依法行政理論與實(shí)踐

我國(guó)“依法行政”的理論與實(shí)踐中國(guó)政法大學(xué)田為民教授講座內(nèi)容依法行政的涵義和基本要求我國(guó)依法行政的制度框架我國(guó)依法行政的現(xiàn)狀、基本經(jīng)驗(yàn)和存在的主要問(wèn)題我國(guó)依法行政的目標(biāo)：建設(shè)法治政府依法行政的涵義和基本要求依法行政不僅是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和法治國(guó)家所普遍遵循的一項(xiàng)法治原則，而且是各國(guó)據(jù)此原則所建立的一整套行政法律制度；不僅是現(xiàn)代政府管理方式的一次重大變革，更是現(xiàn)代政府管理模式和行政觀念的一場(chǎng)深刻革命為了全面推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，國(guó)務(wù)院2004年頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），系統(tǒng)規(guī)劃了我國(guó)依法行政的實(shí)施藍(lán)圖，明確提出了建設(shè)法治政府的宏偉目標(biāo)，全面確立了我國(guó)未來(lái)10年推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的行動(dòng)綱領(lǐng)依法行政的涵義和基本要求胡錦濤同志所明確指出：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要努力提高依法執(zhí)政、依法行政、依法辦事的能力，自覺(jué)地在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。越是工作重要，越是事情緊急，越是矛盾突出，越要堅(jiān)持依法辦事?！币婪ㄐ姓暮x在現(xiàn)代社會(huì)，行政必須受法律的約束，這是法治的必然要求。盡管各國(guó)在其不同的法治發(fā)展道路上，形成了關(guān)于“依法行政”的不同稱謂

，但在現(xiàn)代法治國(guó)家中，依法行政都實(shí)質(zhì)性地成為行政機(jī)關(guān)所普遍遵循的一項(xiàng)法治原則，并由此構(gòu)成了各國(guó)建立行政法律制度的基礎(chǔ)和根據(jù)。對(duì)依法行政內(nèi)涵的理解，首先源于對(duì)法律與行政二者關(guān)系的確定。從歷史發(fā)展來(lái)看，法律與行政并無(wú)必然關(guān)聯(lián)。在近代法治產(chǎn)生以前，行政領(lǐng)域本質(zhì)上是由人而非法支配一切的，它所造成的結(jié)果是專制和不民主。依法行政的提出，旨在從根本上確立議會(huì)制定的法律對(duì)行政的支配和控制地位，保證行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律行使行政權(quán)，以防止行政權(quán)專橫和濫用。依法行政的涵義在依法行政中，“依”取依據(jù)、根據(jù)之義，指行政權(quán)力的取得和行使必須“依據(jù)法律”，這不僅遠(yuǎn)比“不違反法律”嚴(yán)格，而且也比“符合法律”要求更高在現(xiàn)代社會(huì)，行政機(jī)關(guān)享有更寬、更廣的自由裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)依法行政不再局限于機(jī)械適用法律，而是在法律適用過(guò)程中有了更積極、更能動(dòng)的作用但在有可能侵害公民權(quán)利的領(lǐng)域中，始終要求行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格依據(jù)法律行事，且即使在其他領(lǐng)域，在行政機(jī)關(guān)擁有自由裁量權(quán)的情況下，也要求行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使必須合乎法律的目的和精神依法行政的涵義現(xiàn)代社會(huì)依法行政中的“法”已有所拓寬，在某些情況下也包括特定行政機(jī)關(guān)所制定之法。