合規(guī)師必讀：企業(yè)規(guī)章制度設(shè)計

圖書在版編目（CIP）數(shù)據(jù)

合規(guī)師必讀：企業(yè)規(guī)章制度設(shè)計/謝尚大著.--北京：企業(yè)管理出

版社，2022.8

ISBN978-7-5164-2555-8

Ⅰ.①合…Ⅱ.①謝…Ⅲ.①企業(yè)管理-規(guī)章制度Ⅳ.①F272.9

中國版本圖書館CIP數(shù)據(jù)核字（2022）第142506號

書名：合規(guī)師必讀：企業(yè)規(guī)章制度設(shè)計

書號：ISBN978-7-5164-2555-8

作者：謝尚大

策劃：蔣舒娟

責(zé)任編輯：蔣舒娟

出版發(fā)行：企業(yè)管理出版社

經(jīng)銷：新華書店

地址：北京市海淀區(qū)紫竹院南路17號

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版次：2022年8月第1版

印次：2022年8月第1次印刷

開本：710mm×1000mm1/16

印張：14.5印張

字數(shù)：185千字

定價：68.00元

版權(quán)所有翻印必究·印裝有誤負責(zé)調(diào)換

作者的話

大家好！我是謝尚大，先后在銀行、保險、證券等行業(yè)擔(dān)任過合

規(guī)經(jīng)理?；蛟S你沒有聽說過這個崗位，但是它在金融行業(yè)已經(jīng)存在十

幾年了。由于行業(yè)人員流動的封閉性，這個崗位很少被大眾了解。近

年來，國家對合規(guī)管理愈發(fā)重視，要求實體企業(yè)建立合規(guī)管理體系。

2021年3月18日，人力資源和社會保障部會同國家市場監(jiān)督管理總局、

國家統(tǒng)計局向社會正式發(fā)布了企業(yè)合規(guī)師等18個新職業(yè)信息，它意味

著合規(guī)師終于進入大眾視野。新崗位的出現(xiàn)總是伴隨著大量的機會，

大型公司紛紛高薪招聘合規(guī)經(jīng)理。遺憾的是，這個崗位至今還沒有形

成對應(yīng)的學(xué)科，一直依附于法學(xué)學(xué)科，很多知識領(lǐng)域都是空白，也沒

有形成獨立的方法論。

1.為什么寫這本書

2021年年末，國務(wù)院國資委制定了《關(guān)于進一步深化法治央企建

設(shè)的意見》，明確法務(wù)管理機構(gòu)歸口管理職責(zé)，健全規(guī)章制度制定、

執(zhí)行、評估、改進等工作機制，加強法律審核把關(guān)，強化對制度的全

生命周期管理。制度管理工作內(nèi)容非常廣泛，一項很重要的工作就是

制度編寫，這是一個具有挑戰(zhàn)性的任務(wù)，但是成功的合規(guī)經(jīng)理必須熟

練掌握它。

經(jīng)過長年的觀察，我發(fā)現(xiàn)很多企業(yè)制度仍然采用公文編寫格式，

僅對行文、排版等做出規(guī)定，企業(yè)制度可能存在如下不足：一是監(jiān)管

要求轉(zhuǎn)化不具體、不全面、不準確，存在執(zhí)行風(fēng)險；二是語義含糊、

邏輯混亂，理解存在分歧，缺乏嚴謹性，增加了執(zhí)行成本；三是規(guī)定

較為原則、籠統(tǒng)、空泛,缺乏可操作性，降低了執(zhí)行效率；四是缺乏風(fēng)

險管理、內(nèi)部控制等內(nèi)容要求，影響執(zhí)行效果。很多情況下，出現(xiàn)上

述問題不是企業(yè)不夠重視，而是相關(guān)知識和技能欠缺。這讓我想起自

己剛擔(dān)任合規(guī)經(jīng)理時的迷茫，面對許多問題，所能依賴的只有有限的

經(jīng)驗和膚淺的直覺，找不到有用的參考。

2.制度設(shè)計是冷門知識

“制度化管理”是個熱門話題，制度設(shè)計卻是冷門知識。制度伴

隨著工業(yè)革命逐步形成的。1878年，江南制造總局委托英國翻譯傅蘭

雅訪問英國各工廠，索取章程規(guī)則制度條例，并于1880年發(fā)表于上海

雜志《格致匯編》，介紹西方工廠管理情況。中華民國建立以后，近

代工廠企業(yè)獲得了較快的發(fā)展，當(dāng)時的農(nóng)商部作為工商管理機關(guān)，曾

在致電駐外代表的函中指示搜集各國工商礦行政各項章程圖表。1942

年，中華職業(yè)學(xué)校校長龐翔勛編著的《商業(yè)應(yīng)用文作法》（立信商業(yè)

叢書）由立信會計圖書用品社出版。該書是為當(dāng)時的商科職業(yè)學(xué)校及

職業(yè)界編寫的，專門開辟一章“規(guī)章”，首次對制度進行系統(tǒng)研究，

包括：規(guī)章的意義和種類、規(guī)章的編制和組織、規(guī)章的術(shù)語、商業(yè)規(guī)

章的寫作、商業(yè)規(guī)章的范例。1945年3月，中華書局編輯陸仁壽所著的

《總務(wù)行政管理》，專門開辟一章“規(guī)程和辦法”，略述規(guī)程和辦法

的類別、編訂、施行和修正，以供研究和參考。中華人民共和國成立

初期，大部分的企業(yè)處于過渡轉(zhuǎn)型階段，即表現(xiàn)為經(jīng)驗式管理模式與

制度建設(shè)有限融合，所以制度設(shè)計這個領(lǐng)域未被廣泛關(guān)注。

3.為什么寫不好制度

第一，缺乏專業(yè)設(shè)計思維。多數(shù)員工不擅長編寫制度的核心問題

不在于是否擁有業(yè)務(wù)知識，而是缺乏設(shè)計思維：一是本身沒有把問題

想清楚，因此寫不出來也在情理之中；二是自己想清楚了，但不知道

如何清晰地表達出來，讓別人也清楚。再進一步分析，更深層的原因

是缺少有效的設(shè)計思維，不善于發(fā)現(xiàn)事物之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，使得大腦

中的信息零散而混亂。例如，很多員工過于注重細節(jié)而對整體性把控

較差，或很多員工介紹方案時直接說細節(jié)，很少從整體開始。方案的

主要問題就是“亂”，可能單看某個細節(jié)還可以，但組合后的方案缺

乏整體性和統(tǒng)一性。

第二，缺乏專業(yè)設(shè)計方法。制度設(shè)計是一個非常復(fù)雜的過程，包

含了大量的智力活動，經(jīng)過長時間的積累，每位起草人員都能總結(jié)出

一些經(jīng)驗和技巧。從起草實踐看，對于相同的問題，人們提出的解決

方案常常不同，這是因為他們僅以個人經(jīng)驗作為設(shè)計方法。長期把個

人經(jīng)驗作為設(shè)計方法，其根本原因是缺少實用的設(shè)計工具。眾所周

知，建筑設(shè)計有建筑圖，電路設(shè)計有電路圖，機械設(shè)計有機械圖。在

這些工具的幫助下，這些設(shè)計直觀、客觀、科學(xué)、可操作性好，每一

步設(shè)計上的改進都是踏實而實用的。但是，在制度設(shè)計領(lǐng)域，沒有系

統(tǒng)的方法論，大家難以分析影響制度的多種因素和復(fù)雜結(jié)構(gòu)，僅憑直

覺和經(jīng)驗設(shè)計制度。因此，人們對各種解決方案的效果和質(zhì)量難以準

確比較與取舍，產(chǎn)生了許多毫無意義的爭議。

第三，缺乏專業(yè)寫作基礎(chǔ)。制度起草團隊具有集體性，在長期的

制度設(shè)計實踐中，已經(jīng)形成一套固定的術(shù)語，形成一些相對穩(wěn)定的制

度句式，形成一些比較固定的套路。雖然可以在內(nèi)容上有創(chuàng)新，但一

些相對固定的形式不可隨意突破。

第四，依賴范本編寫制度。沒有任何兩家企業(yè)的管理制度是完全

一致的，管理制度只有結(jié)合企業(yè)的實際情況來制定，才能發(fā)揮更好的

作用。依賴制度范本是行不通的。

4.我是如何構(gòu)思這本書的

幸運的是，我曾任職于廣發(fā)銀行、泛海集團、平安集團這樣一些

優(yōu)秀的公司。這些工作經(jīng)歷讓我獲益良多，通過總結(jié)不同公司的做

法，思考編寫制度背后深層次的原因，逐步積累了設(shè)計經(jīng)驗。后來，

我到北大英華科技公司擔(dān)任法律知識工程師，接觸到用工程化的方法

解決法律問題，這給我?guī)砩羁痰膯l(fā)。我逐漸意識到，制度設(shè)計也

可以利用工程化方法解決，也可以形成獨立的方法論。探索制度設(shè)計

方法論的意義在于：一是明確提出監(jiān)管要求轉(zhuǎn)化規(guī)則，將內(nèi)控、風(fēng)險

和合規(guī)等相關(guān)要求嵌入制度內(nèi)容；二是為企業(yè)制度的起草、審核和修

改提供技術(shù)指導(dǎo)，提升制度編寫質(zhì)量；三是減少在技術(shù)方面的爭議和

修改量，把注意力更多地集中在制度內(nèi)容上，對于編寫效率的提高具

有十分重要的意義。鑒于總結(jié)和歸納方法論需要一個過程，我按照

“從實際出發(fā)，循序漸進，急用先行，逐步完善”的工作思路編寫制

度：一是著眼于解決制度設(shè)計工作中帶有普遍性的、急需解決的和各

方面意見又比較一致的問題；二是著眼于解決設(shè)計中的技術(shù)問題，不

直接涉及各個行業(yè)制度的具體內(nèi)容。后來，我到賽尼爾法務(wù)智庫擔(dān)任

咨詢顧問，通過實際項目印證了這套方法的可行性，獲得客戶的高度

肯定和熱情鼓勵。

5.這是一本什么樣的書

本書提出的工程化設(shè)計方法參考了建筑業(yè)和制造業(yè)的設(shè)計模式，

將構(gòu)思過程分解為邏輯、模塊、體驗等設(shè)計階段，并將構(gòu)思過程標準

化、結(jié)構(gòu)化、流程化，大幅度降低了設(shè)計的難度。本書是一個開放的

知識體系，借鑒和吸收了不同學(xué)科的知識：制度體系設(shè)計涉及系統(tǒng)科

學(xué)理論；設(shè)計方法論涉及工程學(xué)理論；邏輯設(shè)計涉及金字塔原理、

MECE、科學(xué)管理理論、標準化理論、運籌學(xué)；功能模塊設(shè)計涉及立法

技術(shù)理論；體驗設(shè)計涉及語言學(xué)；起草細節(jié)涉及項目管理、心理學(xué)、

溝通學(xué)等領(lǐng)域的知識。本書為從事制度管理工作的各類人士提供一個

可討論、可研究的基礎(chǔ)。本書既是制度設(shè)計指南，也是合規(guī)經(jīng)理復(fù)訓(xùn)

