農(nóng)村留用地：怎么用？怎么融資？有哪些案例

農(nóng)村留用地：怎么用？怎么融資？有哪些案例？適度超前背景下的“政府投融資及銀行政信業(yè)務(wù)新趨勢新方法”課程要點：1.地方政府如何利用有限的財力，撬動金融，促進融資、基建、經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和財力培育；2.城投企業(yè)如何通過市場化融資實現(xiàn)政府的施政目標，同時做大做強自己；3.銀行和建企如何以專業(yè)能力獲取政府業(yè)務(wù)，獲得競爭優(yōu)勢?！静┲髦v堂】已在全國開講80余期，廣受好評。7月28-29日視頻直播，報名請咨詢文末助教老師留用地，是指國家征收農(nóng)村集體土地后，按實際征收土地面積的一定比例，安排給被征地農(nóng)民集體或農(nóng)戶進行開發(fā)經(jīng)營，用于發(fā)展生產(chǎn)的建設(shè)用地。留用地安置是以提高農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)收入，為失地農(nóng)民帶來長期穩(wěn)定收益，對被征地農(nóng)民進行安置的一種措施。政府征收土地用于開發(fā)，一般都會帶動所在片區(qū)的土地升值。由于留用地是建設(shè)用地，又與政府征收土地處于同一片區(qū)，其價值不言而喻。隨著國家工業(yè)化、城市化的不斷加快，對于土地的需求量越來越大，尤其在東部地區(qū)，建設(shè)用地不足，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟發(fā)展和城市化建設(shè)、事關(guān)穩(wěn)定大局的重大現(xiàn)實問題。尤其是在東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，土地供需矛盾突出，農(nóng)村留用地作為可以進行二、三級產(chǎn)業(yè)開發(fā)的建設(shè)用地，受到越來越多的關(guān)注。如何進行留用地的開發(fā)利用，充分發(fā)揮其價值？留用地開發(fā)是否可以融資？今天我們一起來探討一下。一、留用地政策的發(fā)展留用地政策正式形成于1978——1998年征地政策的轉(zhuǎn)型階段，具體而言，1953年，我國出臺了第一部比較完整的土地征用法律規(guī)定——《政務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》，由于當時工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較差，征地后只能提出“以農(nóng)安農(nóng)”的策略，即被征地農(nóng)民在農(nóng)業(yè)上安置。到了1982年，《國家建設(shè)征用土地條例》針對失地農(nóng)業(yè)剩余勞動力首次提出了“留地安置”，改變了原先“以農(nóng)安農(nóng)”的征地補償措施。隨后，在1986年、1999年兩版土地管理法中逐步提高征地補償標準、加大安置力度、明確留地留物業(yè)安置的重要性。進入2000年以后，隨著城市發(fā)展進入高速擴張時期，征地加速帶來的矛盾催生了對留用地政策的迫切需求，以廣東、浙江、福建、上海等為代表的沿海發(fā)達地區(qū)省市積極探索出臺留用地管理辦法，各地實踐不斷拓展完善留用地政策。2010年，國土資源部出臺《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》，從用地性質(zhì)、指標落實、空間選址、開發(fā)利用等方面提出了一系列較為嚴格的管控引導措施，以提高留地安置的規(guī)范性和科學性。年2020，新的《中華人民共和國土地管理法》頒布實施，將“留地留物業(yè)安置”上升到法律層面，標志著留用地政策進入新的發(fā)展階段。二、留用地的開發(fā)方式目前來看，農(nóng)村留用地土地發(fā)展的關(guān)鍵在于規(guī)劃運作。但是每個地方的實際情況及適用情況是不一樣的，所以一個地方的留用地措施和方式并不具有典型性，需要按照具體的情況進行規(guī)劃布局。1.村集體自主開發(fā)模式是指留用地所有者（通常指村集體）利用自有資金，開發(fā)適當?shù)捻椖?，自主投資、建設(shè)、運營項目。