在我國(guó)，“法”的范圍除憲法外，不僅包括由全國(guó)和地方有權(quán)人大及其常委會(huì)制定的法律和地方性法規(guī)，而且包括特定的行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章。盡管某些行政機(jī)關(guān)所制定之法也屬依法行政的“法”的范疇，但因其本身亦屬行政活動(dòng)的一部分，因此事實(shí)上也須遵守依法行政的要求，特別是要遵守法律保留原則和法律優(yōu)先原則。依法行政的涵義依法行政中的“行政”，已不限于傳統(tǒng)的干預(yù)行政或秩序行政，同時(shí)還包括給付行政；不僅包括強(qiáng)制性行政，也包括非強(qiáng)制性行政；不僅包括依職權(quán)的積極行政，而且包括需經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)的消極行政。依法行政的“行政”所包括的范圍，涵蓋了行政機(jī)關(guān)的全部行政管理活動(dòng)。概而言之，依法行政包括三項(xiàng)要求：一是行政機(jī)關(guān)權(quán)力的取得必須由法律設(shè)定；二是行政機(jī)關(guān)權(quán)力的行使必須依據(jù)法律，既不能違反實(shí)體規(guī)范，也不能違反程序規(guī)范；三是違法行政必須承擔(dān)法律責(zé)任。其中，規(guī)范行政權(quán)的來(lái)源是前提，行政權(quán)的合法行使是關(guān)鍵，法律責(zé)任的落實(shí)是保障；三者之間環(huán)環(huán)相扣，三位一體，共同構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的要求。依法行政的涵義為了進(jìn)一步準(zhǔn)確把握依法行政的涵義，我們需要從下列三個(gè)方面深刻認(rèn)識(shí)依法行政的本質(zhì)：其一，在人民與政府關(guān)系的認(rèn)識(shí)上，必須從公民義務(wù)本位和政府權(quán)力本位向公民權(quán)利本位和政府責(zé)任本位轉(zhuǎn)變其二，在法治理念上，必須從以法治民、治事向依法治官、治權(quán)轉(zhuǎn)變。其三，在責(zé)任意識(shí)上，必須從片面強(qiáng)調(diào)公民責(zé)任向同時(shí)強(qiáng)化政府責(zé)任轉(zhuǎn)變依法行政的基本要求牢牢把握依法行政的基本要求，是公務(wù)員牢固樹立依法行政觀念的核心。所謂依法行政的基本要求，是指貫穿依法行政進(jìn)程始終，適用于行政機(jī)關(guān)一切行政活動(dòng)和行政活動(dòng)的一切重要方面的基本準(zhǔn)則

它反映了依法行政的基本精神和基本理念，是作為依法行政的準(zhǔn)則、要求和評(píng)判行政行為是否合法的標(biāo)準(zhǔn)、尺度而存在的當(dāng)前，要提高廣大公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政觀念，強(qiáng)化他們的依法行政意識(shí)，關(guān)鍵是要真正堅(jiān)持《綱要》明確規(guī)定的依法行政的6項(xiàng)基本要求依法行政的6項(xiàng)基本要求一是要堅(jiān)持合法行政二是要堅(jiān)持合理行政三是要堅(jiān)持程序正當(dāng)四是要堅(jiān)持高效便民五是要堅(jiān)持誠(chéng)實(shí)守信六是要堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一依法行政的基本要求六項(xiàng)基本要求可歸納為四個(gè)層面：第一是操作層面的要求：即政府及行政機(jī)關(guān)權(quán)力的運(yùn)行必須符合法律。第二是規(guī)則層面的要求：指權(quán)力運(yùn)行所依據(jù)的法律規(guī)則體系要完備，法律規(guī)則本身要符合理性的精神、要體現(xiàn)市場(chǎng)的規(guī)律、管理的原理、要尊重和保障個(gè)人權(quán)利。第三是職能和體制層面的要求：指政府的職能定位要準(zhǔn)確、行政管理體制要科學(xué)第四層面是規(guī)則創(chuàng)制、體制改革層面的要求我國(guó)依法行政的制度框架依法行政不僅是一項(xiàng)重要的法治原則，更是據(jù)此原則所建立的一整套法律制度，這個(gè)制度主要是由行政法來(lái)建構(gòu)的由于不同國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景不同，法律文化不同，對(duì)法律制度安排的需求也會(huì)不同。