiáng)財(cái)務(wù)控制。預(yù)算管理是一種對(duì)財(cái)務(wù)狀況和財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行有效管理和監(jiān)督的手段。通過預(yù)算管理，事業(yè)單位能夠?qū)ω?cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)控，及時(shí)掌控資金的流向與使用目的，更好地規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，減少財(cái)政資金的浪費(fèi)和濫用。第三，提高社會(huì)公信力?？茖W(xué)的預(yù)算管理可以優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)，將資金重點(diǎn)向服務(wù)民生、服務(wù)社會(huì)的項(xiàng)目?jī)A斜，保障事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有效性，提高財(cái)政資金的使用效益，避免國(guó)有資產(chǎn)的濫用和腐敗現(xiàn)象的滋生[1]。科學(xué)、嚴(yán)格的預(yù)算管理可以使事業(yè)單位更好地履行公共服務(wù)職能，提高服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)公眾對(duì)其整體形象的認(rèn)可和信任。二、事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題（一）預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)事業(yè)單位與行政單位的重要區(qū)別之一在于行政單位是國(guó)家各項(xiàng)行政事務(wù)的指揮者與管理者，而事業(yè)單位是各項(xiàng)科教文衛(wèi)等活動(dòng)的實(shí)際執(zhí)行者，業(yè)務(wù)活動(dòng)種類多且具體化，這就導(dǎo)致事業(yè)單位的管理層為了追求業(yè)績(jī)更加注重抓業(yè)務(wù)活動(dòng)而輕財(cái)務(wù)管理。很多事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理沒有真正重視起來(lái)，也未建立一套完善的預(yù)算管理體系，認(rèn)為預(yù)算管理是財(cái)務(wù)工作中的一環(huán)，預(yù)算編制只是填報(bào)數(shù)據(jù)、爭(zhēng)取財(cái)政資金，缺乏全員預(yù)算的意識(shí)?；谑聵I(yè)單位傳統(tǒng)的管理模式，財(cái)務(wù)人員發(fā)展環(huán)境受限，且人員配比不合理。有的行政崗兼任財(cái)務(wù)崗，財(cái)經(jīng)法規(guī)意識(shí)淡薄，人員綜合素質(zhì)不高，缺乏財(cái)務(wù)管理理念[2]。部門之間，尤其是業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門之間溝通較少，財(cái)務(wù)人員對(duì)各部室職能、工作規(guī)劃、業(yè)務(wù)開展情況、預(yù)計(jì)收入與支出了解不全面，缺乏有效途徑去獲取可靠的源頭數(shù)據(jù)，這就導(dǎo)致編制預(yù)算時(shí)填報(bào)的數(shù)據(jù)不能反映單位的真實(shí)客觀情況，數(shù)據(jù)信息缺乏準(zhǔn)確性、合理性。另外，對(duì)于公益一類事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，開展業(yè)務(wù)活動(dòng)的資金依靠財(cái)政撥款。對(duì)于財(cái)政資金，不管是在申請(qǐng)階段還是使用階段，很多單位都缺乏節(jié)約意識(shí)，不會(huì)考慮資金的最優(yōu)化使用方案。一般在往年的預(yù)算編制計(jì)劃基礎(chǔ)上，繼續(xù)增量申請(qǐng)資金，忽視了資金的使用效益，造成了財(cái)政資金的浪費(fèi)。（二）預(yù)算編制不科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算編制是預(yù)算管理的首個(gè)環(huán)節(jié)，需要對(duì)全單位下一會(huì)計(jì)年度的收入、支出、資金分配、業(yè)務(wù)活動(dòng)等有全面的了解和規(guī)劃，既要考慮整體的前瞻性，又要考慮剔除上一會(huì)計(jì)年度的不合理因素，因此需要對(duì)單位各部門業(yè)務(wù)活動(dòng)開展情況、未來(lái)業(yè)務(wù)規(guī)劃、預(yù)計(jì)開支等進(jìn)行充分的調(diào)研論證。但現(xiàn)實(shí)情況是，事業(yè)單位預(yù)算編制一般要求在1～2個(gè)月內(nèi)完成，且決策者將工作任務(wù)直接分配給財(cái)務(wù)部門，財(cái)務(wù)部門沒有充足的時(shí)間和足夠的人員去獲取最原始、最能反映單位實(shí)際的數(shù)據(jù)，一般參考往年數(shù)據(jù)，信息采集具有片面性，預(yù)算編制過程中缺乏準(zhǔn)確、全面的數(shù)據(jù)支撐。