問題一：疫病防控的責(zé)任劃分

問題一：疫病防控的責(zé)任劃分陳向前

農(nóng)業(yè)部動物及動物產(chǎn)品衛(wèi)生質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)測試中心副主任、農(nóng)業(yè)部動物檢疫所“動物衛(wèi)生法學(xué)研究室”主任、青島東方動物衛(wèi)生法學(xué)研究所所長?！秳游锓酪叻ā贰ⅰ哆M(jìn)出境動植物檢疫法》起草專家組成員。

（一）法律規(guī)定的主要“責(zé)任人”

2024版修訂的《動物防疫法》第十四條縣級以上地方人民政府獸醫(yī)主管部門組織實(shí)施動物疫病強(qiáng)制免疫計(jì)劃。鄉(xiāng)級人民政府、城市街道辦事處應(yīng)當(dāng)組織本管轄區(qū)域內(nèi)飼養(yǎng)動物的單位和個(gè)人做好強(qiáng)制免疫工作。飼養(yǎng)動物的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)依法履行動物疫病強(qiáng)制免疫義務(wù)，按照獸醫(yī)主管部門的要求做好強(qiáng)制免疫工作。在之前《動物防疫法》修訂的過程中及《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品安全法》等法律法規(guī)所構(gòu)建的法律制度之目的：就是將動物疫病防控和動物源性食品安全的責(zé)任主體明確為管理相對人。特別是關(guān)于動物疫病防控的規(guī)定：從1985年至今，動物疫病實(shí)施依法制疫以來，國家就通過《條例》、98動物防疫法，新修訂的動物防疫法等立法形式，將此責(zé)任界定為相對人，即“誰飼養(yǎng)、經(jīng)營誰負(fù)責(zé)”。但是，在這一點(diǎn)上，自始至終做的極不到位。造成這種責(zé)任不歸位狀態(tài)的根本原因，就是我們廣大獸醫(yī)人員無論從管理層還是執(zhí)行層，無論高層還是基層，在理念上存在誤區(qū)所致?？梢哉f，在重大動物疫病防控“歸責(zé)”方面，最沒遵守法律規(guī)定的則是我們獸醫(yī)人。

(二）防控疫病的責(zé)任界定

動物疫病防控的具體責(zé)任究竟應(yīng)當(dāng)如何界定？本來不是問題但當(dāng)今卻成為問題。國家通過立法形式，將動物疫病防控具體責(zé)任擔(dān)當(dāng)者明確地界定為管理相對人，即“誰飼養(yǎng)、經(jīng)營誰負(fù)責(zé)”。這也符合好動物是養(yǎng)出來的理念。本來，動物疫病防控的主要責(zé)任：宏觀在政府與國家（頂層設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略規(guī)劃、立法與配置資源）；中觀在各級獸醫(yī)部門（決策計(jì)劃、監(jiān)管執(zhí)法、督導(dǎo)評估、公共服務(wù)）；微觀在飼養(yǎng)經(jīng)營者（對具體的動物疫病防范負(fù)責(zé)、自覺遵守法律規(guī)范和相關(guān)規(guī)定、保證動物及動物產(chǎn)品的衛(wèi)生質(zhì)量與消費(fèi)安全）。但是，在疫病防控“歸責(zé)”上，最沒遵守法律的實(shí)際是獸醫(yī)體系。這樣，不僅將本來的“我追究”，自然變成“追究我”。而且還直接影響了與利益相關(guān)方的法律關(guān)系。

（三）防控策略誤區(qū)形成原因

1.傳統(tǒng)觀念使。傳統(tǒng)獸醫(yī)治療習(xí)慣的不斷傳承，造就了廣大獸醫(yī)人員在動物疾病防治過程中勇挑重?fù)?dān)的品格。但是當(dāng)獸醫(yī)工作由防治個(gè)體疾病階段發(fā)展到防控群體疫病階段時(shí)，我國的獸醫(yī)人員的理念并未相應(yīng)轉(zhuǎn)變，這種傳統(tǒng)的思想觀念對當(dāng)今獸醫(yī)工作產(chǎn)生的影響也是非常深遠(yuǎn)的。此為誤區(qū)一。

2.自動擔(dān)責(zé)之果。由于受此觀念的影響，多年來獸醫(yī)人員甚至獸醫(yī)機(jī)構(gòu)都自覺不自覺地將動物疫病防控的責(zé)任全部擔(dān)到自己的肩上，以致造成在疫病防控責(zé)任體系中獸醫(yī)系統(tǒng)所承擔(dān)的責(zé)任過重，導(dǎo)致責(zé)任體系極不平衡的現(xiàn)象延續(xù)至今。此為誤區(qū)二。