手冊。

第1章你真的懂制度嗎

1.1規(guī)章制度不屬于公文

1.2制度本質(zhì)屬性及特點

1.3制度的分類

1.4制度與鄰近事物

1.5制度的效力范圍

1.6制度的用處

第2章制度管理透視

2.1鐵路公司與制度管理

2.2制度管理部門的設(shè)置

2.3制度管理部門的職責(zé)分工

2.4制度全生命周期管理

2.5集團公司制度管理的模式

2.6制度管理信息化建設(shè)

第3章制度體系建設(shè)

3.1制度體系的建設(shè)時機

3.2制度體系的系統(tǒng)原理

3.3制度體系的內(nèi)容構(gòu)成

3.4制度體系的效力層級

3.5制度體系的搭建步驟

3.6集團公司的制度體系

第4章組建起草團隊

4.1解密項目流程

4.2項目經(jīng)理忙些什么

4.3項目經(jīng)理修煉心法

4.4如何組建團隊

4.5如何領(lǐng)導(dǎo)團隊

第5章設(shè)計思考過程

5.1為什么寫不好制度

5.2剖析制度設(shè)計思維

5.3制度設(shè)計有方法

5.4分解設(shè)計構(gòu)思任務(wù)

5.5激發(fā)創(chuàng)造性思維

5.6畫圖整理設(shè)計思路

第6章把握管理需求

6.1梳理管理需求

6.2傾聽上司指示

6.3調(diào)研基本要求

6.4運用的調(diào)研方法

6.5圍繞需求聊天

第7章制度結(jié)構(gòu)設(shè)計

7.1金字塔原理：邏輯框架

7.2讓分析疏而不漏的MECE

7.3制作提綱時，應(yīng)把握整體結(jié)構(gòu)

7.4制度標題的確定要慎重

7.5設(shè)計制度形式結(jié)構(gòu)

第8章制度內(nèi)容設(shè)計

8.1泰勒：科學(xué)管理的先驅(qū)

8.2所有工作都可以標準化

8.3“5W1H”帶你認清問題

8.4優(yōu)化流程的“改善原則”

8.5輕松復(fù)制行業(yè)最佳實踐

8.6怎樣轉(zhuǎn)化外部監(jiān)管要求

第9章制度機制設(shè)計

9.1運用運籌學(xué)設(shè)計機制

9.2機制設(shè)計的典型例子

9.3管理機制的要素

9.4機制設(shè)計的常用方法

9.5震海制藥廠設(shè)計案例

第10章制度模塊設(shè)計

10.1功能模塊的分解和特點

10.2模塊標題的設(shè)計

10.3制度總則模塊設(shè)計

10.4制度分則模塊設(shè)計

10.5制度附則模塊設(shè)計

第11章制度條款設(shè)計

11.1制度條款表述形式

11.2條款序號的安排

11.3最佳實踐的表述

11.4提高條款表述效率

11.5條款表述輔助工具

第12章制度語言設(shè)計

12.1總體性要求

12.2實詞的使用

12.3虛詞的使用

12.4句型的使用

12.5復(fù)句的使用

第13章制度版式設(shè)計

13.1保持版面整潔清爽

13.2題注的功效

13.3目錄的添加

13.4頁碼的插入

13.5電子版制度應(yīng)以PDF格式保存

第14章現(xiàn)在開始寫吧

14.1團隊寫作方式

14.2提升寫作力的路徑

14.3克服寫作心理障礙

14.4好制度離不開修改

14.5編寫起草說明

第15章溝通你的設(shè)計

15.1團隊內(nèi)部的溝通

15.2部門間的溝通

15.3與上司的溝通

15.4組織專家論證會

15.5重視征求意見

第16章如何審查制度

16.1制度審查概述

16.2合規(guī)審查步驟

16.3合規(guī)審查方式

16.4合規(guī)審查內(nèi)容

16.5提出審查意見

第17章制度審批、審議與發(fā)布

17.1決策權(quán)限的歸屬

17.2決策者的審批過程

17.3組織審議會議

17.4匯報要精彩

17.5制度公開發(fā)布方式

第18章制度執(zhí)行與維護

18.1制度宣貫

18.2制度培訓(xùn)

18.3咨詢與解釋

18.4制度評估

18.5修改與廢止

18.6制度清理

18.7制度匯編

附錄1項目跟隨投資管理辦法

附錄2公司制度清理情況介紹

寫在最后

第1章你真的懂制度嗎

我們在一個制度建立的秩序里工作。每天，我們上班需要準時打

卡，生病需要請假，公司準時給我們發(fā)薪水；我們按照規(guī)定的步驟和

方法操作機器或者為客戶服務(wù)；遇到問題，我們需要請示領(lǐng)導(dǎo)，或者

與其他部門溝通。我們當(dāng)中大多數(shù)人會發(fā)現(xiàn)，如果離開制度，即使是

短短一段時間，我們也將無所適從。然而，員工很少會注意他們所依

賴的制度，員工已經(jīng)把制度建立的秩序視為自然狀態(tài)。但是，制度有

自己獨特屬性，我們需要了解它到底是什么？

1.1規(guī)章制度不屬于公文

在大部分公司里，如果一個員工寫的制度很差勁，上司一般會說

“你應(yīng)當(dāng)好好學(xué)學(xué)公文寫作”。而公文寫作的書里只有少量涉及制度

語言的內(nèi)容，不足以指導(dǎo)員工提升寫作能力。我是個喜歡刨根問底的

人，喜歡追溯歷史，探尋事物的起源。所以，搞清制度是否屬于公

文，是本書的首要任務(wù)。

1.1.1規(guī)章制度源自歐美國家

企業(yè)界認為規(guī)章制度和公文一樣，是中國自古以來就存在的東

西。中國古代較早建立了中央集權(quán)，加上科舉制度的培養(yǎng)，政府公文

較西方更加發(fā)達。然而，中國古代是自給自足的自然經(jīng)濟形態(tài)，作坊

管理都是建立在個人觀察、判斷和直觀基礎(chǔ)上的經(jīng)驗，以傳統(tǒng)和慣例

的方式保留和延續(xù)，并不存在嚴格意義上的規(guī)章制度。著名企業(yè)家任

正非曾經(jīng)講過：“我們對西方工業(yè)文明了解的還不夠?！?771年，阿

克萊特在曼徹斯特創(chuàng)立了現(xiàn)代工廠，并形成僅有5個條款的管理文件，

這是我們今天所知道的制度的原型。格拉斯哥大學(xué)教授安德魯·尤爾

是第一個明確提出在工廠里建立制度的人。1835年，他在《工廠哲

學(xué)》中提出了建立工場手工業(yè)的必要“秩序”，強烈主張建立工廠的

必要的紀律和制度。他認為，只有有效地實行這種“紀律法典”，才

能使工人拋棄無規(guī)則的勞動習(xí)慣，養(yǎng)成有規(guī)則的勞動習(xí)慣。

1.1.2混淆公文與制度的原因

伴隨從歐美國家引進機器工廠，制度在清末傳入中國。例如，早

在1878年，江南制造總局就委托英國翻譯傅蘭雅訪問英國各工廠，索

取章程規(guī)則制度條例。中華民國成立，機器工廠獲得了較快發(fā)展，當(dāng)

時的農(nóng)商部對配套的管理制度非常重視，曾經(jīng)在致電駐外代表函中明

確指示搜集各國工商礦行政各項章程圖表。1949年后，傳統(tǒng)經(jīng)驗式的

管理模式還未能徹底改造，大部分企業(yè)仍處于過渡轉(zhuǎn)型階段，即表現(xiàn)

為經(jīng)驗式管理模式與制度建設(shè)有限融合，制度寫作領(lǐng)域還未被廣泛關(guān)

注。所以，制度一直被歸類于公文寫作，從未有人單獨研究制度編

寫，以至于混淆了兩者的區(qū)別。

在西方企業(yè)管理的邏輯中，“制度化管理”是常識，無須解釋和

論證。制度作為一種管理工具是西方工業(yè)革命的產(chǎn)物，建立在工業(yè)化

復(fù)雜協(xié)作基礎(chǔ)上，所以對制度寫作有特殊要求。制度在使用上強調(diào)長

期性、反復(fù)性、穩(wěn)定性，而公文則突出時效性、單次性、靈活性，所

以制度起草的質(zhì)量要求比公文高。實際上，企業(yè)公文的主要參照物

《黨政機關(guān)公文處理工作條例》規(guī)定的15類公文里，根本就沒有制

度。如果模糊了這兩個概念，就會讓公司管理產(chǎn)生混亂。

1.1.3規(guī)章制度的原始詞義

回溯歷史有助于正本清源。要探究規(guī)章制度的概念，需要從歷史

文獻中去尋找、考察制度的原始詞義。我國近代法律許多概念源自德

國，規(guī)章制度也不例外。1848年歐洲革命后，德國廢除了行會規(guī)章

（Satzungen），企業(yè)實現(xiàn)“完全的工商自由”，可以自主制定規(guī)章。

在這種背景下，1891年的《工商業(yè)法修正案》規(guī)定：企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定

“勞動規(guī)章”（Arbeitsordnung）。此后，德國先后出現(xiàn)過工廠規(guī)則

（FabriKordunug）、服務(wù)規(guī)則（Dienstvorschriften）等名稱。

1933年，希特勒當(dāng)上德國總理，為盡快恢復(fù)經(jīng)濟擴軍備戰(zhàn)，通過《國

民勞動秩序法》，其規(guī)定企業(yè)主可以單方面制定“企業(yè)規(guī)章”

