農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助規(guī)范發(fā)展的路徑研究-基于山東臨沂的案例

農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助規(guī)范發(fā)展的路徑研究基于山東臨沂的案例

一引言農(nóng)村經(jīng)濟是國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎，關(guān)系到我國“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的大局。但長期以來，融資難問題成為嚴重制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，農(nóng)村金融問題已受到政府和學界越來越多的關(guān)注。十七屆三中全會首次提出“允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作”，全國各地的農(nóng)民合作社積極探索，大力開展資金互助。據(jù)農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)，截至2016年底，全國依法登記的農(nóng)民合作社已達166.9萬家，入社農(nóng)戶約占全國農(nóng)戶總數(shù)的42.7%，其中大部分農(nóng)民合作社已經(jīng)開展或準備開展資金互助業(yè)務。農(nóng)民合作社內(nèi)的資金互助作為一種民間金融組織形式，從屬于農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的范疇。農(nóng)民合作社內(nèi)的資金互助是建立在人緣、地緣、血緣、業(yè)緣的基礎之上，這種組織形式的運作同時依靠非正式約束和正式約束雙重制度規(guī)則發(fā)揮作用，既具備民間金融交易的信息對稱性、交易成本低、運行機制靈活等優(yōu)勢，同時也具備了現(xiàn)代正規(guī)金融的組織性和規(guī)范性，這種特有的優(yōu)勢使其能有效服務農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場以及農(nóng)戶，對緩解我國農(nóng)村資金供需矛盾、完善農(nóng)村金融服務、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展以及增加農(nóng)民收入等方面具有重要意義。然而目前存在外部監(jiān)管缺失、內(nèi)部管理混亂等問題，以致金融風險頻發(fā)，近年來河北、江蘇等地連續(xù)出現(xiàn)了假借“合作社”名義開展非法集資活動以及負責人卷款跑路和社員擠兌股金事件，嚴重擾亂了農(nóng)村金融秩序，對當?shù)亟鹑谏鷳B(tài)安全造成了極大危害，甚至影響我國農(nóng)村合作金融的發(fā)展進程，引發(fā)了政策界和理論界的高度關(guān)注。因此，農(nóng)民合作社內(nèi)的資金互助未來如何完善風險管理、地方政府如何進行有效監(jiān)管？如何在金融穩(wěn)定與市場發(fā)展之間尋求平衡，以實現(xiàn)農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助的規(guī)范發(fā)展，不僅是當前政策界關(guān)注的焦點，也是本文研究的重點。二文獻回顧國內(nèi)外關(guān)于農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助的研究成果不斷豐富，主要集中于以下三個方面。一是農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助的優(yōu)勢研究。農(nóng)民合作社內(nèi)的資金互助是以農(nóng)民合作社為基礎進行社員間的資金互助和信用合作，有利于解決借貸雙方的信息不對稱問題，Hoff和Stiglitz（1993）指出，在信息不對稱的條件下，正規(guī)金融與非正規(guī)金融在篩選、監(jiān)督和合約實施成本等方面的差異是發(fā)展中國家存在二元金融結(jié)構(gòu)的主要原因。