3.“越位、錯(cuò)位、缺位”所致。我國至今尚無明確的ALOP，本來由國家負(fù)責(zé)的重大動物疫病和殘留控制一直由主管部門負(fù)責(zé)，造成法律意義上的越位，本來由地方政府負(fù)責(zé)的則是各級主管部門層層負(fù)責(zé)，造成法律上錯(cuò)位，而真正的責(zé)任主體和義務(wù)承擔(dān)者——地方政府和企業(yè)、經(jīng)營者則游離于責(zé)任體系之外，形成實(shí)質(zhì)上的缺位。此為誤區(qū)之三。

（四）如何正確看待動物疫病

1.有錯(cuò)推定造成的消極影響。長期困擾我們的最大問題，是在疫情處置過程中“有錯(cuò)推定”的消極評價(jià)觀念，即只要發(fā)生動物疫情，首先推定獸醫(yī)系統(tǒng)有過錯(cuò)，搞得在疫情控制中辛辛苦苦的獸醫(yī)人員總是抬不起頭。這種怪現(xiàn)象的根源就是不恰當(dāng)運(yùn)用歸責(zé)原則來處理自然現(xiàn)象的結(jié)果。目前，一旦發(fā)生疫情，面臨人人自危局面的是獸醫(yī)系統(tǒng)，這種狀況不改變，怎么能使其在動物疫病控制撲滅中竭盡全力。影響了疫情的正常報(bào)告。

2.行業(yè)借鑒。

相關(guān)行業(yè)的通行作法非常值得我們借鑒，沒有人說發(fā)生刑事案件應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)擔(dān)責(zé)、出現(xiàn)貪污則應(yīng)追究檢察機(jī)關(guān)的失誤。平常所見讓我們眼熱的現(xiàn)象，則是案件偵破之后人家的立功和受獎(jiǎng)。更有甚者當(dāng)甲型H1N1流感發(fā)生時(shí)，獸醫(yī)系統(tǒng)就不由地緊張，因?yàn)樵摬∽钤缃小柏i流感”，現(xiàn)該病己在國內(nèi)累發(fā)，但國人并沒有指責(zé)或要追究衛(wèi)生系統(tǒng)的責(zé)任。如果我們在動物疫病控制上仍抱著“獸醫(yī)包打天下”的觀念不放的話,那么發(fā)病就說獸醫(yī)有過錯(cuò)自然就天經(jīng)地義了。就目前動物疫病的實(shí)際情況而言，我們是實(shí)事求是的報(bào)？還是少報(bào)一些好呢？有人斷言：在目前的疫病形勢下，如果我們再不采取斷然舉措，而一味地呈現(xiàn)給最高決策層的老是“形勢一派大好”，或者說五至十年之內(nèi)仍無“疫情”，結(jié)果只有兩個(gè)：一是獸醫(yī)體系面臨萎縮的選擇，二是在包不住“火”的情況下承擔(dān)更大的問責(zé)。

如果真正實(shí)現(xiàn)了管理相對人對防控制重大動物疫病負(fù)責(zé)任的法律規(guī)定，我們?yōu)槭裁匆聢?bào)告疫情呢？在這種情形之下就算疫情多，不正好證明獸醫(yī)工作是重要的、不可替代的。獸醫(yī)怕疫情，怕到了有疫情不敢報(bào)的境況，只能說明不是動物疫病控制責(zé)任定位出了問題，或者說就是責(zé)任體系偏離了正常的軌道。

專家以為，當(dāng)今在技術(shù)、時(shí)機(jī)與基礎(chǔ)均己成就的情況下，提出重大動物疫病的控制消滅計(jì)劃應(yīng)該是已經(jīng)水到渠成，其根由是我國已經(jīng)具備了這種能力。盡管動物防疫法規(guī)定了動物疫病的控制與撲滅，但那是在發(fā)生了疫情之后所采取強(qiáng)制措施的法定要求。而且這些措施是被動的，即沒發(fā)生疫情時(shí)是不需要實(shí)施的。

現(xiàn)在我們應(yīng)有勇氣重新審視預(yù)防為主的關(guān)鍵性措施，比如“一針安天下”的免疫措施：一是誰在具體做此事？二是為什么“防疫難”持續(xù)至今？三是還要給免疫寄托重望嗎？四是100%的提法要不要繼續(xù)？五是這一針還能“安天下”嗎？六是敢提免疫退出計(jì)劃？