（Betriebssatzung），取代原來由工會和資方談判制定集體合同的方

式。此后，意大利、法國、日本、韓國等仿效德國，在“勞動法”中

規(guī)定規(guī)章制度。

漢語中的“規(guī)章制度”只是概括的通稱，在不同領(lǐng)域、不同時

期，它的具體名稱不一樣。清末洋務(wù)派創(chuàng)辦的企業(yè)中，相繼出現(xiàn)“章

程”“廠規(guī)”“廠約”“約則”“須知”等名稱。1929年，國民政府

頒布的《工廠法》將其稱為“工廠規(guī)則”。1933年，中華蘇維埃政府

仿照蘇聯(lián)《勞動法》有關(guān)內(nèi)容，對《勞動法》進行修改，增加了“管

理規(guī)則”一章。陜甘寧邊區(qū)政府于1942年制定的《陜甘寧邊區(qū)勞動保

護條例（草案）》繼續(xù)將其稱為“管理規(guī)則”。1961年9月，鄧小平主

持起草的《國營工業(yè)企業(yè)工作條例（草案）》將其名稱統(tǒng)一確定為

“規(guī)章制度”，并沿用至今?？梢?，“規(guī)章制度”一詞的由來及形成

并不是偶然發(fā)生的，它的出現(xiàn)有著特定的歷史標志。

1.1.4規(guī)章制度的定義

規(guī)章制度的定義是什么？翻閱《辭?！穪砘卮疬@個問題，是比較

容易的。規(guī)章制度是“國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位等頒發(fā)的有

關(guān)行政管理、生產(chǎn)操作、學(xué)習(xí)與生活等方面的各種規(guī)則、章程與制度

的統(tǒng)稱”。但是，要從理論上給規(guī)章制度下個定義，卻不是一件容易

的事。每個人觀察視角與背景知識不同，所下的定義也是五花八門

的?！吨腥A人民共和國勞動法》第四條規(guī)定，用人單位應(yīng)當(dāng)依法建立

和完善規(guī)章制度，保障勞動者享有勞動權(quán)利和履行勞動義務(wù)。規(guī)章制

度是企業(yè)根據(jù)國家法規(guī)或者經(jīng)營管理的需要，依照規(guī)定程序制定的、

以公文形式發(fā)布的、對本公司經(jīng)營管理活動和員工行為進行約束的，

在適用范圍內(nèi)具有普遍效力、在有效期限內(nèi)反復(fù)適用的文件總稱。

為簡化表述，本書中如無特指,規(guī)章制度均簡稱為制度。

下列文件一般不屬于制度：

·轉(zhuǎn)發(fā)國家法規(guī)或者其他規(guī)范性文件的發(fā)文及分公司轉(zhuǎn)發(fā)總部制

度的發(fā)文；

·本公司各部門為加強內(nèi)部管理而制定的效力僅及于本級管理機

構(gòu)、不具有橫向或者條線管理作用的內(nèi)部規(guī)定，如工作流程、崗位說

明等；

·上級公司就具體事項對個別下級公司提出工作要求、對于具體

請示給予答復(fù)和回復(fù)指導(dǎo)意見以及其他用于解決和辦理日常工作事項

的發(fā)文，如各類“通報”“風(fēng)險提示”“意見”“會議紀要”“批

復(fù)”“指導(dǎo)意見”的發(fā)文；

·黨、團、工會等組織或團體制定的規(guī)范性文件；

·其他不屬于本辦法所規(guī)定的文件。

1.2制度本質(zhì)屬性及特點

在人類社會中，個體勞動是一種例外，而規(guī)?；虼蠡蛐〉娜巳旱?/p>

集體勞動，才是居于主導(dǎo)地位的勞動形式。伴隨著人類集體勞動的出

現(xiàn)，協(xié)作規(guī)則也就產(chǎn)生了，只是人們當(dāng)時更在意的是實物資源，如工

具、土地等。那時人們沒有認識到協(xié)作規(guī)則這種“抽象”東西的重要

性。意識到協(xié)作規(guī)則的重要性，是在工業(yè)革命之后。在大機器生產(chǎn)

中，勞動者必須服從機器體系所要求的分工，個人的節(jié)奏必須服從機

器的節(jié)奏。為了協(xié)調(diào)人們的行動，客觀上必須制定協(xié)作規(guī)則，這些規(guī)

則書面化后就成了制度。就是說，制度既具有與生產(chǎn)力相聯(lián)系的自然

屬性，也具有與生產(chǎn)關(guān)系相聯(lián)系的社會屬性。能夠理解制度的兩重

性，就不難梳理出它的特點。

1.2.1制定與變更一般具有單方性

制度是公司管理權(quán)力的重要物化形式，制定與變更一般具有單方

性。之所以加上“一般”二字，是因為在個別國家（如德國），制度

的制定、變更需要由勞資雙方通過集體協(xié)商共同決定，即所謂的“勞

資共決”。當(dāng)前，各國的勞動立法都規(guī)定有員工民主參與程序，員工

參與制度的形成也是一種不可避免的趨勢，盡管如此，在絕大多數(shù)國

家，該種民主參與的方式、程度都是非常有限的，往往只是一種形式

上的參與。員工參與制度的生成并不足以否定制度制定、變更的單方

性，以及企業(yè)的主導(dǎo)地位。

1.2.2制定與變更具有嚴格程序性

制度與通知、意見、會議紀要等非制度性文件的制定程序不同。

國務(wù)院《國家行政機關(guān)公文處理辦法》規(guī)定制發(fā)公文的過程，包括草

擬、審核、簽發(fā)、復(fù)核、繕印、用印、登記、分發(fā)等程序。制度的制

定程序有更嚴格的要求，一般需經(jīng)過立項、起草、征求意見、審查、

審批發(fā)布等環(huán)節(jié)，而非制度性文件則無上述強制要求。為維護制度體

系和秩序，一般不建議通過通知、意見、會議紀要等非制度性文件做

出制度安排，除非確有需要，且應(yīng)在一年內(nèi)轉(zhuǎn)化為正式制度或予以廢

止。

1.2.3規(guī)范對象的復(fù)雜性

制度是在以機器大工業(yè)為基礎(chǔ)的生產(chǎn)勞動中產(chǎn)生并逐步發(fā)展起來

的，規(guī)范對象較為復(fù)雜，包括：動作、過程、方式、常用方法、容

量、功能、性能、辦法、配置、狀態(tài)、義務(wù)、權(quán)限、責(zé)任、行為、態(tài)

度、概念或想法，既有自然屬性，又有社會屬性。其中：具有自然屬

性的規(guī)范對象，有的體現(xiàn)為人體的生理自然屬性（如員工的勞動能

力、智力程度等），有的體現(xiàn)出某些特定用品的物理、化學(xué)自然屬性

（如涉及勞動安全衛(wèi)生的鍋爐、壓力容器等）。具有社會屬性的規(guī)范

對象可以分為管理關(guān)系和工作關(guān)系。

制度規(guī)范的對象與標準化規(guī)范對象是緊密聯(lián)系在一起的。例如，

生產(chǎn)工藝流程的安排，各種產(chǎn)品的規(guī)格、尺寸、性能的要求，生產(chǎn)中

原材料、零部件以及能源動力等的使用等，都與標準化分不開。但

是，制度規(guī)范對象中關(guān)于人與人關(guān)系的部分，則是標準化規(guī)范對象所

沒有的。標準化規(guī)范對象中也有涉及物與人的關(guān)系的，但這里的

“人”不是員工，而是消費者。比如，某產(chǎn)品的質(zhì)量、性能應(yīng)達到何

種程度以滿足消費者的某種消費需要，其物與人的關(guān)系區(qū)別于制度對

象中人與物的關(guān)系。正因為兩者的規(guī)范對象不同，決定了制度與標準

的區(qū)別。

1.2.4規(guī)范事項具有重復(fù)性

重復(fù)性是同一事物、概念和行為反復(fù)出現(xiàn)的性質(zhì)。例如：流水線

作業(yè)的員工千百次從事同一項勞動；惡劣自然條件下引發(fā)安全事故的

客觀因素是一樣的；所有員工與公司建立勞動關(guān)系，其程序都是重復(fù)

的；等等。制度就是從這些重復(fù)出現(xiàn)的事物、概念和行為中找出規(guī)律

性并做出的統(tǒng)一規(guī)定。因而它設(shè)定的規(guī)則不是實施一次即終止，而是

可以對同類事物反復(fù)適用，在同樣條件下重復(fù)發(fā)生效力。

1.2.5制度價值具有多元性

制度產(chǎn)生的動因在于規(guī)范勞動過程中員工的勞動行為，以保障生

產(chǎn)秩序，以及實現(xiàn)勞動目的，體現(xiàn)為員工應(yīng)遵守的“職場紀律”。然

而，伴隨著現(xiàn)代化大生產(chǎn)的發(fā)展、企業(yè)雇傭人數(shù)的增加，國家法規(guī)除

了對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營秩序有所考慮外，多體現(xiàn)社會公共利益，要求制度

中增加效率、安全、環(huán)保、健康、質(zhì)量等價值。例如，《中藥材生產(chǎn)

質(zhì)量管理規(guī)范（試行）》第五十二條規(guī)定：生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)有生產(chǎn)管理、

質(zhì)量管理等標準操作規(guī)程。這與法律中的自由、公平、正義等價值完

全不同，也是制度與法律的重要區(qū)別之一。

1.2.6適用范圍的封閉性

制度內(nèi)容適用于本公司內(nèi)部機構(gòu)和人員，調(diào)整內(nèi)部主體間關(guān)系，

規(guī)范內(nèi)部各級機構(gòu)的經(jīng)營管理。麥當(dāng)勞的手冊在這一點上的體現(xiàn)特別

突出，據(jù)說針對不同級別的員工有不同的手冊。例如，普通員工有員

工手冊，主管有主管手冊，店長則有店長手冊。對于本公司與客戶等

外部民事主體之間的權(quán)利、義務(wù)等內(nèi)容，應(yīng)在相關(guān)合同協(xié)議中予以約

定，不在制度中規(guī)定。職能部門制定的本部門內(nèi)部人事、考勤、職責(zé)

分工、工作流程等不對同級部門及下屬機構(gòu)產(chǎn)生約束力的規(guī)范性文

件，也不屬于制度范疇。

1.2.7制度內(nèi)容的穩(wěn)定性

制度是企業(yè)知識與經(jīng)驗高度融合、提煉、升華的產(chǎn)物，含有企業(yè)

大量經(jīng)營管理訣竅，是企業(yè)隱性知識的顯性化。為維護制度的權(quán)威和

保證制度的執(zhí)行效果，制度的內(nèi)容一般都具有穩(wěn)定性，不宜頻繁修

改。一些臨時性的、短期的、需頻繁調(diào)整的安排和要求，如一年一調(diào)

