基于化解我國地方政府債務(wù)風險的研究-風險防范

基于化解我國地方政府債務(wù)風險的研究_風險防范論文導(dǎo)讀:：大規(guī)模的地方債務(wù)融資。債務(wù)風險凸顯?；诨馕覈胤秸畟鶆?wù)風險的研究。論文關(guān)鍵詞：地方債務(wù)，債務(wù)風險，風險防范近年來，我國地方政府債務(wù)數(shù)量和規(guī)模正在超常增長和急劇累積，債務(wù)風險凸顯。龐大的地方政府債務(wù)已嚴重影響了本級財政的運轉(zhuǎn)，成為中國宏觀經(jīng)濟運行中最大的潛在風險因素之一，引起了各方的關(guān)注。因此，研究我國地方政府債務(wù)風險的現(xiàn)狀、原因及負面影響，并提出防范化解的對策，具有非常重要的現(xiàn)實意義。一、我國地方政府債務(wù)風險的現(xiàn)狀地方政府債務(wù)，是指地方政府作為債務(wù)人要按照協(xié)議或合同的約定,依照法律的規(guī)定向債權(quán)人承擔的資金償付義務(wù)。從當前政府統(tǒng)計口徑看，地方政府總債務(wù)中包括直接債務(wù)、擔保債務(wù)和政策性掛賬三個部分。目前，我國地方政府債務(wù)主要包括省(以及省級政府)、地(或地級市)、縣(或縣級市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級政府負債。當前直接債務(wù)仍然占債務(wù)總額的絕大部分，其次是擔保債務(wù)，政策性掛賬只占極小的比重。長期以來，大部分地方政府依靠舉債度日已成為公開秘密。我國地方財政赤字從1995年的1842.75億元擴大到2008年的20598.7億元，年均增幅20.4%。目前我國對財政赤字的彌補方式主要是通過向銀行透支或借款，但債務(wù)作為彌補財政赤字的來源，會隨著財政赤字的不斷增大而增長。同時，債務(wù)需要還本付息，債務(wù)的增加也會反過來加大財政赤字以及大量隱形債務(wù)的增加風險防范，依次循環(huán)，風險逐漸被積累放大。我國各級地方政府的債務(wù)總額，很難有全面、真實的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。據(jù)估算，截至2008年末，我國地方政府債務(wù)總余額約為4萬億元，約相當于當年GDP的16.5%、財政收入的80.2%和地方財政收入的174.6%，其中，直接債務(wù)超過3萬億元，約相當于GDP的12.9%、財政收入的62.7%和地方財政收入的136.4%。2009年，受全球金融危機影響，我國經(jīng)濟增幅急劇放緩、企業(yè)盈利下滑，地方政府收入相應(yīng)減少。同時，為應(yīng)對全球金融危機，地方政府被要求刺激經(jīng)濟，不僅要對中央政府的4萬億經(jīng)濟刺激方案提供配套資金，而且也要推出地方性的經(jīng)濟刺激方案。盡管中央政府提供了一定的融資幫助，比如代表地方政府發(fā)行了2000億元國債，但大多數(shù)資金仍然以地方融資平臺等方式取得核心期刊目錄。絕大多數(shù)地方融資平臺在2009年大舉借貸，地方政府負債迅速攀升。2009年地方財政收入32808.74億元，而財政支出達到60593.8億元，財政赤字突破25000億元，巨大的赤字主要依靠地方融資平臺貸款解決。這些投融資公司以興建基建項目為主，向國家開發(fā)銀行、商業(yè)銀行舉借了大量資金，項目由于受各級地方政府實際控制，所以其形成的債務(wù)成為了地方財政的隱形負債。大規(guī)模的地方債務(wù)融資，甚至部分地方政府過度負債，使得地方政府債務(wù)規(guī)模和風險不斷積累。據(jù)估算，截至2009年末，我國地方政府債務(wù)總余額約為7.386萬億元，約相當于2009年我國GDP335353億元的22.02%，全國財政收入68477億元的1.08倍，地方財政收入61202億元的1.21倍，地方本級財政收入32581億元的2.27倍?？梢?，我國地方政府債務(wù)象滾雪球一樣越滾越大，從2003年末的1萬多億元滾到2009年末約7.386萬億元，6年間增長了7倍，年均增幅高達39%。2010年6月23日，國家審計署公布了該署審計調(diào)查的18個省、16個市和36個縣本級截至2009年底，政府性債務(wù)余額合計2.79萬億元。