正規(guī)金融機構(gòu)往往缺乏對農(nóng)戶生活、經(jīng)營以及道德方面的私人信息，從而無法精確監(jiān)督農(nóng)戶如何使用貸款（張正平、何廣文，2009），為了克服信息不對稱帶來的風險，正規(guī)金融機構(gòu)一般要求嚴格的抵押和擔?；虿扇⌒刨J配給（HolmstromandTirole，1997），而由于農(nóng)戶的財富稟賦一般較低，難以向金融機構(gòu)提供有效的抵押，致使逆向選擇和道德風險問題更為嚴重，也更難解決（Carter，1988）。資金互助社從農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營中內(nèi)生出來能有效實施相互監(jiān)督和合同互聯(lián)，與農(nóng)民合作社或龍頭公司聯(lián)合發(fā)展時可顯著改善農(nóng)村融資狀況（洪正，2011），因此，農(nóng)民合作社內(nèi)的資金互助是更加適應農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的組織形式（王瑋等，2008），是幫助合作社和社員擺脫融資困境更為現(xiàn)實的選擇，具有交易成本低、較強的內(nèi)在穩(wěn)定性和自我風險管理能力等優(yōu)勢（張德元等，2016），資金互助的迅速發(fā)展，在很大程度上緩解了農(nóng)村資金供需矛盾，有效地改善了農(nóng)戶貸款難問題（李明賢等，2016），并且在開拓市場、促進擴大再生產(chǎn)及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民收入、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效益等方面發(fā)揮了很好的作用（賈晉等，2017；王葦航，2008；何廣文，2007；戎承法等，2011）。二是農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助的風險研究。合作社內(nèi)部開展資金互助作為民間融資的一種形式，其發(fā)展面臨著諸多風險。第一是信用風險的積累和嚴重的法律風險（王曙光，2009）。第二是流動性風險（王慧穎，2014），由于缺乏合理的融資機制，資金互助社普遍面臨資金不足的境況（雷鵬等，2017），相對于正規(guī)金融機構(gòu)而言，資金互助社對流動性風險的控制措施僅通過控制貸款規(guī)模和結(jié)構(gòu)，而不能像正規(guī)金融機構(gòu)那樣通過同業(yè)拆借、再融資或向中央銀行借款來緩解流動性約束，也正因為流動性風險控制措施少，致使互助社不能充分利用資金（孔祥智等，2011）。第三是自然風險和市場風險，由于資金互助社的資金主要運用于“三農(nóng)”領(lǐng)域，是風險的集聚地，如很多養(yǎng)殖類的資金互助社的風險控制手段主要是加強技術(shù)服務和擔保，其他風險控制手段缺失，一旦出現(xiàn)大規(guī)模疫病，貸款資金將面臨較大風險（夏英等，2010），貸款過程中的自然風險和市場風險等不確定因素成為制約資金互助社發(fā)展的主要障礙。第四是操作風險和內(nèi)部人控制所產(chǎn)生的道德風險（彭澎等，2015），資金互助社因存在違法違規(guī)操作行為，出現(xiàn)了非法集資、老板跑路現(xiàn)象和倒閉事件（潘軍昌等，2013），使資金互助社社員在經(jīng)濟上蒙受損失，增加了資金互助社健康發(fā)展的障礙。三是農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助的監(jiān)管研究。