對(duì)于財(cái)務(wù)人員來(lái)說(shuō)，只是以一個(gè)“數(shù)字人”的身份保證報(bào)表數(shù)據(jù)符合審核要求，導(dǎo)致預(yù)算編制的基礎(chǔ)不牢固。面對(duì)時(shí)間緊任務(wù)重的現(xiàn)狀，多數(shù)單位采用“去年數(shù)據(jù)+本年調(diào)整”的方法編制預(yù)算，這種方法填報(bào)的數(shù)據(jù)包含上一期數(shù)據(jù)的不合理性，繼續(xù)沿用將導(dǎo)致資金分配不科學(xué)的問題更加突出[3]。（三）預(yù)算執(zhí)行力度不夠事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中存在預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度落后于計(jì)劃的問題，主要是由預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃不合理、決策層面的拖延或者執(zhí)行部門的不配合所致。實(shí)際開展工作時(shí)，有的單位發(fā)現(xiàn)部分原始單據(jù)無(wú)對(duì)應(yīng)的預(yù)算指標(biāo)、部分預(yù)算指標(biāo)無(wú)對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)，這就導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制脫節(jié)[4]，容易出現(xiàn)“拆東墻補(bǔ)西墻”的行為，指標(biāo)混用，隨意執(zhí)行預(yù)算資金，影響了資金使用效益，完全偏離了預(yù)算管理的初衷。事業(yè)單位業(yè)務(wù)類型較多、項(xiàng)目分類多，很多項(xiàng)目開展周期長(zhǎng)，流程相對(duì)煩瑣，前期面臨的上級(jí)主管部門以及財(cái)政部門的執(zhí)行壓力較小，容易忽視項(xiàng)目進(jìn)度，這會(huì)導(dǎo)致資源無(wú)法及時(shí)投入和使用，影響單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)下半年面臨較大的預(yù)算執(zhí)行壓力時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)兩種情況：一是申請(qǐng)調(diào)整預(yù)算，這大大削弱了預(yù)算管理的嚴(yán)肅性；二是年底集中大額大批量支付或者通過預(yù)付款轉(zhuǎn)移財(cái)政資金，出現(xiàn)“突擊花錢”的現(xiàn)象,甚至有些事業(yè)單位為了完成預(yù)算執(zhí)行率偽造原始單據(jù)。（四）考核機(jī)制不完善事業(yè)單位目前缺乏一套完善的預(yù)算管理與評(píng)價(jià)體系來(lái)對(duì)本單位的預(yù)算實(shí)施工作進(jìn)行約束，單位的內(nèi)部控制機(jī)制不完善，導(dǎo)致監(jiān)督人員無(wú)法對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行有效的監(jiān)督和評(píng)估。部分事業(yè)單位在內(nèi)控制度中提及了預(yù)算管理，但多數(shù)是為應(yīng)對(duì)上級(jí)考核，并未在制度中詳細(xì)說(shuō)明，實(shí)際工作中也未將預(yù)算管理與內(nèi)部控制有效銜接起來(lái)。會(huì)計(jì)年度結(jié)束之后的績(jī)效評(píng)價(jià)也多數(shù)是套用固定模板，機(jī)械填報(bào)本單位數(shù)據(jù)，未深入分析本單位的預(yù)算執(zhí)行是否存在不足之處以及如何有效改善。財(cái)政部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行的考核也偏形式化，對(duì)事業(yè)單位考核缺乏有效的量化限制。三、事業(yè)單位預(yù)算管理問題解決路徑預(yù)算管理存在的問題會(huì)導(dǎo)致事業(yè)單位預(yù)算管理的不合理和低效，進(jìn)而影響單位的財(cái)務(wù)狀況、服務(wù)質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。因此，解決事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題至關(guān)重要。（一）提高對(duì)預(yù)算編制的重視程度事業(yè)單位開展預(yù)算管理不能僅僅是為了保障本單位資金合理分配，更應(yīng)考慮其社會(huì)公益屬性?？茖W(xué)的預(yù)算管理能讓資金通過市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)更加有效的配置，讓事業(yè)單位更好地面向社會(huì)提供公益服務(wù)。