的考核方案，可以以“通知”“意見”“方案”等形式發(fā)布。

1.2.8適用范圍的普遍性

制度對所有員工都具有約束力，不因為身份地位或權(quán)限大小而免

除此種約束。其他管理文件通常只對特定的員工產(chǎn)生作用或影響，其

效力范圍較窄，約束力涉及的對象人是具體的、特定的。例如，任免

干部的通知，只對特定的人產(chǎn)生效力。

1.2.9制度效力的強制性

動物世界中只有個體和群體秩序，沒有人類社會中的團體秩序。

動物世界中個體和群體的秩序是靠本能維系的，而團體秩序則需要強

制力維系。正如恩格斯在《論權(quán)威》中所說：“這里應(yīng)該放棄一切自

治，統(tǒng)一服從一個原則，這個原則就是管理制度?！惫芾韺W(xué)家法約爾

說過：“紀律實際上是遵守公司各方達成的協(xié)議，它以公司及其雇員

之間的服從和尊重為基礎(chǔ)?！彼械闹贫染哂袕娭屏?，在制度適用

范圍內(nèi)的機構(gòu)和人員都應(yīng)嚴格遵守制度規(guī)定，執(zhí)行制度要求，一旦違

反義務(wù)性規(guī)定和禁止性規(guī)定，將受到違規(guī)處理。

1.2.10制度建設(shè)的義務(wù)性

《公司法》將制定制度視為公司經(jīng)營管理的自主性權(quán)利。但是，

為保障公共利益和接受社會公眾的監(jiān)督，金融、制藥、能源、化工等

高風(fēng)險行業(yè)法規(guī)規(guī)定，企業(yè)必須制定、披露或備案有關(guān)制度。這方面

最典型的例子是《證券市場資信評級業(yè)務(wù)管理辦法》，其規(guī)定：證券

評級機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立完善的業(yè)務(wù)制度，包括信用等級的劃分與定義、評

級方法與程序、評級質(zhì)量控制、盡職調(diào)查、信用評審委員會、評級結(jié)

果公布、跟蹤評級、信息保密、業(yè)務(wù)檔案管理等。證券評級機構(gòu)應(yīng)當(dāng)

自完成證券評級業(yè)務(wù)備案之日起20個工作日內(nèi)，通過中國證券業(yè)協(xié)會

網(wǎng)站和公司網(wǎng)站披露評級業(yè)務(wù)制度，保證評級質(zhì)量的內(nèi)部控制制度。

證券評級機構(gòu)內(nèi)部控制機制與管理制度、業(yè)務(wù)制度發(fā)生變更之日起10

個工作日內(nèi)，報中國證監(jiān)會備案。

1.3制度的分類

分類就是以事物的性質(zhì)、特點、用途等作為區(qū)分的標準，將符合

標準的事物歸納為一類，不同的則分開的一種認識事物的方法。由于

制度既有自然屬性，又有社會屬性，其自然屬性又與人體有關(guān)，不同

于標準化的規(guī)范對象只具有自然屬性中的物理、化學(xué)等性質(zhì)，因而不

能釆用單一名稱。例如，1938年，商務(wù)印書館出版的《商業(yè)文件》將

制度稱為“規(guī)則”“細則”“辦法”。1942年，立信會計圖書用品社

出版的《商業(yè)應(yīng)用文作法》，將制度稱為“制度”，所收錄的范例名

稱包括：章程、規(guī)則、細則、辦法等。我們對制度進行分類，有利于

提升制度審查效率和質(zhì)量。同時，可以方便員工檢索。一般可以使用

以下名稱：

·政策，是對經(jīng)營管理事項的基本原則、管理框架和組織結(jié)構(gòu)進

行規(guī)定的框架性文件；

·規(guī)則，對某一方面程序性活動或者特定的行為進行規(guī)范，一般

指對公司股東會（股東大會）、董事會、監(jiān)事會、總分公司管理層及

各專業(yè)委員會的議事規(guī)則；

·規(guī)定，對某一方面事項做出全面、系統(tǒng)的規(guī)范，規(guī)定某一類經(jīng)

營管理行為或業(yè)務(wù)類別的概括性規(guī)定；

·辦法，對某一方面事項做出部分或者專業(yè)性的規(guī)范，規(guī)定某一

項經(jīng)營管理行為或業(yè)務(wù)類別的具體規(guī)定；

·規(guī)程、規(guī)范、手冊，是為保證某一方面事項的工作質(zhì)量，規(guī)定

具體業(yè)務(wù)、產(chǎn)品或者服務(wù)的操作環(huán)節(jié)、方法和技術(shù)標準等內(nèi)容的文

件；

·實施細則，是以已有制度、辦法等為基礎(chǔ)，結(jié)合本公司實際情

況，制定的具有說明性、補充性、解釋性的文件；

·守則、準則，是適用于員工在經(jīng)營管理活動中應(yīng)當(dāng)遵循的基本

公司規(guī)范，涉及相關(guān)行為要求、崗位職責(zé)等內(nèi)容的文件；

·須知、指引，是規(guī)定內(nèi)容不具備強制力，僅用于提示、指導(dǎo)或

者倡導(dǎo)目的的文件。

制度名稱應(yīng)當(dāng)按照制度內(nèi)容來確定，原則上使用上述名稱，如確

需使用其他名稱的，該名稱應(yīng)當(dāng)有利于制度的理解與執(zhí)行，并征得制

度管理部門的同意。

要注意的是，章程一般不納入制度范疇。章程，是公司依法制定

的，規(guī)定公司名稱、地址、經(jīng)營范圍、經(jīng)營管理制度等重大事項的基

本文件，也是公司必備的規(guī)定公司組織及活動基本規(guī)則的書面文件。

公司章程是規(guī)范股東相互關(guān)系的文件，一般被視為特殊的合同，章程

的制定、使用及維護適用于公司合同的相關(guān)管理規(guī)定。

1.4制度與鄰近事物

人類是喜歡秩序的生物，秩序意味著企業(yè)中存在著某種程度的關(guān)

系的穩(wěn)定性、進程的連續(xù)性、行為的規(guī)則性以及心理的安全性。企業(yè)

秩序靠規(guī)則來維持，并以規(guī)則體現(xiàn)出來。規(guī)則有多種表現(xiàn)形式，包

括：規(guī)章制度、企業(yè)文化、職場習(xí)慣、職業(yè)道德等。其中：制度是強

制性的；其他表現(xiàn)形式雖然同樣是維護秩序不可或缺的，但是往往是

非強制性的，要靠員工自我約束和輿論監(jiān)督。

1.4.1制度與其他管理文件的區(qū)別

實踐中，公司制定了很多的管理文件，有內(nèi)控、標準、流程等。

這些管理文件都具有強制性，與制度又有什么區(qū)別？請看表1。

表1制度與其他管理文件的比較

續(xù)表

續(xù)表

1.4.2多套管理文件的整合

內(nèi)控、標準、流程等多套管理文件并存，其弊端表現(xiàn)在以下幾個

方面：一是各體系都具有各自支撐體系運作的管理文件，致使各部門

在不同的體系中根據(jù)要素分配有相應(yīng)的、不同的職責(zé)描述；二是多套

管理文件因管理框架、管理要素的不同使體系側(cè)重點和覆蓋范圍均有

所不同，給企業(yè)帶來秩序的混亂和協(xié)調(diào)的困難，并產(chǎn)生大量重復(fù)性工

作；三是不同體系形成的文件因管理要求不盡相同導(dǎo)致實施過程中產(chǎn)

生大量的重復(fù)記錄，增加了管理難度和成本；四是多套管理文件并

存，使企業(yè)在運行過程中形成多種文件的表現(xiàn)形式；五是多套體系檢

查與審核分頭進行，使員工無所適從。企業(yè)如何建立一個既有效同時

滿足管理要求，又減少工序環(huán)節(jié)和運行層次，將多套管理文件整合成

一個綜合的管理文件呢？

1.4.3制度與其他管理文件的整合

所有管理文件中，只有制度同時具有自然屬性和社會屬性，其他

管理文件只有單一屬性。所以，只有以制度為主體吸收其他管理文件

的優(yōu)點并進行優(yōu)化和完善，才能夠?qū)崿F(xiàn)多套管理體系的整合。

制度與其他管理文件整合通常要符合的條件是：公司業(yè)務(wù)的相對

成熟與標準化；或者制度本身已經(jīng)成熟穩(wěn)定。滿足兩個條件中的任何

一個就可以實現(xiàn)整合。

對管理對象相同、管理特性要求基本一致的內(nèi)容應(yīng)進行整合。整

合后的制度體系應(yīng)覆蓋多套體系的內(nèi)容，就高不就低，以多套體系中

最高要求為準。

針對同一管理事項，公司的制度、標準、業(yè)務(wù)流程、內(nèi)控機制在

功能上各自獨立，形式上不能相互替代，應(yīng)當(dāng)分別適用；內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)

保持一致性或者對應(yīng)性，不得相互沖突；根據(jù)管理需要，內(nèi)容可以相

互轉(zhuǎn)換或者吸收。

遺憾的是，雖然整合后的制度體系應(yīng)當(dāng)吸收大部分管理文件內(nèi)

容，在一定程度上方便員工的學(xué)習(xí)和執(zhí)行，但形式上仍然存在多套管

理文件，以保證各個管理體系的健全性，并不能減少制定方面的工作

量。

1.5制度的效力范圍

效力，一般是針對制度而言的，指制度對所調(diào)整的對象、涉及的

領(lǐng)域以及何時有效的問題。即一部制度在什么空間、什么時間、對哪

些人有效，對其生效前發(fā)生的事件有無溯及力。

1.5.1制度對人的效力

制度用于公司內(nèi)部的管理，對全體員工都有約束力，但不排除有

些制度可能只針對特定崗位的員工。制度對本公司各部門的員工，對

分公司、分部的員工有約束力，對控股、參股甚至全資子公司員工沒

有約束力。如果集團公司制度需在下屬子公司使用，該下屬子公司應(yīng)

當(dāng)依據(jù)《勞動合同法》的規(guī)定，履行必要的程序方可使用。企業(yè)若需

要某些制度對勞動關(guān)系解除后的員工仍有約束力，須由企業(yè)與員工在

勞動合同中事先約定，或者離職時另簽合同約定。若要對與企業(yè)有業(yè)

務(wù)關(guān)系的非本公司工作人員有約束力，企業(yè)應(yīng)當(dāng)與有業(yè)務(wù)關(guān)系的企業(yè)

簽訂民事合同。

1.5.2制度的時間效力

制度的時間效力，是制度何時生效和何時終止效力，以及制度對

其頒布實施之前的事件和行為有無溯及力。制度生效時間應(yīng)在制度中

明確規(guī)定，通常自公布之日起生效，或者制度公布后到達一定期限生

效。制度的溯及力，是新的制度頒布后，對它生效之前所發(fā)生的事件

和行為是否適用。如果適用，就具有溯及力；如果不適用，就沒有溯

及力。制度一般只能適用于生效之后所發(fā)生的事件和行為，不適用于

生效之前所發(fā)生的事件和行為，即“法不溯及既往”的原則。

1.5.3制度的空間效力

制度的空間效力，指制度約束力的空間。制度在企業(yè)經(jīng)營運作的

場所都有效，外部人員進入公司，通過企業(yè)與外部人員及其所在企業(yè)