農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助作為新型的合作金融形式，其發(fā)展仍處于摸索階段，盡管銀監(jiān)會已出臺《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，對農(nóng)村資金互助社的建立和發(fā)展提供了重要的制度保障和政策支撐，但由于監(jiān)管制度與農(nóng)村金融實際相脫離（陳司謹，2011），銀監(jiān)會的監(jiān)管過嚴和監(jiān)管過度，導致市場準入門檻偏高（張德峰，2012）和經(jīng)營靈活性降低（邵傳林，2010）。農(nóng)民合作社內(nèi)的資金互助由于分布廣、數(shù)量多，監(jiān)管難度非常大，加上農(nóng)委系統(tǒng)、供銷合作社等管理部門缺乏專業(yè)監(jiān)管人才和監(jiān)管手段，使得農(nóng)民合作社內(nèi)的資金互助實際上處于外部監(jiān)管缺失的狀態(tài)，風險管理完全依賴于負責人的風險管理意識和風險管理能力，導致各地資金互助社的風險管理水平參差不齊，有很多地方存在不規(guī)范經(jīng)營現(xiàn)象，從而集聚了大量風險（汪小亞，2014；彭澎等，2015）。如江蘇灌南縣的資金互助社是由縣委農(nóng)村工作部批準設立，因監(jiān)管不到位，使資金互助社負責人違規(guī)操作，私自挪用社員儲戶存款，放高利貸給江蘇龍誠集團，最終因資金鏈斷裂導致資金互助社倒閉（潘軍昌等，2013）。然而，結(jié)合我國農(nóng)村合作經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，研究如何進行制度設計以使農(nóng)民合作社內(nèi)的資金互助能夠持續(xù)發(fā)揮其制度優(yōu)勢而避免出現(xiàn)異化，探討農(nóng)民合作社內(nèi)的資金互助未來將如何規(guī)范發(fā)展，避免走入農(nóng)村合作基金會整體覆滅的厄運，是當前實務界和政策界最為困惑也是亟待解決的問題。山東省于2015年成為國務院唯一批準開展合作金融試點的省份，其中臨沂市是第一批試點市區(qū)，臨沂市供銷合作系統(tǒng)積極探索農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助并取得巨大成效，但臨沂合作金融在運行中依然存在發(fā)展困境和監(jiān)管困境。本文將深入剖析臨沂農(nóng)民合作社資金互助模式，探討農(nóng)民合作社內(nèi)的資金互助將如何完善運行機制、風險管理以及有效監(jiān)管，并提出相關(guān)建議以期規(guī)范發(fā)展。三山東臨沂農(nóng)民合作社內(nèi)資金互助模式山東農(nóng)業(yè)歷史悠久，耕地率屬全國最高省份，是中國的農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)增加值長期穩(wěn)居中國各省份第一位。同時山東省也是資金互助業(yè)務開展最成功的一個省份，因此成為國務院唯一允許開展新型農(nóng)村合作金融試點的省份，其中臨沂不僅是山東省面積最大的市，更重要的是臨沂市供銷社領(lǐng)辦農(nóng)民合作社開展資金互助業(yè)務（簡稱“臨沂資金互助模式”）是全國規(guī)范運作的典范。截至2016年底，臨沂市供銷社有55家農(nóng)民合作社開展了資金互助業(yè)務，服務社員1.52萬戶，其中，開展資金互助業(yè)務的農(nóng)民合作社中獲國家級、市級以及縣級示范社占70%以上，有22家獲得“山東省農(nóng)民專業(yè)合作社信用互助業(yè)務資格認定書”，為解決農(nóng)戶融資難及促進農(nóng)戶增收發(fā)揮了巨大作用。因此，選擇山東臨沂資金互助社的案例進行深入剖析具有典型的代表性。1.運行機制：大小聯(lián)合山東臨沂作為農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化有一定的基礎，但由于受農(nóng)村金融市場萎縮的影響，資金嚴重匱乏，制約了發(fā)展。為突破資金瓶頸制約，臨沂供銷社利用供銷系統(tǒng)的綜合優(yōu)勢，結(jié)合農(nóng)村信用的基本特點，將生產(chǎn)合作、經(jīng)營合作和信用合作融為一體，逐步構(gòu)建了“大小聯(lián)合”的資金互助運行機制（見圖1）。