就目前來(lái)看，事業(yè)單位預(yù)算編制人員基本都是財(cái)務(wù)人員，對(duì)數(shù)據(jù)分析、信息化軟件的應(yīng)用等缺乏專業(yè)經(jīng)驗(yàn)。單位應(yīng)當(dāng)貫徹全員預(yù)算的觀念，預(yù)算編制是對(duì)整個(gè)單位下一會(huì)計(jì)年度工作的整體規(guī)劃，其合理與否影響整個(gè)會(huì)計(jì)年度的資金統(tǒng)籌安排與調(diào)度，因此應(yīng)讓全員參與其中，使其充分認(rèn)識(shí)到科學(xué)編制預(yù)算的必要性和重要性。在預(yù)算編制工作開展之前，要充分考慮未來(lái)資產(chǎn)使用情況、政策變化，以及未來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)資金支出的影響，做好數(shù)據(jù)的采集與整理，提高數(shù)據(jù)的可追溯性和準(zhǔn)確性。（二）采用科學(xué)方法，做好預(yù)算編制第一，做好編報(bào)前準(zhǔn)備工作。預(yù)算填報(bào)的文件經(jīng)過層層傳達(dá)，下發(fā)到事業(yè)單位會(huì)有時(shí)間延遲。預(yù)算編報(bào)工作一般時(shí)間緊、工作量大。在預(yù)算工作開展前，應(yīng)成立預(yù)算編制專班，組織各業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人員、財(cái)務(wù)人員統(tǒng)一培訓(xùn)，了解《預(yù)算法》，熟悉編報(bào)流程、編報(bào)要求，提高編報(bào)人員整體素質(zhì)。各部門應(yīng)分別對(duì)部門人員的信息進(jìn)行集中維護(hù)整理，對(duì)預(yù)計(jì)收入、開支、未來(lái)資產(chǎn)使用情況、業(yè)務(wù)開展情況進(jìn)行充分調(diào)研分析，為預(yù)算編報(bào)提供全面、科學(xué)的數(shù)據(jù)支持。第二，構(gòu)建信息化共享平臺(tái)，加快“業(yè)財(cái)融合”。業(yè)務(wù)部門將人員信息、收入、支出等數(shù)據(jù)上傳到共享平臺(tái)，形成動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)，供財(cái)務(wù)部門獲取[5]。各部門要對(duì)上傳的數(shù)據(jù)負(fù)責(zé)，數(shù)據(jù)應(yīng)是緊密結(jié)合本部門業(yè)務(wù)發(fā)展實(shí)際、經(jīng)過充分的調(diào)研論證得出，而不是隨意估算。共享平臺(tái)能有效避免信息孤島現(xiàn)象，消除部門間數(shù)據(jù)共享屏障，讓財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)同頻、共享。財(cái)務(wù)人員及時(shí)獲取各項(xiàng)數(shù)據(jù)，減少了時(shí)間成本，能通過財(cái)務(wù)分析事前規(guī)避一些風(fēng)險(xiǎn)因素，有效提高預(yù)算的效率和準(zhǔn)確性。第三，采用科學(xué)的編制方法。相較于傳統(tǒng)的“去年數(shù)據(jù)+本年調(diào)整”的預(yù)算編制方法，零基預(yù)算法有更明顯的優(yōu)點(diǎn)，它一切從零出發(fā)，充分考慮各項(xiàng)支出的必要性，將有限的資金用到最需要的地方，通過減少浪費(fèi)，使預(yù)算資金回歸本質(zhì)，充分體現(xiàn)事業(yè)單位的公益屬性。事業(yè)單位應(yīng)采用零基預(yù)算法，全面考慮下一會(huì)計(jì)年度的工作規(guī)劃、資金支出結(jié)構(gòu)，對(duì)執(zhí)行率低、效益低的項(xiàng)目，適當(dāng)削減預(yù)算資金，確保支出的合理性和可行性。財(cái)務(wù)部門嚴(yán)格按照財(cái)政管理法治化要求，嚴(yán)格遵循《預(yù)算法》，將單位資金、財(cái)政資金所有項(xiàng)目細(xì)化到部門經(jīng)濟(jì)分類、政府經(jīng)濟(jì)分類，確保預(yù)算編制的科學(xué)性和規(guī)范性。（三）加大預(yù)算執(zhí)行力度只有做好預(yù)算執(zhí)行才能保證資源的合理配置和高效使用。所以，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度及時(shí)跟蹤調(diào)整很有必要。很多事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行差是因?yàn)榫巿?bào)預(yù)算時(shí)一味追求爭(zhēng)取更多財(cái)政資金，甚至有的單位先確定資金再確定項(xiàng)目，忽略了本單位實(shí)際業(yè)務(wù)開展所需的資金額度。