因此，盡管各國(guó)行政法基本上都確立了法律保留原則、法律優(yōu)先原則、比例原則、信賴保護(hù)原則、正當(dāng)程序原則、公正原則、公平原則、公開(kāi)原則、效能原則、權(quán)力監(jiān)督與權(quán)利救濟(jì)原則等依法行政的核心原則，但各國(guó)的行政法體系或行政法律制度結(jié)構(gòu)卻差之甚遠(yuǎn)我國(guó)依法行政的制度框架我國(guó)行政法體系在其形成過(guò)程中，建國(guó)前主要受法國(guó)、德國(guó)和日本等大陸法系國(guó)家行政法體系的重大影響，建國(guó)后相當(dāng)一段時(shí)期受前蘇聯(lián)行政法體系的深刻影響，20世紀(jì)80年代以后又不同程度地受大陸法系和英美法系行政法法體系的交叉影響因此我國(guó)行政法體系總體上表現(xiàn)出“主顯輔隱”的顯著特點(diǎn)：借鑒大陸法系國(guó)家的行政法體系作為“主線”或“明線”，整個(gè)行政法體系比較清晰地劃分為行政組織法、行政行為法和行政救濟(jì)法三大部分；借鑒英美法系國(guó)家的行政法作為“輔線”或“暗線”，強(qiáng)調(diào)通過(guò)立法法進(jìn)行事前控制，通過(guò)行政程序法進(jìn)行行政過(guò)程控制，通過(guò)行政訴訟法進(jìn)行事后監(jiān)督、救濟(jì)。這種有主有輔、明暗結(jié)合的行政法組織方式，有利于推動(dòng)我國(guó)行政法體系朝著錯(cuò)落有致、結(jié)構(gòu)勻稱、體系合理的方向發(fā)展我國(guó)依法行政的制度框架經(jīng)過(guò)20多年持續(xù)不斷的行政法治建設(shè)，我國(guó)現(xiàn)已基本上發(fā)展出一個(gè)以行政組織法、行政行為法和行政救濟(jì)法為骨干的、三位一體的依法行政制度框架行政組織法是依法行政的前提，主要由行政機(jī)關(guān)組織法、行政編制法和公務(wù)員法組成行政行為法是依法行政的關(guān)鍵，主要由行政立法法律制度、行政執(zhí)法法律制度和行政監(jiān)督法律制度組成；行政救濟(jì)法是依法行政的保障，主要由行政訴訟法、行政復(fù)議法和國(guó)家賠償法組成。我國(guó)依法行政的現(xiàn)狀、基本經(jīng)驗(yàn)和存在的主要問(wèn)題我國(guó)是一個(gè)封建歷史很長(zhǎng)的國(guó)家，社會(huì)主義制度基本上是在半封建、半殖民地基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，現(xiàn)代法制遺產(chǎn)很少。新中國(guó)成立后，我們黨又在較長(zhǎng)一段時(shí)間犯了忽視法制建設(shè)的錯(cuò)誤，延誤了法制建設(shè)的進(jìn)程。黨的十一屆三中全會(huì)以后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)逐步轉(zhuǎn)型，法制建設(shè)的重要性越來(lái)越凸現(xiàn)。黨和國(guó)家順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，及時(shí)作出了加強(qiáng)社會(huì)主義法制的戰(zhàn)略決策，我國(guó)法治建設(shè)和依法行政進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期。我國(guó)依法行政的現(xiàn)狀與許多歐美發(fā)達(dá)國(guó)家走社會(huì)演進(jìn)型的法治化道路不同，受傳統(tǒng)文化、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平等諸多因素的影響和制約，我國(guó)實(shí)現(xiàn)依法行政基本采用的是“政府推進(jìn)型”模式。