通過“小聯(lián)合”進行農(nóng)民合作社內(nèi)社員之間的資金調(diào)劑，通過“大聯(lián)合”進行各農(nóng)民合作社之間的資金調(diào)劑?！按舐?lián)合”與“小聯(lián)合”有機結(jié)合，能有效解決農(nóng)戶在生產(chǎn)經(jīng)營中的融資難題，解決農(nóng)民合作社發(fā)展中的融資難題，降低了生產(chǎn)經(jīng)營成本；并將農(nóng)民合作社與農(nóng)民緊緊地連接在從基地到市場終端的農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營服務體系中，形成一個競爭力不斷提升的利益共同體，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。（1）小聯(lián)合：社員之間的資金調(diào)劑。所謂“小聯(lián)合”，就是各農(nóng)民合作社在本社社員內(nèi)部開展資金互助。農(nóng)民合作社內(nèi)部成立資金互助部，管理社員互助金，對互助金安全高效運作，以信用合作支撐生產(chǎn)經(jīng)營合作，促進農(nóng)民合作社的發(fā)展，以生產(chǎn)經(jīng)營合作增強信用合作的服務功能。社員可以向本社資金互助部申請小額互助金，享受優(yōu)惠利率，以解決種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工等致富項目缺乏資金的問題。通過小聯(lián)合，把社員閑置的資金集中起來，辦一家一戶辦不了的大事。農(nóng)民合作社內(nèi)的資金互助主要是為了解決社員生產(chǎn)經(jīng)營中的資金需求，但由于單個農(nóng)民合作社的產(chǎn)業(yè)單一，生產(chǎn)經(jīng)營具有同質(zhì)性，生產(chǎn)周期完全一致，資金需求和資金盈余的時段高度重疊，導致農(nóng)民合作社內(nèi)的資金互助出現(xiàn)“兩難困境”：投入期時社員都需要資金，出現(xiàn)“無資金可貸”的局面；收獲期時社員都有閑置資金，出現(xiàn)“無社員可貸”的局面。資金互助僅限于滿足社員之間的生活資金需求，難以滿足社員之間生產(chǎn)資金的需求，難以真正實現(xiàn)社員之間的資金余缺調(diào)劑。（2）大聯(lián)合：社際之間的資金調(diào)劑。為解決“小聯(lián)合”資金供求的“兩難困境”，臨沂市供銷社嘗試構(gòu)建“大聯(lián)合”的資金互助模式，對全市50家農(nóng)民合作社因區(qū)域性、產(chǎn)業(yè)性、季節(jié)性差異產(chǎn)生的資金余缺進行調(diào)劑。所謂“大聯(lián)合”，即成立臨沂億嘉農(nóng)林牧專業(yè)合作聯(lián)合社作為農(nóng)民合作社之間的資金余缺調(diào)劑平臺，當單個農(nóng)民合作社有富余資金且無社員可貸時，可將資金調(diào)入調(diào)劑平臺；當單個農(nóng)民合作社有資金需求且無資金可貸時，可從調(diào)劑平臺借入資金。通過“大聯(lián)合”發(fā)揮調(diào)節(jié)器、蓄水池作用，實現(xiàn)各農(nóng)民合作社之間進行資金調(diào)劑、互融互通，提高了資金使用效率，充分發(fā)揮了信用合作對農(nóng)民合作社發(fā)展的支撐作用。圖1“大小聯(lián)合”的資金互助運行模式2.監(jiān)管機制：內(nèi)外結(jié)合臨沂資金互助模式成功運行十年有余，發(fā)展規(guī)模穩(wěn)步擴大，得益于資金互助社嚴格的內(nèi)部監(jiān)管機制與外部監(jiān)管機制相結(jié)合（見圖2）。圖2“內(nèi)外結(jié)合”的資金互助監(jiān)管模式（1）內(nèi)部監(jiān)管機制。