的民事合同約定遵守企業(yè)的制度。制度適用的空間效力范圍不限于企

業(yè)辦公和作業(yè)場所，還適用于其他場所。如過失處罰規(guī)定，員工在企

業(yè)辦公和作業(yè)場所的過失要處罰，在其他場所的過失也要處罰。再比

如保密制度，不論是在工作場所還是在工作場所之外，員工都有義務(wù)

遵守企業(yè)的保密制度。

1.5.4制度的層級效力

集團公司的多層性必然造成集團公司制度數(shù)量眾多，其效力等級

是按照股權(quán)隸屬關(guān)系來劃分的，即上一級公司制度的效力，必定高于

下一級制度的效力。在眾多子公司之間，按從屬性原則的要求，下一

級公司制定的制度，不能與上一級公司制定的制度相抵觸。一般認

為：考慮到子公司與分公司法律地位的不同，母子公司均為獨立的市

場主體，母公司的制度除非特別聲明，否則對子公司有法律約束力；

分公司則相反，除非有明確的特別聲明，母公司制度的效力自然及于

分公司；法律地位平等的關(guān)聯(lián)企業(yè)的制度則各自獨立，彼此間沒有約

束力。

1.6制度的用處

每天早上，當(dāng)你走進明亮的辦公室，一天的工作就開始了。新的

一天，是忙碌還是盲目？你的心情此刻是陰霾還是陽光？透過辦公室

的巨大玻璃窗，看到員工是按部就班，還是急躁抓狂？

什么能讓管理輕松而且有效？

答案只有一個，那就是制度化管理。制度化管理是由德國社會學(xué)

家馬克斯·韋伯提出并為現(xiàn)代大型組織廣泛采用的一種管理方式。制

度化管理的實質(zhì)在于以科學(xué)確定的制度規(guī)范為組織協(xié)作行為的基本機

制，主要依靠外在于個人的、科學(xué)合理的理性權(quán)威實行管理。實施制

度化管理，首先要正確理解制度的作用。為了深入地分析和認識制度

對公司的作用，制度的功能可以分成基本作用和派生作用兩大類。

1.6.1制度的基本作用

基本作用是制度獨有的，制度作為秩序的形成機制，在秩序的建

立和維持中，發(fā)揮著獨特作用。

第一，有利于指引員工的行為。制度告訴員工可以做或不做什

么，必須做或不做什么，讓員工工作時有安全感。員工可根據(jù)制度規(guī)

范自己的行為，在制度規(guī)定的范圍內(nèi)最大限度地發(fā)揮個人的潛能，完

成工作任務(wù)。

第二，有利于評價員工行為。制度將一切員工行為納入評價體系

之中，能夠判斷、衡量員工行為的好與差、對與錯。為公司員工能力

的發(fā)揮提供公平、公正的環(huán)境；根據(jù)崗位尋找合適的員工，為員工提

供晉升和獎懲標準。

第三，有利于員工預(yù)測行為后果?；靵y代表著偶然、隨機和不可

預(yù)測，秩序則表現(xiàn)出現(xiàn)象、行為和結(jié)果的可以預(yù)期性。制度明確規(guī)定

了行為主體作為與不作為的范圍及其后果，員工可以根據(jù)這些規(guī)定預(yù)

見到自己行為的后果以及他人可能采取的行為，從而決定如何調(diào)整自

己的行為才是最為有利和安全的。

第四，有利于教育員工思想。制度的實施可為員工提供正面的鼓

勵和反面的教育，員工可以相互影響、促進，共同提高，從而形成企

業(yè)積極向上的良好風(fēng)尚，進一步激勵員工形成愛崗敬業(yè)、誠實守信的

職業(yè)態(tài)度。

1.6.2制度的派生作用

制度的派生作用與基本作用不同，主要區(qū)別在于這些作用不是制

度所獨有，企業(yè)文化、職場習(xí)慣、職業(yè)道德等其他社會規(guī)范也能產(chǎn)生

類似的作用。

第一，提高效率，節(jié)約成本。工作中，必然產(chǎn)生勞動耗費，有的

必要，有的不必要。制度的作用就是通過對最佳操作的重復(fù)利用，減

少不必要的勞動耗費，提高生產(chǎn)效率。制度還可以節(jié)約公司內(nèi)部的協(xié)

調(diào)成本，免除一些不必要的請示和匯報。

第二，規(guī)范操作，避免事故。員工之間存在個體差別，作業(yè)參數(shù)

（動作速度、搬運的重量、動作幅度等）隨作業(yè)時間變化。如果作業(yè)

程序、作業(yè)方法等成為制度，員工不斷重復(fù)同樣的程序，不僅有利于

縮小個體差別，還有利于消除不合理的動作和程序，增加作業(yè)可靠

性，避免發(fā)生事故。

第三，儲備經(jīng)驗，持續(xù)改進。每個人都有好主意，有寶貴的經(jīng)驗

和優(yōu)秀的方法，這些內(nèi)容制度化，就是在儲備經(jīng)驗，并能在原來制度

的基礎(chǔ)上持續(xù)改進。

第四，交接培訓(xùn)，大量復(fù)制。有了制度，每一項工作即使換了不

同的人來操作，也不會在效率與品質(zhì)方面出現(xiàn)太大的差異。制度化做

得越好，對員工技能的依賴就越低，員工離職也不會對企業(yè)造成太大

的影響，隨著企業(yè)規(guī)模的擴大，統(tǒng)一的制度便于快速化的培訓(xùn)與復(fù)

制。

第2章制度管理透視

一聽到制度，大家或許會聯(lián)想到，沒有情感的冰冷資料，但優(yōu)秀

企業(yè)的制度絕非那種枯燥無味的資料，而是一套極具智慧的管理工

具。制度建設(shè)是企業(yè)合規(guī)管理的基礎(chǔ)，也是合規(guī)經(jīng)理工作的重點。從

企業(yè)整體角度來看，制度建設(shè)是一個內(nèi)在有機聯(lián)系的系統(tǒng)。這個系統(tǒng)

基本上可以劃分為制度管理體系和制度內(nèi)容體系兩個部分，兩者相輔

相成，缺一不可。其中，制度內(nèi)容體系是制度建設(shè)的主體，制度管理

體系是制度建設(shè)的保障。鑒于此，制度建設(shè)應(yīng)從兩個方面入手：一方

面要強化管理體系，另一方而要優(yōu)化內(nèi)容體系。本章介紹管理體系，

內(nèi)容體系留待下一章探討。

2.1鐵路公司與制度管理

工業(yè)革命以來，制度化管理大多數(shù)情況下被認為是企業(yè)中的管理

實踐，直到出現(xiàn)第一批現(xiàn)代化企業(yè)。鐵路公司被認為是世界最早出現(xiàn)

的現(xiàn)代化企業(yè)之一，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，這是因為建設(shè)鐵路所需

的資本大大超過了紡織廠所需要的資本。鐵路公司和紡織廠在管理上

有著重大差別：紡織廠可以化整為零，承包經(jīng)營；而鐵路公司必須一

體化作業(yè)，通過復(fù)雜協(xié)作實行集中管理。這就催生了最早的制度管理

職能。

19世紀中后期，由于開發(fā)西部的客觀需要，美國鐵路發(fā)展尤為迅

猛，鐵路線縱橫東西南北，設(shè)備和雇員分散于全國各地，加大了協(xié)調(diào)

和控制的難度。由于管理不力，鐵路事故頻發(fā)，鐵路公司普遍存在效

率不高、經(jīng)營不善等問題。針對這種情況，紐約伊利鐵路公司總監(jiān)丹

尼爾·麥卡勒姆提出紀律嚴明的管理方式，即各層次的管理部門必須

嚴格遵守制度。他的措施非常具體，包括依據(jù)不同的任務(wù)將工人劃分

為不同的等級，擬定職務(wù)說明書，制定各種制度來落實員工的責(zé)任，

繪制正式的組織結(jié)構(gòu)圖，等等。例如，為了使管理人員和顧客一眼就

辨認出相關(guān)責(zé)任人，他最早推行統(tǒng)一“制服”。每個員工的職責(zé)都寫

在員工守則和員工作息表上，沒有按制度執(zhí)行的員工將會受到停職、

降級和開除的處理。這種管理方式體現(xiàn)了由傳統(tǒng)小企業(yè)散漫隨意的工

作習(xí)慣向現(xiàn)代大企業(yè)管理制度體系的轉(zhuǎn)變。

麥卡勒姆的管理經(jīng)驗被其他鐵路公司廣泛采用，賓夕法尼亞鐵路

公司更是全盤照搬他的管理方法。該鐵路公司先后投資或是合并了共

800家鐵路公司，曾是當(dāng)時世界最大的上市公司。該公司總經(jīng)理湯姆森

非常欣賞麥卡勒姆關(guān)于制度化管理的觀點。湯姆森將制定制度的權(quán)力

授予公司的總機械師。根據(jù)組織手冊：總機械師為了維護“使生產(chǎn)得

以進行的紀律和實現(xiàn)節(jié)約措施”而制定制度。當(dāng)時，鐵路制度十分嚴

苛，工人隨時可能因為工作時間睡覺等嚴重違紀行為而遭到開除，工

間偷空休息等輕微違規(guī)將會導(dǎo)致工資停發(fā)，公司雇用的“特殊警察”

確保員工嚴格遵守公司的制度，甚至隨身配有警棍。由此，賓夕法尼

亞鐵路公司不但蒸蒸日上，還培養(yǎng)出了一批管理精英。鋼鐵大王卡內(nèi)

基從賓夕法尼亞鐵路公司起家，又把麥卡勒姆的方法推廣到鋼鐵企

業(yè)。

2.2制度管理部門的設(shè)置

我國早期的制度管理也源自鐵路公司，而且也是由工程師主導(dǎo)制

定的。早在1905年京張鐵路修筑時，總工程師詹天佑便主持制定了

《行車規(guī)則》《調(diào)動車輛規(guī)則》等一整套制度。1955年，國務(wù)院法制

辦下發(fā)了《中華人民共和國國務(wù)院轉(zhuǎn)批〈關(guān)于法律室任務(wù)職責(zé)和組織

辦法的報告〉的通知》，規(guī)定“法律室”主要是協(xié)助企業(yè)根據(jù)國家法

律法規(guī)制定企業(yè)規(guī)章制度，這是我國企業(yè)制度管理部門最早的文件依

據(jù)。此后，制度管理職能受到國家政策、管理模式、經(jīng)營規(guī)模等因素

的影響，各個企業(yè)設(shè)置的部門各不相同，分別隸屬辦公室、企管部、

人事部等。制度管理部門在組織架構(gòu)中處于哪個位置，根據(jù)公司行業(yè)