在沿海發(fā)達地區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，采用這一模式的較多，出現(xiàn)一批經(jīng)濟實力較強的村集體，利用征地補償對留用地項目自主組織開發(fā)和經(jīng)營管理。其優(yōu)點是能夠讓村集體掌握主動權(quán)，居民共享發(fā)展成果，解決了一大部分本地居民的就業(yè)問題。但是一般該模式下的項目前期投資大，并且大多數(shù)是開展粗加工的傳統(tǒng)行業(yè)，具有一定的經(jīng)營風險，當成本增加而收益下降時，整個區(qū)域的經(jīng)濟就會迅速衰落。且該模式的開發(fā)對村集體經(jīng)濟實力和運營能力具有較高要求。2.村集體自主租賃開發(fā)模式指的是村集體經(jīng)濟組織通過招商具有一定開發(fā)經(jīng)驗及實力的大型企業(yè)，與企業(yè)簽訂土地租賃合同，委托其對留用地進行整體規(guī)劃、開發(fā)經(jīng)營。有的村集體將一定年限的土地使用權(quán)租賃給企業(yè)建工廠，土地、廠房、商鋪等租金是主要的收入來源。其優(yōu)點是集體投資小、不承擔建設(shè)風險，租金收益比較穩(wěn)定，采取整體出租土地的形式，居民能夠分享租金收益，最大限度發(fā)揮留用地的價值。但是由于村集體不參與經(jīng)營管理，大部分廠房、商鋪的租金收益都歸于開發(fā)商，由此收益率較低。3.政府牽頭租金開發(fā)模式政府委托大型企業(yè)負責開發(fā)留用地，定期向村組織繳納租金。在這一模式中，政府、企業(yè)在其中做信用擔保，保障開發(fā)的穩(wěn)定性，在土地開發(fā)之外建設(shè)配套項目，例如餐飲業(yè)、娛樂業(yè)等，能夠讓本地居民在分享到土地租金收入的同時，也獲得了在工業(yè)、服務(wù)業(yè)等方面的就業(yè)機會，能夠有效提高居民收入。但該模式下土地租賃期長，有的甚至長達四五十年，城市發(fā)展帶動土地增值、房產(chǎn)增值收入，本地居民一般難以有效分享。4.土地入股開發(fā)模式將土地估量后以資產(chǎn)的形式入股，獲取收益，由企業(yè)出錢和村集體出土地而組合成合作公司，然后主要由企業(yè)對留用地進行規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)和運營，村集體根據(jù)所占股份的比例獲得投資回報。這一模式中本地居民利用土地入股獲得股份投資收益，解決了項目投資的資金缺陷，又對留用地進行了合理開發(fā)。不過居民也會受到企業(yè)投資風險的連帶影響，當企業(yè)的經(jīng)營效益不好，居民的收入也會隨之下降。5.“貨幣+物業(yè)”開發(fā)模式在這一模式下，被征地村集體組織不直接經(jīng)營管理留用地，由當?shù)卣畬⒘粲玫毓_出讓或轉(zhuǎn)讓，通過招標的形式選擇最佳經(jīng)營方式，待留用地開發(fā)完成后，由政府出面向開發(fā)商以成本價購回該留用地上的部分建筑物，如商鋪、寫字樓、廠房等，并將這些物業(yè)無償給被征地地村集體作為其集體資產(chǎn)，或劃分部分股權(quán)給被征地村集體。該模式可操作性強，既能有效對土地資源進行優(yōu)化配置，又能保護村集體的經(jīng)濟利益。但這一模式對于村集體所在的區(qū)位要求較高，既需要本地擁有較大開發(fā)價值，又需要本地政府在其中能夠發(fā)揮重要的統(tǒng)籌管理作用，并結(jié)合科學合理的規(guī)劃和開放，不可盲目建設(shè)。6.指標換物業(yè)開發(fā)模式村集體將留用地指標出售給本地政府，再由政府主導，套用“貨幣+物業(yè)”的操作方法，為村集體換回同等價值的物業(yè)。此種模式下，政府可以將留用地收儲，獲得指標及用地，而村集體獲得物業(yè)，有一部分土地補償收益，居民轉(zhuǎn)行從事非農(nóng)業(yè)工作，可以促進城市化進程，也有利于居民整體素質(zhì)的提升。但是政府在土地規(guī)劃、開發(fā)和運營中發(fā)揮主導作用，政府在這一模式中投資多，風險大，有的可能盲目開發(fā)導致“爛尾工程”，造成土地資源浪費。一般而言，以上模式只是過去村留用地案例進行的總結(jié)，實際中留用地在村之間地理位置上較為分散，且又受到村莊經(jīng)濟實力、政策等的影響，因此需要因地制宜采取不同的開發(fā)模式。三、影響留用地產(chǎn)業(yè)布局的因素1.地塊規(guī)模形狀不同產(chǎn)業(yè)建設(shè)對于地塊規(guī)模的大小要求不同，產(chǎn)業(yè)選址規(guī)模通過影響產(chǎn)業(yè)經(jīng)營成本及管理效率而影響產(chǎn)業(yè)選址。