臨沂資金互助社建立嚴格的監(jiān)管條例，嚴格堅持“社員制”“封閉式”“不支付固定回報”原則，對互助資金使用程序進行了明確規(guī)定，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)合作社統(tǒng)一標準，實現(xiàn)規(guī)范化操作流程。實現(xiàn)資金互助社審查社員以及社員對資金互助社進行監(jiān)督的雙向監(jiān)管機制。其一，資金互助社審查社員。資金互助社相比其他商業(yè)銀行的優(yōu)勢主要是由于社員之間的信息完全對稱，從而能節(jié)約交易成本，控制風險。如果不能達到這個要求，資金互助社的優(yōu)勢也不復存在。因此，社員的資格審核是關(guān)鍵。參與“大小聯(lián)合”資金互助模式的資金互助社審核社員主要基于兩點。一是基于業(yè)緣——同一產(chǎn)業(yè)的社員。開展資金互助業(yè)務的農(nóng)民合作社必須是建立在產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的基礎上，具有一定的經(jīng)營基礎和實力；參與資金互助的社員必須是參與生產(chǎn)經(jīng)營的社員，與合作社之間有緊密的業(yè)務往來。這兩個“必須”有利于資金互助社完全掌握社員的資金用途以及還款能力，有效控制資金風險。二是基于地緣——同一區(qū)域的社員。參與的社員以生產(chǎn)經(jīng)營地為中心的半徑范圍內(nèi)，以村鎮(zhèn)為限，一方面，距離決定了社員之間的交往頻次，決定了社員之間的了解程度，有利于真正發(fā)揮資金使用的有效監(jiān)督，降低監(jiān)督成本。另一方面，經(jīng)營相同產(chǎn)業(yè)的社員在同一區(qū)域內(nèi)有利于信息和技術(shù)交流，提高生產(chǎn)經(jīng)營水平，也可以降低社員之間的交易成本?？捎行У匾?guī)避資金互助社為了擴大資金來源，大量降低社員的門檻，如存入較少金額即可認定為社員，從而導致規(guī)模急劇膨脹，走入非法集資的泥潭。其二，社員監(jiān)督資金互助社。資金互助社的貸款僅限于社員之間，資金互助社為每個社員設立社員賬戶，社員賬戶要在社內(nèi)定期進行公示，允許社員查閱。貸款發(fā)放時，成立由農(nóng)民合作社管理人員和社員代表組成的資金使用評議小組，每年對社員出資情況、信用狀況、資金需求和使用成本公開評議1次，確定每位社員的授信額度并予以公示，社員可在授信額度內(nèi)申請使用資金。這樣可有效地發(fā)揮社員的監(jiān)督作用，避免出現(xiàn)農(nóng)民合作社挪用資金以及不良貸款的發(fā)生。（2）外部監(jiān)管機制。臨沂資金互助社自開展以來一直在臨沂市供銷社的嚴格監(jiān)管下，穩(wěn)步健康發(fā)展。為了進一步加強監(jiān)管，2015年加入新型農(nóng)村合作金融試點后開始增設金融辦這一監(jiān)管主體。其一，供銷社是首要監(jiān)管主體。臨沂資金互助模式是在供銷社領(lǐng)辦的合作社內(nèi)開展，且供銷社系統(tǒng)合作社內(nèi)部占股34%以上、有實際話語權(quán)的合作社開展信用互助業(yè)務。供銷社作為出資人和管理者，對資金互助業(yè)務的健康運行承擔著第一監(jiān)管責任。因此，為了提高對資金互助業(yè)務的監(jiān)管水平，河東區(qū)供銷社成立供銷社信用合作資金互助管理委員會，下設河東區(qū)供銷社信用合作資金互助審查辦公室和河東區(qū)供銷社信用合作資金互助監(jiān)督管理辦公室，形成完善的監(jiān)管組織體系（見圖2）。管理委員會主要負責貫徹國家、省、市有關(guān)農(nóng)村合作組織資金互助監(jiān)督管理的政策法規(guī)，制訂工作計劃和落實措施；指導系統(tǒng)內(nèi)資金互助業(yè)務的開展；負責系統(tǒng)內(nèi)互助資金的監(jiān)督管理；負責對區(qū)供銷系統(tǒng)內(nèi)互助資金運轉(zhuǎn)使用等情況的監(jiān)督指導。信用合作資金互助審查辦公室主要審查供銷社系統(tǒng)內(nèi)資金互助業(yè)務的投資方向、投資額度、考察報告、保證措施、借款手續(xù)、借款備案等。