（五）需要重新確立的理念

1.重新認(rèn)識和界定疫區(qū)的定義。首先，需要參照國際規(guī)則重新界定疫區(qū)的定義。過去，我們把發(fā)生動物疫病的某一區(qū)域劃為疫區(qū)，將尚未發(fā)生動物疫病的地域就稱之為非疫區(qū)，待疫情控制后再予解除，且這一定義一直延用至今。而OIE則認(rèn)為，某種動物疫病沒有達(dá)到其規(guī)定撲滅標(biāo)準(zhǔn)的，即視為該疫病的疫區(qū)?？紤]到我國大多數(shù)動物疫病尚未消滅的情況，為撲滅動物疫情，尚可限制性的使用疫區(qū)定義，即主要用于區(qū)分疫點(diǎn)和受威脅區(qū)；并用高風(fēng)險(xiǎn)、可控制和低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域逐步替代過去的非疫區(qū)定義。這不僅有利于動物疫病防控措施與國際接軌，更有利于開展和推進(jìn)動物衛(wèi)生監(jiān)管工作，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)的高低決定著動物衛(wèi)生監(jiān)管的重點(diǎn)和頻率。

2.確立疫病發(fā)生是自然災(zāi)害的觀念。我們從OIE的所有規(guī)則中可以清楚的看到，其成員在這一問題上是有極高共識的，因?yàn)镺IE制定的所有動物疫病防控措施、評價(jià)指標(biāo)和實(shí)施程序，都是建筑在疫病是自然災(zāi)害這個(gè)基礎(chǔ)上的。只有確立了疫病是自然災(zāi)害觀念，才能逐步將獸醫(yī)系統(tǒng)從不平衡的責(zé)任體系中解脫出來，獸醫(yī)系統(tǒng)才能夠放下包袱輕裝上陣，從而開創(chuàng)既能依法履行職責(zé)又可屢建奇功的良好外部環(huán)境和工作氛圍。

3.轉(zhuǎn)變定式思維，樹立積極的評價(jià)理念。今后再發(fā)生動物疫情，首先應(yīng)當(dāng)按自然事件對待，對于那些確有證據(jù)證明是人為因素引發(fā)的動物疫情外，一般不再首先考慮追究獸醫(yī)機(jī)構(gòu)及其工作人員的責(zé)任。獸醫(yī)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)依照《動物防疫法》和有關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定，明確界定各級各類獸醫(yī)機(jī)構(gòu)及其工作人員的法定職責(zé)范圍與種類，樹立獸醫(yī)系統(tǒng)在動物疫病防控活動中僅承擔(dān)“有限責(zé)任”的理念。并切實(shí)貫徹下列措施，即：在動物疫情發(fā)生后，能依法報(bào)告的，應(yīng)當(dāng)大張旗鼓給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)；在防控處置過程中成績突出的，就要記功或給予重獎(jiǎng)；通過積極的表彰獎(jiǎng)勵(lì)措施，讓在防疫活動中做出貢獻(xiàn)的獸醫(yī)人員真正揚(yáng)眉吐氣。只有這樣，才能充分調(diào)動獸醫(yī)系統(tǒng)的積極性。

4.切實(shí)限制髙風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的動物及其產(chǎn)品向低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域移動。鼓勵(lì)和保護(hù)低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的動物及動物產(chǎn)品向可控風(fēng)險(xiǎn)和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域流動暢通，并為倡導(dǎo)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)等舉措提供政策支持。同時(shí)嚴(yán)格限制反向流通，即髙風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的不得向可控風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域和低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域、可控風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的不得向低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域流動，切實(shí)保護(hù)達(dá)到動物疫病控制要求者的合法權(quán)益。

5.科學(xué)劃分中央和地方事權(quán)。通過實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管和評估制度，一定要讓地方政府、企業(yè)和養(yǎng)殖者真切地認(rèn)識到，按要求控制動物疫病和動物衛(wèi)生質(zhì)量，并達(dá)到規(guī)定指標(biāo)的重要性和能夠切實(shí)得到利好的現(xiàn)實(shí)意義。動物防疫法依據(jù)其危害和需要采取措施將動物疫病分為三類，但這種分類還不足以作為劃分事權(quán)的依據(jù)。有的國家甚至皀動物疫病分為五類：一類國家負(fù)責(zé)、二類地方政府負(fù)責(zé)國家補(bǔ)助、三類地方政府負(fù)貴、四類企業(yè)負(fù)責(zé)地方政府補(bǔ)助、五類企業(yè)負(fù)責(zé)。為了有利于劃分事權(quán)，可以考慮動物疫病分為監(jiān)測報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)防范、控制消滅和應(yīng)急管理四類。在此基礎(chǔ)上合理劃分“中央、地方、企業(yè)的事權(quán)職責(zé)”。并將動物疫病防控狀況分為全國、區(qū)域（幾個(gè)省區(qū)）、省級、企業(yè)幾種區(qū)域類型。劃分動物疫病類別重點(diǎn)是為了解決“事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”劃分。采用法律、行政、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)的手段促進(jìn)無疫病區(qū)域類型的建設(shè)步伐，逐步從示范向強(qiáng)制模式過渡。也可以從種用動物開始搞凈化——企業(yè)自愿——達(dá)到一定規(guī)?！獜?qiáng)制實(shí)施。