其中：2009年以前形成的債務(wù)余額為1.75萬億元風險防范，占62.72%；當年新增1.04萬億元，占37.28%。在這些新增債務(wù)中，僅有8.92%用于中央擴內(nèi)需新增投資項目的配套資金，還有相當部分用于建設(shè)2008年前已開工的交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施。這些地區(qū)共有各級融資平臺公司307家，其政府性債務(wù)余額分別占省、市、縣本級政府性債務(wù)總額的44.07%、71.36%和78.05%，余額共計1.45萬億元。據(jù)中國銀監(jiān)會的統(tǒng)計，截至2010年6月末，地方融資平臺貸款余額達7.66萬億元，另外，據(jù)債券市場的統(tǒng)計，截至6月末，城投債(含中期票據(jù)和短期融資券)余額為4882.5億元，再加上財政部代發(fā)的地方政府債券2670億元，截至2010年6月末，地方政府公開的可計算的總債務(wù)已超8.42萬億元。中國銀監(jiān)會曾披露，目前地方融資平臺貸款中存在嚴重償還風險的貸款占比為23%，而截至2010年6月末的地方融資平臺貸款達7.66萬億元，這意味著融資平臺貸款的風險敞口約在1.5萬億元。財政部副部長李勇此前也發(fā)表署名文章稱，從微觀層面看，個別地區(qū)的融資平臺債務(wù)問題相當嚴峻。有一項統(tǒng)計，從政府層級來看，縣級融資平臺數(shù)量占比達60%，貸款余額占近一半，其中一些城市的地方政府依托政府融資平臺等方式過度舉債已接近極限，債務(wù)率已高達150%以上，個別縣市債務(wù)率已經(jīng)超過400%。地方融資平臺局部風險的隱患，對于銀行的影響不容忽視。國際知名評級機構(gòu)標準普爾此前發(fā)布的一份研究認為，地方政府有動力對其融資平臺提供支持，但并沒有任何契約或法律責任提供這種支持。如果地方政府僅能提供有限的支持，則預(yù)計對地方政府融資平臺的貸款將令不良貸款率上升4～6個百分點。二、我國地方政府債務(wù)風險形成的原因（一）地方政府債務(wù)風險形成的經(jīng)濟發(fā)展因素1、經(jīng)濟發(fā)展處在加速工業(yè)化和城市化階段，大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金投入。我國經(jīng)濟發(fā)展整體上正跨入加速工業(yè)化和城市化的階段，需要大量資金投入。工業(yè)化過程是資本、技術(shù)積累和產(chǎn)業(yè)升級的過程，而大部分地方政府可支配財力遠遠無法滿足龐大的資金需求，唯獨只有尋求外部融資。投資建設(shè)地方城市基礎(chǔ)設(shè)施和在全國范圍內(nèi)的交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也急需大量資金投入，形成了巨大的資金需求缺口。但在我國地方政府尚不允許直接舉債、債券市場發(fā)展又嚴重滯后的大背景下，大部分地方政府搭建各種融資平臺滿足資金需求，銀行貸款成為是地方政府融資平臺籌集資金的主要渠道。2、彌補4萬億投資地方配套資金不足。2008年3季度以后由于全球金融危機對我國的不利影響明顯加深，中央政府迅速推出兩年4萬億元投資經(jīng)濟振興的擴張計劃。之后，各地地方政府公布的投資計劃總額高達18萬億元。即使在4萬億元投資中風險防范，也是有近1.25萬億需要地方政府配套，每年資金需求6000多億元。若根據(jù)地方的投資計劃估算，其資金需求將更大。擴張型政策的實施，促使這兩年地方政府通過融資平臺的舉債行為大幅增加。（二）地方政府債務(wù)風險形成的體制性因素1、地方政府財權(quán)與事權(quán)不對稱。從政府與市場的關(guān)系上看，地方政府始終尚未從競爭性領(lǐng)域中完全退出，而是比以往更熱衷于投資建設(shè)各類經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，為招商引資創(chuàng)造硬件環(huán)境，熱衷于投資收益性逐步增強的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目；同時，教育、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)投入負擔又在不斷加深。