規(guī)模大的地塊在增加經(jīng)營成本的同時，若缺乏有效管理，將會造成資源浪費；規(guī)模過小則可能限制產(chǎn)業(yè)長遠發(fā)展。因此，合理的選址規(guī)模是降低經(jīng)營成本的前提，也是實現(xiàn)土地集約利用的重要途徑。留用地地塊規(guī)模相對較小，難以發(fā)揮產(chǎn)業(yè)規(guī)模優(yōu)勢，一定程度上限制了留用地產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，留用地地塊規(guī)模也將是留用地產(chǎn)業(yè)選址的重要因素?？紤]到產(chǎn)業(yè)布局是產(chǎn)業(yè)在地理空間上的投影，地塊形狀也可能會通過影響產(chǎn)業(yè)空間形態(tài)而影響產(chǎn)業(yè)布局。2.地塊位置距離到區(qū)域中心的距離直接關(guān)系到消費市場的規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平、地價以及獲取資源能力，是影響產(chǎn)業(yè)布局的主要因素之一。中心距離因素對留用地產(chǎn)業(yè)選址將產(chǎn)生顯著影響。3.交通情況生產(chǎn)要素分布不均衡現(xiàn)象客觀存在，原材料、產(chǎn)品和服務(wù)的不完全流動情況突出，企業(yè)需借助交通運輸才能實現(xiàn)產(chǎn)品的生產(chǎn)與交易，發(fā)達的交通體系對降低成本有直接作用，實現(xiàn)了產(chǎn)品跨區(qū)域流通，提升了企業(yè)利潤空間。因此，道路交通因素將對留用地產(chǎn)業(yè)選址產(chǎn)生顯著影響4.地方政策因素政府相關(guān)政策對于留用地的影響在一定情況下起到了關(guān)鍵性的作用。不同時期留用地安置都需要根據(jù)相關(guān)地方政策的指標進行實施，農(nóng)村留用地的土地發(fā)展的關(guān)鍵在于規(guī)劃運作，但是每個地方的實際情況及適用情況是不一樣的，需要按照具體的情況進行規(guī)劃布局。例如：廣州市文件明確，工業(yè)用地或其他特殊區(qū)域規(guī)劃按照規(guī)劃確定容積率，其他規(guī)劃用地設(shè)定容積率上限為2.5。但《廣州開發(fā)區(qū)規(guī)劃和自然資源局關(guān)于新型產(chǎn)業(yè)用地與產(chǎn)業(yè)園區(qū)功能配比的指導意見（試行）》給設(shè)置了例外：區(qū)政府為了促進新型產(chǎn)業(yè)用地和新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)的功能完善和精細化管理，規(guī)定單宗或連片用地面積不小于50畝的集體經(jīng)濟發(fā)展留用地，如用于發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)或經(jīng)區(qū)政府認定的產(chǎn)業(yè)類型，允許突破2.5的容積率上限，但是超過部分需要與政府進行一定的利益分配。除了以上內(nèi)外影響因素之外，留用地安置上的產(chǎn)業(yè)布局還受如當?shù)卣斦Y金、地方經(jīng)濟發(fā)展程度、人口流動、人民意愿等眾多因素的影響，想要把控好各因素來實現(xiàn)留用地項目的落地并不是件容易的事情，需得具體情況具體分析。四、項目融資問題雖然留用地開發(fā)模式類型已有多種，但是現(xiàn)實中項目設(shè)計后需要進行的融資問題卻在很大程度上影響著項目的落地，例如在村企合作項目方面，融資層面便面臨兩個主要問題：第一個是在非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還用地、留用地等凈地合作開發(fā)項目以及一些城市更新合作項目中，村集體（具體如村股份經(jīng)濟合作社、村股份公司等，下同）與開發(fā)商簽訂的《合作開發(fā)合同》等協(xié)議中明確約定“項目用地不得用于抵押貸款和融資”，而該限制性約定主要是基于對開發(fā)商的實力要求以及合作安全的考慮；第二個是在大部分的村企凈地合作開發(fā)或城市更新類的合作項目中，政府以及集體資產(chǎn)管理部門明確規(guī)定實施主體（或項目公司、合作公司）的股權(quán)不得轉(zhuǎn)讓或變更，該限制主要是為了防止開發(fā)商轉(zhuǎn)讓、炒賣土地或項目。