和規(guī)模的不同，有四種常見方案。

2.2.1設(shè)立獨立的“合規(guī)部”

在公司內(nèi)部設(shè)立一個獨立的合規(guī)部門，任命首席合規(guī)官作為制度

管理總負責(zé)人。例如，西門子公司就設(shè)立了獨立的合規(guī)部門來負責(zé)公

司的制度管理工作；無印良品也成立了合規(guī)委員會，建立響應(yīng)現(xiàn)代法

規(guī)的管理體制。該類型的優(yōu)點在于，合規(guī)團隊獨立性強，專業(yè)能力

強，工作做得相對專業(yè)。當(dāng)然，這樣的設(shè)置需要：企業(yè)投入大量的資

金、人力等資源；對合規(guī)人員職業(yè)技能要求高，既要懂合規(guī)專業(yè)知

識，又要懂具體的業(yè)務(wù)知識；對合規(guī)部門與其他部門之間的溝通協(xié)調(diào)

能力要求較高。

2.2.2由法務(wù)部與合規(guī)部共同組建“法律與合規(guī)部”

合規(guī)部門與法律部門工作關(guān)聯(lián)度最高。從國內(nèi)外實踐看，合規(guī)部

門經(jīng)常是在法律部門的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。在部門設(shè)置上，大部分金

融機構(gòu)采取了法律部門與合規(guī)部門合并的方式，少數(shù)采取法律部門與

合規(guī)部門分立的方式。例如：中國中鐵公司就在原有的法律事務(wù)部下

增設(shè)了合規(guī)處，法律事務(wù)部變更為法律合規(guī)部。該類型的優(yōu)點在于：

部門設(shè)立相對容易，投入成本相對較低，公司在設(shè)立合規(guī)部門時可以

利用公司現(xiàn)有法律部門的資源；在一個領(lǐng)導(dǎo)之下，合規(guī)部門與法律部

門之間的溝通相對順暢。

2.2.3由法律、審計、風(fēng)險管理、合規(guī)等職能部門共同組

建法律合規(guī)部

企業(yè)采用這樣的方式往往是在原有的法律、審計部門基礎(chǔ)上增加

合規(guī)人員，組建具有法律、審計、風(fēng)險管理職責(zé)在內(nèi)的法律合規(guī)部。

例如，招商局集團就組建了法律合規(guī)部。此類型有助于合規(guī)部門與法

律、審計和風(fēng)險管理部門之間的信息溝通，方便合規(guī)管理團隊了解法

律部門在工作中遇到的法律風(fēng)險、審計中發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險等。當(dāng)然，這樣

的設(shè)置對部門負責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)力提出了很高的要求，該部門要做好業(yè)務(wù)

與合規(guī)風(fēng)險管理的平衡。

2.2.4綜合化的制度管理部門

還有一種制度管理部門設(shè)置方式，那就是將制度管理部門歸口于

公司某個綜合性的職能部門（如辦公室、綜合管理部、經(jīng)營管理部、

企業(yè)管理部等），指定一位兼職人員負責(zé)制度管理事務(wù)。這類設(shè)置常

見于草創(chuàng)期的公司。公司有一定的日常性制度管理事務(wù)，但又未重要

到需要設(shè)立一個專門的部門負責(zé)這一塊工作，因此公司會將制度事務(wù)

工作歸口到某個綜合性的部門。這種設(shè)置的最大好處是，公司節(jié)省了

管理成本，但又在某些時候能夠起到預(yù)防合規(guī)風(fēng)險的作用。不足之處

是，歸口于職能管理部門，制度管理工作的發(fā)揮受限于該部門的資源

配置。

2.3制度管理部門的職責(zé)分工

制度具有基礎(chǔ)性，由此直接體現(xiàn)了制度管理是普遍性的企業(yè)行

為。制度管理部門作為公司的職能部門，員工的敬畏感是它存在的基

礎(chǔ)，而敬畏感來源于員工對該部門職責(zé)和地位的了解。所以，作為公

司員工，你必須了解該部門的職責(zé)，以及這個部門對企業(yè)的管理模

式。

2.3.1公司制度管理部門的職責(zé)分工

本章適用于集團公司總部及其全資子公司、分公司（以下稱“所

屬企業(yè)”）的制度管理。集團公司與所屬企業(yè)共同出資設(shè)立并控股的

公司，視為集團公司全資子公司，其制度管理適用本規(guī)定。集團公司

其他控股公司制度管理參照本節(jié)執(zhí)行。

第一，公司制度管理部門主要履行以下職責(zé)：

·負責(zé)組織制定公司制度管理規(guī)范；

·負責(zé)組織制定公司制度體系建設(shè)規(guī)劃；

·組織或參與總部重要制度的論證和起草工作；

·審核總部各類制度草案；

·組織總部對制度實施進行監(jiān)督檢查，協(xié)調(diào)處理總部制度執(zhí)行中

的沖突；

·指導(dǎo)、檢查和評估本機構(gòu)相關(guān)部門及所屬企業(yè)制度管理工作；

·本辦法規(guī)定的其他職責(zé)。

第二，公司各職能部門負責(zé)本部門職責(zé)相關(guān)制度的管理，主要職

責(zé)包括：

·負責(zé)建立完善主管業(yè)務(wù)領(lǐng)域制度體系；

·負責(zé)主管業(yè)務(wù)領(lǐng)域的制度的起草；

·負責(zé)主管業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)偛恐贫鹊男炁嘤?xùn)、組織實施、監(jiān)督檢

查；

·負責(zé)主管業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)偛恐贫鹊脑u估、改進與清理；

·對與本部門職責(zé)相關(guān)的制度進行維護管理；

·承擔(dān)與本部門職責(zé)相關(guān)制度的解釋、執(zhí)行；

·監(jiān)督、評估與本部門職責(zé)相關(guān)制度的執(zhí)行情況；

·指導(dǎo)、檢查所屬企業(yè)相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域制度建設(shè)工作；

·本辦法規(guī)定的其他內(nèi)容。

第三，所屬企業(yè)負責(zé)本企業(yè)的制度建設(shè)工作，主要履行以下職

責(zé)：

·負責(zé)貫徹執(zhí)行總部制度；

·負責(zé)建立完善本企業(yè)制度體系；

·依據(jù)總部制度，制定本企業(yè)具體制度；

·負責(zé)本企業(yè)制度的宣貫培訓(xùn)、組織實施和監(jiān)督檢查；

·負責(zé)本企業(yè)制度的評估、維護與清理。

未設(shè)法律事務(wù)部的所屬企業(yè)，應(yīng)當(dāng)指定相關(guān)部門負責(zé)制度管理工

作。

分公司可制定適用于轄內(nèi)的制度，并向上一級公司相應(yīng)的主管部

門報備。除當(dāng)?shù)氐胤叫苑ㄒ?guī)、地方性制度或監(jiān)管機構(gòu)有要求外，在滿

足業(yè)務(wù)發(fā)展及管理需要的前提下，分公司應(yīng)當(dāng)盡量不再專門制定制

度，以提高全系統(tǒng)制度的統(tǒng)一性、完整性、有效性。

2.3.2監(jiān)督與責(zé)任

合規(guī)部門應(yīng)定期或不定期地對各部門制度的內(nèi)容及執(zhí)行情況進行

檢查，及時出具檢查意見，并對各部門制度的維護工作進行檢查。對

于檢查中發(fā)現(xiàn)的制度問題，各部門應(yīng)及時整改，合規(guī)部門應(yīng)對整改情

況進行監(jiān)督和檢查。

公司將制度管理工作納入公司經(jīng)營業(yè)績考核指標體系，按照公司

相關(guān)規(guī)定進行考核，并將考核結(jié)果作為業(yè)績評估、干部任用、評先選

優(yōu)等的依據(jù)。制度管理部門組織開展制度建設(shè)和管理工作檢查，對工

作突出的業(yè)務(wù)部門或單位表彰獎勵，對工作不力的業(yè)務(wù)部門或單位通

報批評。

違反本辦法，有下列情形之一的，應(yīng)對責(zé)任單位通報批評；造成

嚴重后果和不良社會影響的，按照公司違紀違規(guī)處分規(guī)定追究責(zé)任人

員的責(zé)任。

·違反程序、超越權(quán)限制定制度的；

·違反國家法規(guī)強制性規(guī)定的；

·與上級制度相抵觸的；

·未按規(guī)定履行制度修改、宣貫培訓(xùn)、監(jiān)督檢查職責(zé)的；

·未按規(guī)定進行制度評估和維護的；

·違反本辦法的其他行為。

2.3.3所屬企業(yè)制度管理

所屬企業(yè)應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家法規(guī)，結(jié)合企業(yè)實際，明確本公司制度層

級和制定權(quán)限，確定本公司合規(guī)部門，建立制度管理體系。所屬企業(yè)

應(yīng)當(dāng)按照集中統(tǒng)一的原則，在企業(yè)層面建立制度體系，提高制度的集

約性和標準化，避免層層轉(zhuǎn)化制度；需要授權(quán)下級公司制定具體作業(yè)