這就迫使地方政府廣開渠道籌集資金，地方政府的債務(wù)負擔不斷增加。從中央與地方的關(guān)系上看，1994年我國實行財政體制改革，建立了分稅制財政體制的基本框架核心期刊目錄。實行分稅制后，中央與省、省與省以下各級政府事權(quán)與財權(quán)不對稱，特別是省級以下地方政府大多入不敷出。我國分稅制改革前后各16年間，地方財政收入占全國財政總收入的比重，由1978～1993年的年均70.15%下降到1994～2009年的年均48.41%；而地方財政支出占全國財政總支出的比重，由1978～1993年的年均58%攀升到1994～2009年的年均70.94%?？梢?，實行分稅制改革前后各16年間，地方年均財政收入比重下降幅度達30.99%；地方年均財政支出比重大幅增長，增幅達22.31%。同時，省與省級以下各級政府普遍存在事權(quán)與財權(quán)的背離，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)基層財政陷于困境。2008年，審計署對我國18個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）財政體制進行審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2007年這18個省縣級政府能自主調(diào)控的財力僅占其可用財力的19.3%，而縣級財政支出占18個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）財政支出總額的54.8%，卻承擔了73%的財政供養(yǎng)人口和80%以上的義務(wù)教育學生、城鎮(zhèn)低保人員支出。2、政府投融資體制改革滯后。在我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌中，原有的計劃經(jīng)濟體制下的政府投融資體制已經(jīng)打破，新的適應(yīng)市場經(jīng)濟的政府投融資體制尚還未建立。這種新舊交替的政府投融資體制必然存在許多漏洞和缺陷，主要表現(xiàn)在：一是政府投資范圍過寬，不僅涵蓋公共產(chǎn)品領(lǐng)域，而且涵蓋部分競爭性領(lǐng)域。在競爭性領(lǐng)域，由于國有經(jīng)濟固有弊端，無法和民營、外資企業(yè)競爭，政府投資建成的國有企業(yè)大批虧損破產(chǎn)。二是政府投資缺乏整體規(guī)劃和科學論證，形成許多無效工程、胡子工程和首長工程。三是政府多部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責任主體不明確。四是償債意識淡薄，償債責任難以落實。由于政府投融資體制的上述缺陷，形成了相當一批無效投資風險防范，項目收益根本無法還款，還款責任最終轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成巨額的政府債務(wù)。3、行政管理體制存在的缺陷，引起地方財政不堪重負。一是進人機制失控，財政供養(yǎng)膨脹。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政供養(yǎng)人員數(shù)據(jù)驚人，全國4.6萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政供養(yǎng)人員達1280萬人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)不低于280人，甚至有的存在1177人的驚人之舉。如此龐大的財政供養(yǎng)人員，導(dǎo)致地方行政運轉(zhuǎn)成本居高不下，使縣鄉(xiāng)財政不堪重負。二是職務(wù)消費盛行及涉腐資金規(guī)模龐大。我國職務(wù)消費盛行，三公消耗財政資源觸目驚心，王錫鋅研究員在央視《新聞1+1》欄目披露，我國一年在公款吃喝、公費出國考察、公車消費方面接近9000億元人民幣，占總行政開支的30％，相當于2009年全國財政收入的13.14%，地方本級財政收入的27.62%。同時，涉腐資金規(guī)模龐大。據(jù)有關(guān)文獻，對我國改革開放30多年來，腐敗資金總體規(guī)模進行科學測算，其高達60萬億元，年均涉腐資金達2萬億元，相當于2009年