它不像歐美發(fā)達(dá)國(guó)家那樣走的是“內(nèi)發(fā)型”法治化道路，即漸進(jìn)自發(fā)、從量變到質(zhì)變逐步實(shí)現(xiàn)法治，而是由政府根據(jù)本國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，運(yùn)用人類創(chuàng)造的先進(jìn)法治文明成果，結(jié)合人民群眾對(duì)法治的認(rèn)識(shí)程度，積極主動(dòng)地創(chuàng)造條件，培植法制要素，引導(dǎo)并推進(jìn)法治快速發(fā)展我國(guó)依法行政的現(xiàn)狀走“政府推進(jìn)型”法治化道路的國(guó)家有四個(gè)共同點(diǎn)：第一，法制建設(shè)的速度快、力度大，但與舊體制和傳統(tǒng)習(xí)慣的沖突也較為明顯；第二，很多法制要素不是在本國(guó)自然生成的，立法移植和輸入的成分較多；第三，立法超前與執(zhí)法滯后同時(shí)存在，法律往往不能很快對(duì)社會(huì)產(chǎn)生調(diào)整作用；第四，政府的權(quán)威與法治的權(quán)威相互依存，法治權(quán)威的形成往往需要政府強(qiáng)有力的保障。我國(guó)依法行政的現(xiàn)狀當(dāng)前，我國(guó)依法行政的整體狀況可以概括為五個(gè)并存：一是成績(jī)與問(wèn)題并存；二是有利條件與困難并存；三是緊迫性與長(zhǎng)期性并存；四是動(dòng)力與阻力并存；五是將法治作為價(jià)值目標(biāo)與將法治作為實(shí)用工具并存。正是這“五個(gè)并存”的存在，決定了我國(guó)當(dāng)前全面、深入推進(jìn)依法行政的必要性和緊迫性。我國(guó)依法行政的基本經(jīng)驗(yàn)改革開(kāi)放以來(lái)，特別是黨的十五大確立依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本方略以來(lái)，我國(guó)依法行政取得了巨大成就，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)可以概括為以下七點(diǎn)：一是依法行政必須堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，忠實(shí)履行憲法和法律賦予的職責(zé)。這是依法行政堅(jiān)持正確的發(fā)展方向的根本保證，是依法行政的本質(zhì)和真諦所在。二是依法行政必須以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)同步和協(xié)調(diào)發(fā)展。依法行政作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)力量和保障力量，其全面推進(jìn)無(wú)法脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)條件我國(guó)依法行政的基本經(jīng)驗(yàn)三是依法行政必須把依法治官、治權(quán)重點(diǎn)，把保護(hù)公民權(quán)利作為核心。依法行政的重點(diǎn)是依法治官而非治民，依法治權(quán)而非治事，核心是保護(hù)公民權(quán)利四是依法行政必須與政府職能轉(zhuǎn)變和深化行政管理體制改革有機(jī)結(jié)合、同步實(shí)施五是依法行政的推進(jìn)需要與公務(wù)員觀念轉(zhuǎn)變和法律素質(zhì)提高形成良性互動(dòng)，必須深入持久地對(duì)公務(wù)員進(jìn)行依法行政觀念的培養(yǎng)和教育，全面提高其依法行政的能力和水平六是依法行政必須堅(jiān)持立法、執(zhí)法和監(jiān)督并重，使其相互協(xié)調(diào)，整體推進(jìn)七是依法行政必須大力加強(qiáng)行政程序法律制度建設(shè)

我國(guó)依法行政存在的主要問(wèn)題一是依法行政體制不順，與現(xiàn)行行政管理體制和政府職能轉(zhuǎn)變尚未形成全方位的對(duì)接；對(duì)依法行政與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系認(rèn)識(shí)不夠清晰，甚至認(rèn)為依法行政妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展；依法行政工作講起來(lái)重要，但在行政管理實(shí)踐中卻往往不容易落實(shí)到位。