制度的，應(yīng)當(dāng)明確制定程序，加強指導(dǎo)和監(jiān)督，保證制度質(zhì)量。

所屬企業(yè)按照總公司制度要求制定本企業(yè)制度，應(yīng)當(dāng)符合以下要

求：

·管理的原則、范圍、事項應(yīng)符合上級制度；

·職責(zé)權(quán)限、管理程序、管理要求應(yīng)與上級制度有效銜接；

·根據(jù)本企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理實際，對管理程序和要求進行細化，

保證制度規(guī)定落實到位；

·內(nèi)容應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公司整體意志，不得與公司制度相抵觸。

所屬企業(yè)以執(zhí)行總公司制度為基本原則，有以下情形之一的，所

屬企業(yè)可以制定有關(guān)制度：

·國家法規(guī)有強制性要求的；

·公司制度明確授權(quán)或者要求所屬企業(yè)制定的；

·本公司經(jīng)營管理事項存在差異，總公司制度無法適用的；

·根據(jù)本公司經(jīng)營管理實際，需要細化總公司制度的；

·總公司制度沒有規(guī)定，但本公司經(jīng)營管理確有需要的。

公司新設(shè)立的所屬企業(yè)，應(yīng)當(dāng)在設(shè)立完成后六個月內(nèi)，完成基本

制度的制定工作。公司新收購的控股所屬企業(yè)，應(yīng)當(dāng)在收購?fù)瓿珊罅?/p>

個月內(nèi)，完成基本制度的制定、修改工作。

2.4制度全生命周期管理

生命周期理論來自生物學(xué)，是對生命體從出生到死亡的過程的觀

察和描述。將出生、成長、成熟、衰退、死亡的過程變化，以及經(jīng)不

同階段所呈現(xiàn)出的連續(xù)性、階段性的變化特點，用來描述人類社會中

的有關(guān)現(xiàn)象。制度生命周期是一個制度從立項到廢止的閉環(huán)管理過

程。以下是對制度生命周期的各個環(huán)節(jié)的具體介紹。

2.4.1立項階段

立項階段的預(yù)期目標是把好制度入口關(guān)，從源頭上確保制度質(zhì)量

和協(xié)調(diào)性。一是各職能部門根據(jù)本部門年度情況制訂計劃，向制度管

理部門提出制度新建、修改及廢除的申請。二是制度管理部門按照合

規(guī)性、必要性和協(xié)調(diào)性原則，對職能部門的立項申請進行審查，給出

準予立項、不予立項、增加立項等審查意見。三是在計劃各環(huán)節(jié)工作

安排和時間進度時，估算好各階段的工作內(nèi)容、工作難點，預(yù)留一定

的調(diào)節(jié)時間，尤其是對于需向上級公司、監(jiān)管機構(gòu)報批、備案后才能

發(fā)布實施的制度，應(yīng)預(yù)留出報批和備案時間。四是因外部客觀環(huán)境變

化需調(diào)整立項計劃的，職能部門應(yīng)及時向制度管理部門提交申請，說

明調(diào)整內(nèi)容及原因。

2.4.2起草階段

經(jīng)過制度管理部門立項審核后，制度進入起草階段，起草由立項

提出部門負責(zé)，對于業(yè)務(wù)、職責(zé)交叉的制度，由相關(guān)部門聯(lián)合起草并

明確牽頭部門。起草部門應(yīng)當(dāng)組建項目團隊，協(xié)調(diào)好各種資源開展起

草工作。在此階段，項目團隊應(yīng)做到：充分收集有關(guān)資料，了解標桿

企業(yè)狀況；全面把握制度定位及其與相關(guān)制度的關(guān)系；掌握相關(guān)國家

法規(guī)和上位制度的要求；深入調(diào)查研究，廣泛吸取各相關(guān)部門的意見

和建議。對制度制定的必要性、調(diào)整范圍和對象、需要解決的主要問

題和解決方案、與現(xiàn)有制度的關(guān)系、部門職責(zé)劃分、主管部門的確定

等進行充分論證；對于重要制度或有爭議的問題，應(yīng)當(dāng)形成論證報告

和制度草案，提交相關(guān)部門討論。

2.4.3征求意見階段

在征求意見之前，起草部門應(yīng)對制度征求意見范圍認真梳理，確

保制度與征求意見單位具有相關(guān)性，特別要征求可能會產(chǎn)生分歧的單

位的意見。如忽略制度使用中任何單位的意見建議，則勢必會對制度

的實施產(chǎn)生不利影響。被征求意見的部門填寫制度征求意見反饋單，

蓋章簽字后返回制度起草部門。起草部門根據(jù)反饋的意見統(tǒng)一處理，

統(tǒng)籌各方意見，確定采納或者拒絕采納的意見，形成意見匯總處理

表。對于拒絕采納的意見，應(yīng)在意見匯總處理表中說明理由。制度管

理部門可根據(jù)反饋意見決定是否再次征求意見。

2.4.4審查階段

合規(guī)審查主要通過合規(guī)部門進行。審查前，起草部門應(yīng)對制度草

案內(nèi)容的可行性、出臺時機以及實施后的效果等進行研究，并形成起

草說明，為審查提供參考。制度管理部門收到制度草案后，組織書面

審核，分別從合規(guī)性、合理性、可行性、可操作性、嚴謹性、統(tǒng)一

性、協(xié)調(diào)性、簡明性、規(guī)范性、易用性等角度進行審查。收到審查申

請后，制度管理部門應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)向報送單位反饋審查意見，不符

合要求的制度草案應(yīng)退回原起草部門進行修改。審查通過后，制度起

草部門形成制度審議稿，制度管理部門根據(jù)制度決策的不同權(quán)限，啟

動具體的制度審議流程。

2.4.5審批及發(fā)布階段

根據(jù)制度的不同分級，確定不同的決策過程。審批流程中，制度

管理部門組織召開審議會議，或者相關(guān)部門會簽、再報董事長或者總

經(jīng)理簽署發(fā)布。審批草案時，合規(guī)部門或起草部門應(yīng)當(dāng)對草案做出說

明，對涉及員工切身利益的制度還應(yīng)按法律規(guī)定履行公示或者告知程

序。制度草案審議通過后，送合規(guī)部門和有關(guān)部門審核會簽，由部門

負責(zé)人簽署、頒發(fā)，由辦公室統(tǒng)一印制、下發(fā)和歸檔（含電子文檔）

管理。為保持制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性，鼓勵公司采用公文形式發(fā)布制

度。同時，辦公室將制度文本抄送制度管理部門備案，并由制度管理

部門上傳制度數(shù)據(jù)庫。

2.4.6制度執(zhí)行階段

制度由公司名義發(fā)布后，制度起草部門需要采取有效措施，對已

發(fā)布的制度進行宣傳，使與制度實施有關(guān)的部門和人員能夠了解、掌

握制度內(nèi)容，確保制度的貫徹執(zhí)行。制度執(zhí)行過程中，有關(guān)部門和單

位發(fā)現(xiàn)有沖突、遺漏等問題時，應(yīng)當(dāng)及時向制度起草或制度管理部門

提出修訂或廢止意見。制度執(zhí)行中，需要解釋的，應(yīng)當(dāng)采用書面形

式，其解釋不得違背制度的規(guī)定。制度起草部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家政策、

法律法規(guī)的變化和集團公司發(fā)展的要求，及時提出修改或廢止制度的

建議。制度管理部門應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)單位對制度進行全面或?qū)ｍ椙謇恚?/p>

提出具體修改或廢止意見。審計、監(jiān)察等監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)監(jiān)督

檢查的程序和方法，在本部門職責(zé)范圍內(nèi)對制度的實施進行監(jiān)督，對

違反制度的行為應(yīng)當(dāng)按集團公司有關(guān)規(guī)定及時查處。

2.4.7維護階段

制度制定以后，應(yīng)當(dāng)在一定階段內(nèi)保持穩(wěn)定，以便通過重復(fù)利用

獲得效益。要改變制度重發(fā)布、輕維護的管理方式，明確維護職責(zé)，

按照權(quán)責(zé)一致的原則，起草部門要切實承擔(dān)起維護責(zé)任，重視制度的

修改、廢止等維護工作。各職能部門根據(jù)職責(zé)分工和管理需要，常態(tài)

跟蹤外部法律、法規(guī)、部門規(guī)章和監(jiān)管規(guī)定的變化，分析這些變化對

制度的影響，及時提出制度立、改、廢的建議。及時跟蹤，動態(tài)調(diào)

整，常態(tài)維護，實時與外部法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)定接軌，滿足公司業(yè)務(wù)

發(fā)展和風(fēng)險控制需要。積極利用信息化手段，逐步實現(xiàn)公司制度上

網(wǎng)，實現(xiàn)制度檢索、全文閱讀的功能，方便制度學(xué)習(xí)、制度執(zhí)行和監(jiān)

督檢查工作。

2.5集團公司制度管理的模式

以集團系統(tǒng)為主體開展制度管理，是集團公司開展有效管控的重

要手段。但是，集團系統(tǒng)具有多層級、多地域和多元化的特點，統(tǒng)一

制度管理從母公司到子公司的所有業(yè)務(wù)層級是有困難的。目前，集團

系統(tǒng)制度管理根據(jù)成熟化程度，可以分為以下幾個模式。

2.5.1缺位式管理

母公司不對子公司的制度管理進行任何干預(yù)，由各子公司自行管

理。采取缺位式管理的集團公司一般具有兩個特點：其一，母公司對

新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域并不熟悉，無法運用以前積累的管理經(jīng)驗對這些業(yè)務(wù)實

現(xiàn)有效管理，如果非要實行強硬的管理，或許會造成子公司經(jīng)營的混

亂；其二，這些新的業(yè)務(wù)對集團系統(tǒng)整體運營來講無論規(guī)模還是利潤

都顯得十分微小，對集團系統(tǒng)整體的影響不大，即便這些業(yè)務(wù)出現(xiàn)經(jīng)

營風(fēng)險，也不會影響集團系統(tǒng)整體運營。

2.5.2散點式管理模式

母公司對子公司的制度管理是由不規(guī)則的關(guān)鍵管控點組成的，集

中在重要投資決策、重要人事任免、大額資金使用等方面，它們各自

擔(dān)負獨立的管控職能，相互之間沒有內(nèi)在聯(lián)系。母公司重點集中管控

權(quán)限管理和事權(quán)管理。權(quán)限管理方式比較粗放，而且是動態(tài)變化的，

容易導(dǎo)致管理漏洞；事權(quán)管理方式屬于事中管理，容易引起被管控子

公司的不滿，最終影響管控效果。以關(guān)鍵管控點為核心開展制度管

理，應(yīng)該說是走出了制度管控的第一步。

2.5.3審核式管理模式

這種模式中，母公司與子公司平分制度制定權(quán)。起草權(quán)掌握在子

公司手中，母公司對子公司起草的所有制度進行審批，只有經(jīng)過母公

司審批的制度，子公司才能正式發(fā)布。這種模式促使子公司在起草制

度時必須考慮母公司的管控要求，否則難以通過審批。在這個模式

中，母公司已經(jīng)將對子公司的管控全面提升到較高階段。

2.5.4模塊式管理模式

模塊式管理指的是關(guān)于子公司運作最為重要的人、財、物、信息

等職能由母公司直接制定制度，在這些管理領(lǐng)域之外的模塊中，實行

制度審核式管理。母公司在重要的業(yè)務(wù)與管理領(lǐng)域更能控制風(fēng)險，避

免子公司自己制定制度帶來的集團系統(tǒng)管控漏洞。這相對于審核式管

理，已經(jīng)屬于更細化的階段。對大多數(shù)集團公司而言，由于集團系統(tǒng)

業(yè)務(wù)多元化，受母公司管理能力的限制，模塊式管理是制度管理的最

普遍模式，認可度較高。

2.5.5一體化管理模式

母公司承擔(dān)子公司所有制度的起草與審核，并且統(tǒng)一發(fā)布子公司

所使用的制度，子公司在母公司發(fā)布的制度下開展工作。在這種模式

下，母公司與子公司間具有明確的分工。母公司既是制度的起草者，

又是制度的發(fā)布者。子公司是制度的執(zhí)行者。在制度制定權(quán)上，母公

司的權(quán)力是完整的，子公司的權(quán)力是空白的。這種方式恰好與缺位式

管理模式形成鮮明的對照。由于一體化管理模式對企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境差

異性、業(yè)務(wù)的多元化程度及對子公司的股權(quán)控制程度都提出了較高的

要求，能夠真正施行一體化制度管理的企業(yè)并不是很多。

2.6制度管理信息化建設(shè)

