完善地質(zhì)調(diào)查專項(xiàng)管理的思考-彭齊鳴

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地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)專項(xiàng)立項(xiàng)論證的關(guān)鍵，要根據(jù)當(dāng)時(shí)的市場情況、政策法規(guī)和國家的戰(zhàn)略意圖確定需要財(cái)政出資支持的事項(xiàng)。

科研與調(diào)查脫節(jié)問題主要責(zé)任在管理層，將調(diào)查與科研從體制上和任務(wù)上分開。

調(diào)整項(xiàng)目安排模式，通過圖幅帶專題的方式提高區(qū)調(diào)質(zhì)量，促進(jìn)科研與調(diào)查的結(jié)合。

基于礦產(chǎn)勘查財(cái)政投入現(xiàn)狀，可借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，探索建立財(cái)政資金對(duì)商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的補(bǔ)貼制度。

確保地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)專項(xiàng)的定位和目標(biāo)完成，一個(gè)重要手段是組織包括第三方參與的評(píng)估檢查工作。

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出了新的更高目標(biāo)：使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要提質(zhì)增效升級(jí)。十八屆四中全會(huì)提出了全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)。作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐產(chǎn)業(yè)，地質(zhì)工作要更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，必須對(duì)自身的管理理念與模式進(jìn)行調(diào)整，做到提質(zhì)增效升級(jí)，還要依法依規(guī)明確各類投資的定位。其中，中央財(cái)政出資的地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)專項(xiàng)（以下簡稱專項(xiàng)）是地質(zhì)工作的重要組成部分，起到打基礎(chǔ)、促發(fā)展的作用。

為使專項(xiàng)依法依規(guī)更好發(fā)揮作用，國土資源部2014年修訂出臺(tái)了《地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)專項(xiàng)管理辦法》，對(duì)專項(xiàng)的定位、立項(xiàng)程序、組織實(shí)施和成果匯交與使用以及評(píng)估工作提出了更加明確的要求。

完善專項(xiàng)立項(xiàng)程序，切實(shí)突出國家需求，做到專項(xiàng)之間合理銜接

更好發(fā)揮政府這只看得見的手的作用，關(guān)鍵是政府職能定位要合法合理。政府不能與市場爭權(quán)，與企業(yè)爭利，也不能進(jìn)入微觀領(lǐng)域去干本應(yīng)由企業(yè)干的事。同時(shí)，政府又必須履行其應(yīng)盡的職責(zé)。在地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)專項(xiàng)管理上，政府管理部門的主要責(zé)任是確保專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入符合國家需求，符合財(cái)政投資定位，成果能夠?yàn)樯鐣?huì)所用。所以，在進(jìn)一步簡政放權(quán)的同時(shí)，還需要理清思路，進(jìn)一步明確并加強(qiáng)政府應(yīng)行使的職能，優(yōu)化專項(xiàng)管理。

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》對(duì)中央、地方財(cái)政地質(zhì)工作投入定位作出了說明。中央政府主要負(fù)責(zé)全國能源和其他重要礦產(chǎn)資源遠(yuǎn)景調(diào)查與潛力評(píng)價(jià)，全國性、跨區(qū)域、海域基礎(chǔ)地質(zhì)環(huán)境地質(zhì)的綜合調(diào)查與重大地質(zhì)問題專項(xiàng)調(diào)查。省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的基礎(chǔ)地質(zhì)、礦產(chǎn)地質(zhì)和環(huán)境地質(zhì)調(diào)查。所以立項(xiàng)論證的關(guān)鍵是要根據(jù)當(dāng)時(shí)的市場情況、政策法規(guī)和國家的戰(zhàn)略意圖確定需要財(cái)政出資支持的事項(xiàng)。這種論證要由政府主管部門（出資人的代表）站在全局的高度（不考慮部門和單位的利益），征求各方面意見，自上而下地進(jìn)行，經(jīng)過深入廣泛的論證才能達(dá)到要求。隨后的自下而上，主要是根據(jù)基層從實(shí)際操作層面提出建議、措施，從而使部署更加可行。

為了貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中全會(huì)精神，正確履行政府職能，國土資源部黨組在2014年年初作出部署，要求修改完善地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)專項(xiàng)管理辦法，進(jìn)一步完善組織管理，優(yōu)化項(xiàng)目形成機(jī)制，規(guī)范立項(xiàng)與審核論證程序。通過此項(xiàng)工作，國土資源部從國家需求高度提出專項(xiàng)規(guī)劃和年度計(jì)劃要點(diǎn)，明確做什么，做到什么程度，什么不能做。項(xiàng)目實(shí)施單位根據(jù)這些要求結(jié)合實(shí)際作出具體安排，編制年度計(jì)劃建議，將目標(biāo)分解為具體的工作內(nèi)容。國土資源部對(duì)組織實(shí)施單位上報(bào)的計(jì)劃建議進(jìn)行審查，確保其與規(guī)劃和年度立項(xiàng)指南相一致。