（六）綜合防控的基本思路

我國在制定適當(dāng)動物衛(wèi)生保護(hù)水平（ALOP）時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國的動物衛(wèi)生狀況，參照國際規(guī)則，借鑒發(fā)達(dá)國家成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，還應(yīng)當(dāng)考慮WTO非歧視性、最小貿(mào)易限制、透明度和風(fēng)險(xiǎn)評估的相關(guān)原則，結(jié)合我國動物衛(wèi)生的實(shí)際狀況和國家財(cái)政資源情況，科學(xué)合理地（定性或定量）確定國家的ALOP。

為此，首先應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念解決好動物疫病防控的定位問題，防止在動物疫病防控方面的缺位、錯(cuò)位、越位，獸醫(yī)行政管理應(yīng)當(dāng)盡快從事務(wù)管理中走出來，參照國際規(guī)則向風(fēng)險(xiǎn)管理過渡。這樣，就需要在WTO/SPS規(guī)則框架下重新審視我國現(xiàn)行的動物衛(wèi)生管理體制、法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程、機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)測檢驗(yàn)、疫情報(bào)告、技術(shù)支持體系、區(qū)域區(qū)劃等基礎(chǔ)建設(shè)問題。

1.建立有效的獸醫(yī)監(jiān)管體系。

政府應(yīng)當(dāng)逐步向提供服務(wù)轉(zhuǎn)變，政府部門由強(qiáng)化管理秩序向提高監(jiān)控能力轉(zhuǎn)變，從要求別人到要求自己；國家的投入機(jī)制由生產(chǎn)向控制病、害轉(zhuǎn)移；逐步推動分段管理向全過程監(jiān)控過渡，做到責(zé)權(quán)利統(tǒng)一并與國際接軌。

要樹立決策、執(zhí)法和技術(shù)支持（評估）相對分開并協(xié)調(diào)配合的管理理念，為建立有限和有效政府奠定基礎(chǔ)。規(guī)范和公開工作程序，推選中央決策一縣級執(zhí)法一省地監(jiān)管一中央或中企評價(jià)的機(jī)制。處理好宏觀與微觀、謀劃與做事的關(guān)系，做到不錯(cuò)位、不缺位、不越位。一一盡快分離獸醫(yī)執(zhí)法和技術(shù)服務(wù)，穩(wěn)步推進(jìn)官方獸醫(yī)和執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度改革。

2.健全和完善疫病、殘留的防控機(jī)制。在ALOP的框架下，正確認(rèn)識動物疫病防控的基本義務(wù)和責(zé)任體系問題，徹底扭轉(zhuǎn)動物疫病防控由獸醫(yī)機(jī)構(gòu)包打天下的被動局面。應(yīng)當(dāng)解決好疫病控制向算經(jīng)濟(jì)帳的觀念轉(zhuǎn)變，規(guī)范動物衛(wèi)生狀況的公布，營造誠信度；界定好疫區(qū)、檢疫等術(shù)語定義，由只規(guī)范疫區(qū)向規(guī)范非疫區(qū)轉(zhuǎn)變，提高疫病防控的科學(xué)性；建立暢通信息途徑確保信息真實(shí)、情報(bào)有用，處理好講政治與講科學(xué)的關(guān)系；強(qiáng)調(diào)免疫密度向注重免疫效果轉(zhuǎn)變，健全國家的監(jiān)測和評估體系與運(yùn)行機(jī)制；實(shí)行動物衛(wèi)生措施與決策引入風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，提倡分類指導(dǎo)和提高決策科學(xué)性。

3.轉(zhuǎn)變企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，推行質(zhì)量保證體系。改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)與經(jīng)營模式，提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識，切實(shí)保障動物及其產(chǎn)品的質(zhì)量與安全。飼養(yǎng)健康動物和無病畜群，創(chuàng)建無病企業(yè)，推行生物安全區(qū)，建設(shè)無規(guī)定疫病區(qū)。

引導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營者建立質(zhì)量保證體系。企業(yè)、飼養(yǎng)（生產(chǎn)）、經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)在國家確定的ALOP框架下，參照相關(guān)規(guī)則和通行作法，并根據(jù)國家采用的SPS措施，建立和完善自己的質(zhì)量保證體系。（HACCP、ISO/9000,ISO/14000、SA8000、動物衛(wèi)生等建設(shè)和認(rèn)證）。另外，對純牧區(qū)的飼養(yǎng)、流通模式，以及散養(yǎng)的動物，實(shí)行分類指導(dǎo)，也要適當(dāng)?shù)匾胍卟★L(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，提高飼養(yǎng)、生產(chǎn)、經(jīng)營者的疫病防制意識。

4.規(guī)范實(shí)施區(qū)域區(qū)劃和