信用合作資金互助監(jiān)督管理辦公室主要負責全系統(tǒng)內(nèi)信用合作資金互助日常監(jiān)督、管理、審計、指導等工作。其二，金融辦是試點監(jiān)管部門。山東省是國務院同意開展新型農(nóng)村合作金融試點的省份，臨沂最早被列入新型農(nóng)村合作金融專項試點縣（區(qū)）。根據(jù)山東省人民政府辦公廳出臺的《山東省農(nóng)民專業(yè)合作社信用互助業(yè)務試點方案》和《山東省農(nóng)民專業(yè)合作社信用互助業(yè)務試點管理暫行辦法》，明確各縣（市、區(qū)）政府是本轄區(qū)信用互助業(yè)務試點監(jiān)督管理和風險處置的第一責任人，有義務及時識別、預警和化解風險。省和設區(qū)市、縣（市、區(qū)）地方金融監(jiān)管局是本轄區(qū)信用互助業(yè)務試點的監(jiān)督管理部門。明確要求建立托管銀行制度，即開展信用互助業(yè)務試點的農(nóng)民合作社應當選擇一家銀行業(yè)機構(gòu)，作為其信用互助業(yè)務試點賬戶開立和資金存放、支付及結(jié)算的唯一合作托管銀行，不允許設資金池，從而避免出現(xiàn)資金互助社負責人挪用資金或卷款跑路的事件發(fā)生。四山東臨沂資金互助發(fā)展成效及問題臨沂資金互助模式最早于2006年開辦資金互助業(yè)務，成功運行十年，取得了卓有成效的功績，成為全國各地學習的經(jīng)典案例。截至2016年底，臨沂供銷社開展信用互助業(yè)務合作社共計55家，累計發(fā)放互助資金總額4.6億元，服務社員戶次達1.2萬次，社員戶均貸款額度達3.8萬元，運行穩(wěn)健。不可否認，“大小聯(lián)合”的資金互助運行機制極大地解決了農(nóng)民融資難的問題，促進生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民收入增長；“內(nèi)外結(jié)合”的資金互助監(jiān)管機制確保資金互助社十多年的健康運行，農(nóng)民信用意識不斷提高，金融生態(tài)環(huán)境不斷優(yōu)化。但在發(fā)展過程中依然存在一些如下問題。1.缺乏政策扶持臨沂資金互助模式極大地解決了當?shù)亍叭r(nóng)”融資難問題，但資金互助業(yè)務難以享受國家對“三農(nóng)”的政策扶持，且存在業(yè)務監(jiān)管、工商監(jiān)管、稅務監(jiān)管以及法律地位不明確等問題。另外，合作社缺少銀行機構(gòu)融資支持，其預期支付能力不確定，面臨運營成本和流動性支付風險雙重壓力。貸款需求主導型的特點與融資政策不配套的現(xiàn)實交互作用，使合作社融資受到限制，發(fā)展受到制約。2.投資渠道受限臨沂資金互助模式的獨特之處是將億嘉農(nóng)林牧專業(yè)合作聯(lián)合社作為資金互助調(diào)劑平臺，在為社員提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買，農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運輸、儲藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的技術(shù)、信息等服務的同時，將社員單位之間的富余資金進行調(diào)劑、互融互通，從中發(fā)揮調(diào)節(jié)器、蓄水池作用。雖然調(diào)入合作社的資金可用于合作社之間的調(diào)劑，但會受到季節(jié)、經(jīng)營周期等因素影響，有時會存在資金閑置和對外投資的壓力。由于縣域缺乏投資人才，投資渠道有限，難以利用資本市場來分散投資風險并尋求投資收益。因此，合作社只能進行其他投資，如基地建設，成立食品公司以及地產(chǎn)開發(fā)公司等，其中億嘉融資平臺入股成立地產(chǎn)開發(fā)公司，投資額占億嘉總股金的34%，其投資過于集中，風險較大，且隨著宏觀調(diào)控的推進，地產(chǎn)開發(fā)的風險也將逐步顯現(xiàn)，這將加大合作社投資的風險性。3.