需要強(qiáng)調(diào)的是，國土資源部對(duì)立項(xiàng)的管理僅限于宏觀層面，是對(duì)大框架的把握，不涉及具體的項(xiàng)目承擔(dān)單位和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。這些要由組織實(shí)施單位具體落實(shí)，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

目前，涉及地質(zhì)調(diào)查評(píng)價(jià)與研究工作的專項(xiàng)很多，既有地質(zhì)調(diào)查專項(xiàng)，也有以科技創(chuàng)新為主的科技專項(xiàng)。如果在運(yùn)行過程中不明確專項(xiàng)的定位，會(huì)造成不同專項(xiàng)支持同一類型、甚至同一內(nèi)容的工作。

國務(wù)院今年頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》指出，要優(yōu)化整合中央各部門管理的科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等），對(duì)定位不清、重復(fù)交叉、實(shí)施效果不好的，要通過撤、并、轉(zhuǎn)等方式進(jìn)行必要的調(diào)整與優(yōu)化。這對(duì)專項(xiàng)管理提出了明確要求。

按照分工定位，地質(zhì)調(diào)查評(píng)價(jià)專項(xiàng)主要開展基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查工作和為調(diào)查服務(wù)的基礎(chǔ)研究工作。那些前緣的探索類項(xiàng)目應(yīng)該由“973”、“863”和“支撐計(jì)劃”以及國家自然科學(xué)基金等專項(xiàng)支持。地質(zhì)調(diào)查工作中涉及到的基礎(chǔ)性研究工作可以在專項(xiàng)中結(jié)合調(diào)查安排，也可以在行業(yè)科研基金中安排。如果在地質(zhì)調(diào)查評(píng)價(jià)專項(xiàng)中安排了本應(yīng)由科技專項(xiàng)支持的項(xiàng)目，本應(yīng)以地質(zhì)調(diào)查為主業(yè)的隊(duì)伍沒有將工作重點(diǎn)放在為地質(zhì)調(diào)查服務(wù)上，卻熱衷于與國內(nèi)其他科研單位開展學(xué)術(shù)競爭，從局部看來，好像有利于加強(qiáng)基礎(chǔ)研究創(chuàng)新，但從全局來看卻危害很大。一是分散了項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，影響了地質(zhì)調(diào)查目標(biāo)任務(wù)的完成?；A(chǔ)調(diào)查是科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)，沒有扎實(shí)的地質(zhì)調(diào)查數(shù)據(jù)談不上科技創(chuàng)新。二是使申報(bào)單位以行政委托的方式獲得項(xiàng)目，不利于構(gòu)建科技項(xiàng)目立項(xiàng)論證的競爭機(jī)制，而這種機(jī)制是創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿ΑＨ怯捎诓缓侠硗度朐斐闪素?cái)政資金浪費(fèi)。

要防止重復(fù)，具體做法一是由主管部門制定規(guī)劃和實(shí)施方案時(shí)，界定基礎(chǔ)調(diào)查專項(xiàng)定位；二是在年度計(jì)劃要點(diǎn)中進(jìn)一步明確；三是有關(guān)部門共同建立一個(gè)平臺(tái)，對(duì)立項(xiàng)中重復(fù)設(shè)置問題進(jìn)行核查。

值得說明的是，一些重復(fù)立項(xiàng)問題的出現(xiàn)與選題不當(dāng)有關(guān)。本來一些領(lǐng)域的研究工作需要長期持續(xù)開展，每一次立項(xiàng)都要在前期工作基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，所以在選題上要對(duì)這些進(jìn)展和延續(xù)有所體現(xiàn)。否則，會(huì)出現(xiàn)同一題目反復(fù)立項(xiàng)的情況。

科研工作圍繞地質(zhì)調(diào)查統(tǒng)籌部署，是解決科研調(diào)查脫節(jié)的關(guān)鍵

科研與調(diào)查“兩層皮”是長期沒有得到解決的老問題。按照地質(zhì)調(diào)查專項(xiàng)的定位，基礎(chǔ)調(diào)查是主體，研究是為調(diào)查服務(wù)。例如：地質(zhì)填圖工作中要解決的地層劃分、構(gòu)造格架和巖漿巖等基礎(chǔ)地質(zhì)問題除了開展一般性的地質(zhì)調(diào)查之外，還需要在一些重點(diǎn)地區(qū)或代表性地區(qū)開展必要的專題研究，以此深化認(rèn)識(shí)，指導(dǎo)區(qū)域調(diào)查工作。目前的區(qū)調(diào)圖幅與科研項(xiàng)目安排，在內(nèi)容和目標(biāo)上銜接不夠，區(qū)調(diào)工作中對(duì)重要基礎(chǔ)地質(zhì)問題沒有明確任務(wù)要求，科研項(xiàng)目的目標(biāo)任務(wù)也沒有針對(duì)區(qū)調(diào)的需求部署。所以，“兩層皮”問題主要責(zé)任在管理層，將調(diào)查與科研從體制上和任務(wù)上分開。