二是對(duì)行政決策的合法性、民主性和科學(xué)性重視不夠，決策程序不完善，決策責(zé)任追究機(jī)制不健全，決策失誤頻頻發(fā)生，給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和人民權(quán)益造成重大損失。三是行政立法和行政規(guī)范性文件制定中存在著部門利益化傾向，公開(kāi)透明和公眾參與不夠，缺乏充分的專家論證。四是執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、執(zhí)法牟利現(xiàn)象普遍存在，缺乏嚴(yán)格的執(zhí)法責(zé)任制。我國(guó)依法行政存在的主要問(wèn)題五是政府解決糾紛機(jī)制不夠完善，信訪、調(diào)解、裁決、復(fù)議等糾紛解決方式之間缺乏銜接和整合，制約著政府化解糾紛功能的全面發(fā)揮。六是違背法制統(tǒng)一原則和政令不夠暢通問(wèn)題比較突出，諸如下位法與上位法相抵觸，同一位階的法律規(guī)范之間相互沖突，有令不行、有禁不止等嚴(yán)重?fù)p害了法制的權(quán)威。七是對(duì)行政權(quán)制約、監(jiān)督機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致行政權(quán)力在行政決策、行政立法與制定行政規(guī)范性文件、行政執(zhí)法、行政司法等各個(gè)方面不同程度地被濫用。八是公務(wù)員的法律素質(zhì)參差不齊，依法行政的觀念、能力與水平都亟待進(jìn)一步提高推進(jìn)依法行政的難點(diǎn)一是觀念的影響或文化的影響。中國(guó)傳統(tǒng)文化追求秩序，但不重視自由，缺乏平等、理性、權(quán)利意識(shí)等法治文化所需要的基本元素，雖然近現(xiàn)代以來(lái)，中國(guó)的傳統(tǒng)文化有了巨大轉(zhuǎn)型，但對(duì)公共行政的影響仍然重大。而缺乏相應(yīng)的文化基礎(chǔ)，制度的移植和建構(gòu)、法治的推進(jìn)就很艱難。二是制度的影響。推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，而行政法律制度的建設(shè)是一龐大的系統(tǒng)工程，需要時(shí)間，需要實(shí)踐探索、試錯(cuò)重來(lái)、改進(jìn)完善等逐步發(fā)展的過(guò)程，這一龐大工程不是三年五年就能完成。這也決定了行政法治是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)三是個(gè)人素質(zhì)的影響。法治以個(gè)人的自治為基礎(chǔ)，依法行政、法治政府建設(shè)依賴于國(guó)家公務(wù)員的素質(zhì)，也依賴于全民的素質(zhì)。近些年來(lái)，隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，個(gè)人的獨(dú)立意識(shí)、權(quán)利意識(shí)在迅速提升，但個(gè)人的責(zé)任感、公正心和奉獻(xiàn)精神并沒(méi)有得到同步增長(zhǎng)第四，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。經(jīng)濟(jì)發(fā)展在兩個(gè)方面對(duì)法治產(chǎn)生影響。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，對(duì)法治有內(nèi)在要求，如個(gè)人財(cái)產(chǎn)需要法律保護(hù)，投資者需要平等競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，法治管理是一種精細(xì)化的管理，需要經(jīng)濟(jì)條件的支撐。如行政決策中，拍腦袋決策不需要錢，如果進(jìn)行實(shí)證調(diào)查、經(jīng)濟(jì)分析、民主聽(tīng)證需要投入相當(dāng)財(cái)力我國(guó)依法行政的目標(biāo)：建設(shè)法治政府《綱要》將我國(guó)依法行政的目標(biāo)確定為建設(shè)法治政府，并對(duì)法治政府的內(nèi)在結(jié)構(gòu)加以明確規(guī)定，具有十分重大而深遠(yuǎn)的意義?！毒V要》規(guī)定：全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)法治