事業(yè)單位應(yīng)在財(cái)政部門下達(dá)指標(biāo)后，編制詳細(xì)的預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃，定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，對(duì)單位較大的項(xiàng)目以及新增項(xiàng)目的開展進(jìn)度與財(cái)政資金支出執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行核對(duì)配比，有計(jì)劃地安排各項(xiàng)項(xiàng)目資金的支出進(jìn)度。單位的政府采購(gòu)項(xiàng)目從提出采購(gòu)計(jì)劃到招標(biāo)、中標(biāo)、簽合同、履約驗(yàn)收等，一般耗時(shí)較久，而用于政府采購(gòu)的財(cái)政資金又有嚴(yán)格限制，所以要充分考慮可能影響政府采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)度的因素，對(duì)其各環(huán)節(jié)時(shí)間進(jìn)行嚴(yán)格把控，確保采購(gòu)能如期有序開展，防止出現(xiàn)年底項(xiàng)目未完成導(dǎo)致預(yù)算資金無(wú)法支付，從而擠占來(lái)年預(yù)算的現(xiàn)象。財(cái)政部門也要做好對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)管和調(diào)度，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算調(diào)整的限制。對(duì)事業(yè)單位一些執(zhí)行進(jìn)度達(dá)不到時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求的項(xiàng)目，相應(yīng)調(diào)減未來(lái)預(yù)算資金。要按照預(yù)算調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)和程序，嚴(yán)格審核事業(yè)單位預(yù)算調(diào)整方案，評(píng)價(jià)其調(diào)整的合理性和必要性[6]，并將預(yù)算調(diào)整加入年終考核，量化分值，以此倒逼事業(yè)單位嚴(yán)格對(duì)待預(yù)算執(zhí)行，提升單位預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量。（四）深化考核機(jī)制，做好預(yù)算信息公開從事業(yè)單位內(nèi)部來(lái)看，形成科學(xué)的預(yù)算管理體系和有效可行的考核監(jiān)督體系必不可少。事業(yè)單位應(yīng)制定一套完善、有效的考核制度，對(duì)預(yù)算全過程進(jìn)行監(jiān)督，建立健全內(nèi)部控制機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。設(shè)置獨(dú)立的績(jī)效評(píng)價(jià)部門，保證績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和可靠性。事業(yè)單位開展績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，要將預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)開展進(jìn)度進(jìn)行比對(duì)分析，結(jié)合本年度各部室提報(bào)的預(yù)算數(shù)據(jù)，對(duì)其預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核，重點(diǎn)評(píng)價(jià)資金的使用效率和社會(huì)效益，并強(qiáng)化落實(shí)績(jī)效責(zé)任。將考核結(jié)果加權(quán)量化，與獎(jiǎng)懲機(jī)制環(huán)環(huán)相扣、有效鏈接，直接影響各部門年終績(jī)效，推動(dòng)預(yù)算管理的規(guī)范發(fā)展。從事業(yè)單位外部來(lái)看，公開預(yù)算信息是民眾視角下監(jiān)督考核事業(yè)單位預(yù)算管理的有效途徑，也是《預(yù)算法》的重要內(nèi)容之一。事業(yè)單位應(yīng)將預(yù)算編制信息、財(cái)務(wù)預(yù)算數(shù)據(jù)全面、真實(shí)地公開，向信息媒體、社會(huì)公眾進(jìn)行信息披露，加強(qiáng)政府網(wǎng)站建設(shè)，開通在線咨詢通道，對(duì)民眾疑問及建議及時(shí)有效反饋，方便民眾對(duì)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)預(yù)算等信息進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，讓財(cái)政資金在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)最優(yōu)化使用，有效提高事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水