要解決這一問題，首先要轉(zhuǎn)變對(duì)地質(zhì)填圖的認(rèn)識(shí)，要認(rèn)識(shí)到地質(zhì)填圖是一項(xiàng)科學(xué)工作，是通過調(diào)查和研究提出對(duì)一個(gè)地區(qū)地質(zhì)條件的認(rèn)識(shí)，建立一個(gè)地區(qū)的基礎(chǔ)地質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，不同于一般的工程施工。對(duì)圖幅的驗(yàn)收不僅僅要核對(duì)工作量，更要檢查其科學(xué)目標(biāo)的完成情況，如地層劃分、構(gòu)造分析、巖漿巖期次及其判定標(biāo)準(zhǔn)是否合理，依據(jù)是否充分等。現(xiàn)有的項(xiàng)目驗(yàn)收辦法對(duì)這些工作沒有明確要求，經(jīng)費(fèi)預(yù)算中也沒有專門考慮這部分工作，因而沒有必要的制度和經(jīng)費(fèi)保障，科研與調(diào)查結(jié)合自然成為一句空話。

為此，在目前的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)條件下，有必要調(diào)整項(xiàng)目安排模式，通過圖幅帶專題的方式提高區(qū)調(diào)質(zhì)量，促進(jìn)科研與調(diào)查的結(jié)合。

具體做法是，在區(qū)調(diào)圖幅工作部署基礎(chǔ)上，針對(duì)工作區(qū)（以聯(lián)測區(qū)為單位）內(nèi)直接影響圖幅質(zhì)量的基礎(chǔ)地質(zhì)問題設(shè)立研究專題。研究專題要明確目標(biāo)任務(wù)，確保解決圖幅中需要解決的基礎(chǔ)地質(zhì)問題。項(xiàng)目承擔(dān)單位和人員要與圖幅承擔(dān)單位與人員相銜接，可以直接由圖幅承擔(dān)單位承擔(dān)，也可以依托圖幅承擔(dān)單位，增加科研院所的研究人員，以此推進(jìn)研究為調(diào)查服務(wù)。長效的辦法是，修改完善預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，加大地質(zhì)填圖工作中基礎(chǔ)研究工作的力度，提高圖幅質(zhì)量和水平。

探索礦產(chǎn)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼模式，加快推進(jìn)礦產(chǎn)勘查

按照十八屆三中全會(huì)精神，要讓市場發(fā)揮配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用，就必須在地質(zhì)勘查工作中分清政府和市場的關(guān)系：哪些屬于政府該做的，哪些應(yīng)該由企業(yè)出資。在這個(gè)問題上長期以來存在爭論，主要圍繞礦產(chǎn)勘查工作展開。近年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體系的不斷完善，財(cái)政與社會(huì)投資的分工日趨明晰，越來越多的社會(huì)資金進(jìn)入礦產(chǎn)勘查市場。但是，專項(xiàng)中仍然有部分工作的定位和工作方式有待明確，包括1∶5萬礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查（簡稱礦調(diào)）、預(yù)查、礦產(chǎn)普查和相關(guān)的研究工作。

1∶5萬地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查始于本世紀(jì)初，一直被當(dāng)做公益性、基礎(chǔ)性工作部署，由財(cái)政出資，國有地勘單位完成，其主要內(nèi)容包括簡單的地質(zhì)填圖、物化探填圖和異常查證（包括工程驗(yàn)證）工作。實(shí)際上，這種工作已經(jīng)超出了公益性工作范疇，因?yàn)槠淠繕?biāo)是找礦，成果主要是礦致異?；蛘叩V產(chǎn)地，可以直接進(jìn)入市場。這種運(yùn)行模式的產(chǎn)生有其歷史原因，在礦產(chǎn)勘查市場不景氣的時(shí)期對(duì)找礦發(fā)現(xiàn)起到了促進(jìn)作用。但是，在當(dāng)前形勢(shì)下，這一做法與市場經(jīng)濟(jì)體制改革的方向有沖突，混淆了公益性與商業(yè)性工作的定位。同時(shí)，其中的地質(zhì)填圖工作由于沒有按照區(qū)調(diào)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，達(dá)不到區(qū)調(diào)的要求，不能起到區(qū)調(diào)的作用。而且，一些項(xiàng)目的工作程度達(dá)到了普查，屬于商業(yè)性范疇，顯然不適合在專項(xiàng)中安排。當(dāng)然，在一些特殊地區(qū)由財(cái)政出資開展一些礦產(chǎn)勘查工作，成果以市場方式出讓的做法也符合有關(guān)法規(guī)和實(shí)際情況。但是，不能擴(kuò)大這種做法，以免造成權(quán)益處置上的漏洞和對(duì)礦產(chǎn)勘查市場的壟斷。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，財(cái)政的這一定位會(huì)更加明晰。