制度管理需要依托信息化手段開展制度數(shù)據(jù)的管理。目前，各個

企業(yè)制度管理信息化水平不一，少部分企業(yè)通過信息化手段規(guī)范了制

度審批流程，搭建了制度查閱的平臺。例如，無印良品每個店面都有

制度，稱為MUJIGRAM，總計2000頁?？偛柯毮懿块T也有制度，稱為業(yè)

務(wù)標準書，共達6608頁。無印良品利用自身信息系統(tǒng)將這些制度匯

編，員工隨時可以查詢和打印。大部分企業(yè)甚至未開展制度管理信息

化建設(shè)，仍然通過紙質(zhì)或行政文件的形式進行管理。有些企業(yè)通常將

制度數(shù)據(jù)庫作為法律合規(guī)信息系統(tǒng)中的獨立模塊進行開發(fā)。制度數(shù)據(jù)

庫包括對整個與企業(yè)相關(guān)的內(nèi)外部完整約束集的管理，所有規(guī)范性內(nèi)

容均在管理范圍，同時對內(nèi)容版本的有效性進行關(guān)聯(lián)，通過將制度類

文件進行歸集與標定，形成制度“數(shù)據(jù)倉庫”，消除“信息孤島”。

2019年，震海集團（為筆者虛構(gòu)的企業(yè)，以經(jīng)營制藥廠起家，近

年來業(yè)務(wù)擴展到房地產(chǎn)、物業(yè)、能源、文旅等行業(yè)，還組建了金融控

股公司，統(tǒng)籌銀行、證券、保險及信托等機構(gòu)）委托天津栢柯信息技

術(shù)有限公司開發(fā)了法律合規(guī)信息系統(tǒng)，制度數(shù)據(jù)庫是其中的重要內(nèi)

容，包括制度發(fā)布、規(guī)劃立項、征求意見、制度評價、制度檢索等功

能，形成了“制度立項—征求意見—制度發(fā)布—制度檢索—制度評

價”相對完整的管理過程，解決了集團企業(yè)涵蓋集團、所屬企業(yè)等多

層級制度存在交叉或重疊等問題。

制度數(shù)據(jù)庫設(shè)置了制度管理員、制度專家和普通用戶三種用戶類

型。制度管理員登錄制度數(shù)據(jù)庫需輸入用戶名和密碼，享有制度上

傳、修改、查詢、下載和維護的權(quán)限；制度專家是集團總部各部門和

所屬企業(yè)所指定的人員，制度專家登錄制度數(shù)據(jù)庫需輸入用戶名和密

碼，享有反饋制度草案征求意見的權(quán)限；普通用戶無須輸入用戶名和

密碼，直接點擊“查詢制度”即可查詢數(shù)據(jù)庫全部制度，包括震海集

團和各所屬企業(yè)的制度。

為保證制度數(shù)據(jù)庫完整、及時更新，震海集團和各所屬企業(yè)制度

管理部門應(yīng)及時登錄和實時維護。震海集團每個季度更新震海集團現(xiàn)

行有效制度目錄，每月更新制度庫制度。本公司各起草部門應(yīng)在制度

發(fā)布后向制度管理部門備案，辦公室配合制度管理部門提供相關(guān)制度

目錄和數(shù)據(jù)。下面簡單介紹制度數(shù)據(jù)庫各個子模塊的功能。

2.6.1制度發(fā)布

使用人員：制度管理員。

功能：通過制度發(fā)布和制度維護頁面，制度管理員可以上傳新制

度，修改原有制度信息。為實現(xiàn)全文檢索，上傳制度的正文、附件、

起草說明等應(yīng)使用word、excel格式。

2.6.2規(guī)劃立項

使用人員：制度管理員和普通用戶。

功能：制度管理員可以上傳制度建設(shè)規(guī)劃綱要、本年度制度制定

或修訂計劃、匯總整理普通用戶提出的制度制定或修訂需求。普通用

戶可以查詢制度管理員上傳的制度信息，并提出制度制定或修訂建

議。制度管理員應(yīng)及時發(fā)布制度規(guī)劃、立項信息，匯總整理普通用戶

提出的制度制定或修訂建議，反饋給制度制定部門。

2.6.3征求意見

使用人員：制度管理員和制度專家。

功能：制度管理員可以發(fā)布需征求制度專家意見的一個或多個制

度草案，也可以就某一制度板塊征求并匯總制度專家意見。制度專家

可以查詢制度草案并提出意見。集團制度管理員發(fā)布的制度草案，集

團制度專家可以查詢并提出意見。如有需要，授權(quán)的所屬企業(yè)制度專

家可以查詢并提出意見；所屬企業(yè)制度管理員發(fā)布的制度草案，只有

所屬企業(yè)制度專家可以查詢并提出意見。如有需要，經(jīng)授權(quán)的集團制

度專家可以查詢并提出意見。

2.6.4制度評價

使用人員：制度管理員和普通用戶。

功能：普通用戶提出制度評價意見。制度管理員收集匯總制度評

價意見，并反饋給本公司起草部門。

2.6.5制度檢索

使用人員：制度管理員和普通用戶。

功能：制度管理員可以查詢、復(fù)制、下載本公司制度，普通用戶

可以使用查詢功能。各使用人員可以通過制度名稱、制度制定部門、

文號、起草部門、效力層級等要素進行檢索，也可以通過全文檢索所

需制度。

第3章制度體系建設(shè)

體系是一定范圍內(nèi)或同類的事物按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合

而成的整體。公司制度體系是由單個制度組成的有機統(tǒng)一體，每個制

度通過形式、范圍、效力等要素，在體系里都有自己的位置。在管理

日益科學(xué)化、精細化的現(xiàn)在，制度體系建設(shè)的重要性越來越大，很多

企業(yè)把不斷加強管理制度體系建設(shè)作為提高企業(yè)競爭力的重要途徑。

建立制度體系就是運用系統(tǒng)論方法，將功能相同的制度，按照最優(yōu)化

原則，科學(xué)、有機地融合在一起，形成體系。通過制度體系，我們可

以清晰地判斷目前缺少的制度、擬制定的制度在整個制度體系中的位

置，便于采用適當(dāng)?shù)闹贫刃问?、制度語言，便于制定時掌握左右關(guān)聯(lián)

制度，避免重復(fù)、沖突。

3.1制度體系的建設(shè)時機

在發(fā)展的不同階段，企業(yè)發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)和亟待解決的問題是

不同的，制度體系的目標、形式、管理范圍、管理強度等也有所不

同。

3.1.1初創(chuàng)期

企業(yè)重點考慮市場占有和產(chǎn)品創(chuàng)新，日常管理尚不正規(guī)，制度較

少，出現(xiàn)什么問題解決什么問題。這個階段，創(chuàng)辦人依靠其對商業(yè)前

景的狂熱而堅定信念，把一批人聚集起來共同創(chuàng)業(yè)，一般創(chuàng)辦人都有

集權(quán)和個性化的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格。這個階段的企業(yè)管理方式以家長式管理和

家族式管理為主，“人和”和“血緣”成為企業(yè)的凝聚力，對制度的

需求不大，這種管理模式被稱為“經(jīng)驗管理”。

3.1.2成長期

公司達到150人，意味著突破創(chuàng)辦人社交圈的人數(shù)上限，公司就要

考慮加強內(nèi)部溝通、跨部門協(xié)同等，這需要基本的制度體系。這個階

段的企業(yè)管理模式和家長式管理相比沒有質(zhì)的變化，依然是領(lǐng)導(dǎo)集權(quán)

制。管理者所擁有的經(jīng)驗已經(jīng)無法滿足企業(yè)發(fā)展的需要，創(chuàng)業(yè)團隊很

難依靠溝通熟悉每一位員工，憑經(jīng)驗、靠感情的管理無法滿足企業(yè)發(fā)

展需要，企業(yè)需要建立一套涵蓋行政、財務(wù)、人事、生產(chǎn)、采購、營

銷等方面的制度。

3.1.3成熟期

企業(yè)具有完備的制度體系并遵照執(zhí)行，只是根據(jù)企業(yè)當(dāng)前的發(fā)展

狀況、存在的問題等需要對原有制度進行修訂、廢止或者制定新制

度，這個階段的企業(yè)為了將已成熟的制度體系在運營過程中進行固

化，主要采用IT技術(shù)建立信息系統(tǒng)，用以解決制度執(zhí)行中的不足，同

時將制度固化成員工的習(xí)慣。經(jīng)過快速發(fā)展，最初的創(chuàng)業(yè)者不能勝任

經(jīng)營者，從外部市場選擇職業(yè)經(jīng)理人，重新建立制度體系就成為必然

的選擇。但這一過程并不是輕易可以完成的，創(chuàng)始人與經(jīng)理人在經(jīng)營

理念上時有沖突。

3.1.4衰退期/再生期

任何企業(yè)，不論規(guī)模多么龐大，或者業(yè)績?nèi)绾屋x煌，都會面對衰

退的問題。許多企業(yè)雖然可在短期通過“借鑒”完成自己的制度體系

建設(shè)，但缺乏對制度目標與制度內(nèi)容之間關(guān)系的領(lǐng)悟，導(dǎo)致制度異

化；員工之間缺乏信任感，企業(yè)中充滿了“機械化”，使企業(yè)失去活

力與創(chuàng)造力，成為一個僵化的組織。此時，企業(yè)要盡量縮短衰退期：

可以通過管理體制和運作機制的徹底改變，來促進自我蛻變，從而進

入再生期。經(jīng)過劇烈的業(yè)務(wù)變革而進入再生期的企業(yè)，需要根據(jù)新業(yè)

務(wù)、新產(chǎn)品等修訂制度或重新建立制度體系。

3.2制度體系的系統(tǒng)原理

體系是若干有關(guān)事物或某些意識相互聯(lián)系而構(gòu)成的一個整體，泛

指一定范圍內(nèi)或同類的事物按照一定的規(guī)則，內(nèi)部聯(lián)系組合而成的有

機整體。制度體系建設(shè)是將公司或者所屬企業(yè)的制度，按照一定的分

類或者順序體系排列，按其內(nèi)在聯(lián)系形成的科學(xué)的有機整體。我們可

以將制度體系看成一個企業(yè)的完整的“系統(tǒng)”，并以此為基礎(chǔ)設(shè)計制

度體系，調(diào)整制度間的上下層級關(guān)系及相互配合關(guān)系，從而形成完整

的系統(tǒng)。具體來說，體系化的“最佳效果”不是從單個的制度中去取

得，而是從由制度組成的系統(tǒng)中去取得，這個系