不過對于項目公司或合作公司的股東以及更上層級股東的股權(quán)變更卻沒給出明確的轉(zhuǎn)股約束，只是大部分開發(fā)商都會考慮自身的品牌和聲譽，也即除了融資安排以外一般都不會炒賣或者轉(zhuǎn)讓項目，不然政府和村集體肯定不會放過開發(fā)商。另外，對于留用地的開發(fā)，如果有融資，而還款來源于政府財政性資金或指標出售獲取的資金，則還存在隱性債務(wù)的問題。五、相關(guān)案例農(nóng)村留用地的開發(fā)在很大程度上可以給政府、農(nóng)民、企業(yè)都帶來不錯的收益，具體可以根據(jù)以下幾個案例來進行了解：1.廣西梧州龍新村留用地開發(fā)據(jù)了解，2000年梧州市長洲區(qū)紅嶺片開發(fā)區(qū)建設(shè)項目需要征收龍新村118公頃土地，當時梧州市政府按照預留5%留用地的征地政策要求，安排了5.93公頃留用地給村集體，規(guī)劃用途為“城鎮(zhèn)住宅用地和零售商業(yè)用地”。但是由于資金不足，一直擱置了20年未進行開發(fā)。2014年《關(guān)于印發(fā)梧州市征收農(nóng)村集體土地留用地管理暫行辦法的通知》明確，城區(qū)政府牽頭項目合作開發(fā)的招標拍賣工作，采用“限轉(zhuǎn)讓價格，競回建率”方式，以“回建率高者得”原則確定留用地項目合作的開發(fā)企業(yè)。2018年在《關(guān)于印發(fā)梧州市征收農(nóng)村集體土地留用地開發(fā)與利用管理暫行辦法的通知》中，對留用地范疇進一步明確，對留用地辦理流程進行細化。年2020，梧州市在綜合前期政策基礎(chǔ)上印發(fā)了《進一步加強農(nóng)村集體留用地安置和開發(fā)利用實施方案的通知》，進一步規(guī)范市區(qū)農(nóng)村集體留用地管理流程，切實維護被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體合法權(quán)益。圖片來源：i自然全媒體在一系列政策創(chuàng)新支持下，龍新村留用地的市場化開發(fā)終于走上正軌。年20208月村民小組召開會議討論如何開發(fā)5.93公頃村集體留用地。一個月后，龍新村民委員會決定由當?shù)爻菂^(qū)政府主導，通過公開招投標，采取“限地價，競回建率”方式確定合作投資開發(fā)企業(yè)。最終，梧州市城市建設(shè)投資開發(fā)有限公司以最高建筑面積60050平方米中標。根據(jù)合約，龍新村同意將留用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓至城投房開集團名下，待項目建成并通過驗收后，城投房開集團將回建的建筑物無償返還給龍新村，剩余可建的由城投房開集團按照該留用地的規(guī)劃設(shè)計條件及相關(guān)規(guī)定進行建設(shè)和銷售。按該區(qū)域房地產(chǎn)（住宅）市場價格8000元/平方米估算，龍新村集體通過回建物業(yè)可獲得收入4.8億元。按照龍新村目前13個生產(chǎn)小組、總?cè)丝诩s5000人測算，人均收入可達9.6萬元。2.杭州市西湖區(qū)留用地開發(fā)近日，西湖留用地“三統(tǒng)一”開發(fā)模式的第一批簽約項目“西投濱江·五幸金座”完成交付。五幸金座位于西湖區(qū)三墩北貝家街和蓮紫路交叉口，用地面積30.7畝，總建筑面積95123平方米，總投資約5.5億元，由西湖投資集團與濱江房產(chǎn)集團、五幸社區(qū)共同聯(lián)手打造。該項目前身為五幸社區(qū)留用地，由于面積小，涉及村社多，收益幾乎為零。同時由于地塊周邊道路不通，離廢棄的杭宣鐵路較近，進出要繞過鐵路的下穿涵道，周邊基本處于撂荒狀態(tài)。圖片來源：西湖網(wǎng)西湖區(qū)留用地開發(fā)步入“三統(tǒng)一”模式后，西湖投資集團與五幸社區(qū)達成了聯(lián)合開發(fā)協(xié)議。留用地的使用權(quán)及其收益全部歸該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。西湖投資集團根據(jù)市場分析和綜合考量，將項目定位為區(qū)域地標性商業(yè)商務(wù)項目，村社享有項目土地及建成后地上、地下51%建筑物的所有權(quán)及相應(yīng)物業(yè)二十年的經(jīng)營性收入。合作期內(nèi)，五幸集體收益平均每年約1317萬元，20年總收益約為2.6億元。3.