市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政經(jīng)費(fèi)并不是完全不能支持礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目，關(guān)鍵是要公平公正，不能影響市場主體發(fā)揮作用，更不能替代主體的作用。筆者認(rèn)為，要通過政府的介入更好地發(fā)揮市場的作用，支持市場主體推進(jìn)礦產(chǎn)勘查。在這方面，國外的一些做法值得借鑒。例如：澳大利亞南澳洲的“加快礦產(chǎn)勘查計(jì)劃”（簡稱PACE計(jì)劃）就是財(cái)政出資補(bǔ)貼商業(yè)勘查的典型例子。該計(jì)劃通過論證評(píng)審確定財(cái)政支持對(duì)象，對(duì)礦產(chǎn)勘查中所需的鉆探、地球物理和同位素年齡測定等工作給予經(jīng)費(fèi)支持，調(diào)動(dòng)了企業(yè)的積極性，起到了推進(jìn)商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的作用。加拿大魁北克省也出臺(tái)政策對(duì)在省內(nèi)勘查企業(yè)的鉆探費(fèi)用予以補(bǔ)貼。這些項(xiàng)目安排旨在推進(jìn)礦產(chǎn)勘查投資，因此不分投資者來自哪里，都可以給予支持。值得注意的是，政府的這種補(bǔ)貼數(shù)額往往較小，僅占礦產(chǎn)勘查總投入的一小部分，且僅僅限于風(fēng)險(xiǎn)勘查階段，有時(shí)以推進(jìn)打“第一鉆”為目的。

國家科技部和財(cái)政部已經(jīng)共同出臺(tái)了科技項(xiàng)目后補(bǔ)助的辦法，開始嘗試用類似的方式推進(jìn)企業(yè)為主體的科技創(chuàng)新工作。在很大程度上，地質(zhì)勘查與科技項(xiàng)目類似，可以探索在地質(zhì)勘查領(lǐng)域試行后補(bǔ)助模式，加快推進(jìn)礦產(chǎn)勘查。

用這種模式可能導(dǎo)致的問題，包括立項(xiàng)時(shí)對(duì)項(xiàng)目的甄別和事后對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估。前者可以通過專家評(píng)審的方式給予解決，后者則可通過必要的驗(yàn)收檢查來處理。

切實(shí)做好專項(xiàng)評(píng)估檢查工作，有力保障專項(xiàng)實(shí)施

評(píng)估檢查工作是專項(xiàng)實(shí)施的基本保障。以往在專項(xiàng)管理中盡管也有評(píng)估的要求，但績效評(píng)估與監(jiān)督檢查工作實(shí)際上是由實(shí)施單位自己完成，很難客觀地評(píng)價(jià)專項(xiàng)的成果，很難反映專項(xiàng)部署與實(shí)施中的問題。

本次出臺(tái)的專項(xiàng)管理辦法提出，國土資源部負(fù)責(zé)對(duì)專項(xiàng)部署實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。通過評(píng)估，可以客觀地反映專項(xiàng)的部署是否合理，實(shí)施中在技術(shù)應(yīng)用和經(jīng)費(fèi)使用方面是否符合要求，提交的成果是否符合專項(xiàng)目標(biāo)，是否與立項(xiàng)時(shí)的初衷相符。為了組織好評(píng)估工作，首先乙方要組織好自評(píng)估，承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。甲方要委托第三方對(duì)專項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估，包括目標(biāo)完成情況、質(zhì)量監(jiān)管體系和成果質(zhì)量。

做好項(xiàng)目評(píng)估工作也是確保合理部署的重要舉措。在項(xiàng)目申請(qǐng)時(shí)承擔(dān)單位為了獲得項(xiàng)目往往以滿足國家需求為由提出立項(xiàng)建議，并承諾人員、裝備條件符合工作要求，質(zhì)量能夠保證、目標(biāo)能夠完成。如果立項(xiàng)之后沒有人去檢查確認(rèn)其能否兌現(xiàn)承諾，就無法把住立項(xiàng)關(guān)，使立項(xiàng)論證成為一種形式和過場。

通過第三方評(píng)估檢查，至少要發(fā)現(xiàn)以下方面的問題：一是工作部署是否合理，是否做了該做的事；二是承擔(dān)單位的能力是否符合