監(jiān)管有待完善為了促進規(guī)范經(jīng)營，臨沂資金互助社設有監(jiān)管部門、監(jiān)管人員、規(guī)章制度等，從全國范圍來看，其運行相對比較規(guī)范，但存在基層監(jiān)管壓力過大等問題。億嘉融資平臺接受河東區(qū)供銷社信用合作資金互助管理委員會的監(jiān)督管理，監(jiān)管人員主要是從事相關(guān)業(yè)務的現(xiàn)有人員，對資金互助業(yè)務熟悉，但存在人員緊張、業(yè)務繁忙、監(jiān)管壓力大等問題，難以系統(tǒng)性地開展檢查指導、業(yè)務培訓、工作交流等。隨著臨沂市成為信用試點后，金融辦全面負責資金互助的監(jiān)管工作，一定程度上減輕了供銷社的監(jiān)管壓力，但金融辦的監(jiān)管過于嚴格，導致業(yè)務難以正常開展。山東省78家試點農(nóng)民合作社平均開展互助業(yè)務規(guī)模僅22萬元，從抽查11家農(nóng)民合作社的互助業(yè)務開展情況看，發(fā)現(xiàn)大部分（占抽查總數(shù)的56%）都存在虛構(gòu)互助業(yè)務，難以真正發(fā)揮資金互助的融資效果。五結(jié)論與建議本文基于山東臨沂農(nóng)民合作社資金互助業(yè)務試點情況，分析認為臨沂資金互助模式創(chuàng)新地運用“大小聯(lián)合”的運行機制以及“內(nèi)外結(jié)合”的監(jiān)管機制，實現(xiàn)了資金在社內(nèi)和社際間的流動，提高了合作社資金使用效率，實際解決了合作社發(fā)展中的融資難問題，并使得資金互助業(yè)務在內(nèi)外監(jiān)管的作用下長期穩(wěn)健運行，在一定程度上代表了我國農(nóng)村合作金融的成功探索。但國務院在山東省的合作金融試點發(fā)展停滯，也表明臨沂資金互助模式中雙重監(jiān)管主體存在一定的問題，要實現(xiàn)農(nóng)村資金互助業(yè)務的健康發(fā)展，避免走入農(nóng)村合作基金會整體覆滅的厄運，必須加快立法進程及加大政府扶持，更重要的是從制度上構(gòu)建多層次資金互助體系。1.加快立法進程為監(jiān)管提供法律保障合作金融的發(fā)展需要法律的保障，以實現(xiàn)對合作金融進行專門的調(diào)整。我國合作金融已經(jīng)走過了50多年的歷程，但目前尚未制定一部合作金融法。從我國合作金融的發(fā)展歷程來看，農(nóng)村合作基金會的倒閉和農(nóng)村信用社的改革困境，都充分印證了沒有專業(yè)合作金融法律的支持，將難以建立真正的合作金融組織。如果沒有合作金融法律的支持，政策規(guī)定具有較強的隨意性，在以后的發(fā)展過程中存在被禁止或者被全面取締的風險，這種不確定性也會對農(nóng)村資金互助社的融資環(huán)境造成巨大的影響。所以，應盡快制定合作金融法，明確該法律分為總則和分則這兩部分。其中總則部分應該規(guī)定全國所有合作金融組織應遵循的基本規(guī)則，在分則部分可設專篇對“農(nóng)村資金互助社”進行規(guī)定，明確農(nóng)村資金互助社的性質(zhì)、地位、設立、變更和終止等條件和標準，界定相關(guān)主體的權(quán)利義務和職責，完善法人組織的治理機制等。2.加大政府扶持以增強風險抵抗能力農(nóng)村資金互助社具有天生的弱質(zhì)性，政府在加強監(jiān)管的同時，還要加大扶持力度，以增強其抵抗風險的能力。首先，在成立的初期，政府應給予必要的資金、技術(shù)或人員的扶持，使其具有一個強大的支持后盾。政府可以考慮安排專項財政資金用于農(nóng)村資金互助社的發(fā)展，對新成立的可給予一次性的財政獎勵或給予一定的啟動資金，政府可以通過財政轉(zhuǎn)移支付或發(fā)行特別金融債券等形式來籌集資金，可以入股的方式投入農(nóng)村資金互助社。為了防止農(nóng)村資金互助社對資金的挪用，政府可以將這些資金委托給信用社或農(nóng)行代為保管，實行專項資金的專門管理制度。其次，農(nóng)村資金互助社的資金主要作用于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，政府可以給予其一些稅收優(yōu)惠政策，如在