廣州市花東鎮(zhèn)留用地開發(fā)該農(nóng)村集體留用地權(quán)屬象山經(jīng)聯(lián)社，位于象山村內(nèi)（永星路以北，大塘村自留地以南，流溪河以西，果園地以東）。凈用地面積為7250平方米，規(guī)劃總面積為12505平方米。該項目采取合作建設(shè)的方式，合作期限為32年，每五年遞增10%。圖片來源：花東發(fā)布通過網(wǎng)上電子競投的方式最終由廣州市綠志環(huán)?？萍加邢薰疽?6,772.00元/宗/月競得該項目，并于21年209月6日，在花東鎮(zhèn)的法律服務(wù)所見證下，雙方簽訂合作建設(shè)合同。該項目將為象山村集體帶來2800多萬元的收入。花東鎮(zhèn)耐心指導象山經(jīng)聯(lián)社啟動該留用地的立項申報，積極聯(lián)系相關(guān)職能部門加快審批的速度，依法依程序規(guī)定在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易平臺上公開流轉(zhuǎn)交易。

農(nóng)村集體的資產(chǎn)通過花都區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易平臺公平、公開、公正地流轉(zhuǎn)出去，打破農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，為村社集體帶來可觀的收入，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供更加有力的經(jīng)濟保障。六、困境和建議雖然目前來看，全國各地都在不斷地完善留用地的用途，但是在當下的大環(huán)境下面，還是有一些問題制約著項目的落地：1.留用地的適用范圍有限，安置留用地的用途與規(guī)劃的協(xié)調(diào)難度比較大。2.留用地使用方案沒有履行村集體民主決策程序，在流轉(zhuǎn)方面往往沒有采用公開模式，導致留用地開發(fā)中腐敗問題較為嚴重。3.涉及當?shù)卮迕駛€人利益，往往落地意見不統(tǒng)一。4.對安置留用地的開發(fā)經(jīng)營由于存在市場風險，導致被征地農(nóng)民的長遠生計存在一定的風險。對此，整理一些建議以供參考：政策方面的建議：1.規(guī)范土地征收程序，實施征收土地與留用地報批同步政策。這便于留用地與征地開發(fā)項目的同步開發(fā)、招商、協(xié)調(diào)出租轉(zhuǎn)讓，提高土地的開發(fā)利用效率，加快留用地開發(fā)利用周期。有條件的地塊，可在報批同步的基礎(chǔ)上，進一步推進四個同步：同步規(guī)劃、同步報批、同步供地、同步開發(fā)建設(shè)。2.以政策形式保障“三規(guī)合一”，充分考慮、落實村留用地與集體經(jīng)濟發(fā)展用地的位置、規(guī)模和功能。在此過程中還要尊重被征地農(nóng)民的主體地位，賦予其充分的知情權(quán)和參與權(quán)，充分溝通表達落實多方的意愿。3.建立留用地指標與村集體建設(shè)用地綜合統(tǒng)籌的管理制度。目前對于村集體而言，兩種類型的土地都是保障村集體發(fā)展的重要手段。因此，建議建立留用地指標與村集體建設(shè)用地統(tǒng)籌考慮的管理制度，對留用地與村集體建設(shè)用地指標的核定、使用、調(diào)劑、核銷情況進行統(tǒng)籌動態(tài)管理，綜合統(tǒng)籌、指標共用，避免留用地規(guī)模過小、留用地與規(guī)劃不符等問題給村集體土地開發(fā)造成停滯。4.適當放寬對于留用地的產(chǎn)業(yè)限制與準入條件政策。由于留用地土地在招商引資和吸納產(chǎn)業(yè)能力上先天不足，因此許多企業(yè)集團對于使用留用地持保留態(tài)度。在這樣的背景下，如果對留用地實行與國有土地同等的產(chǎn)業(yè)限制與準入條件，將無法發(fā)揮留用地靈活利用的優(yōu)勢，也不利于在社會經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中，村集體對已有工業(yè)企業(yè)的保留和吸納。實施對策：1.充分利用協(xié)會力量或者建立相應(yīng)的中介組織，協(xié)助留用地統(tǒng)籌開發(fā)利用，解決村集體在留用地開發(fā)利用的整體過程中因缺乏土地報批、城市規(guī)劃專業(yè)知識、專業(yè)人力資源、缺乏招商引資市場信息導致的種種問題。2.由