專項債申報操作流程指南全套

專項債申報操作流程指南01第一部分地方政府專項債概述1、什么是地方政府專項債地方政府專項債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目產(chǎn)生的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。2、地方政府專項債的特點（1）合法性，專項債是當前法律法規(guī)制度下地方政府融資用于有一定收益公益性項目建設唯一合法合規(guī)的方式

。（2）規(guī)模性，專項債不計入財政赤字，近年來中央采取積極有為的財政政策，適度擴大專項債發(fā)行規(guī)模。成都市憑借財力大、風險低、項目佳的優(yōu)勢，2018年以來共發(fā)行專項債1629.43億元，規(guī)模排名副省級城市前列，有效保障了全市重大項目建設的資金需求。（3）效益性，專項債以地方政府信用為依托發(fā)行，融資成本低，成都市平均發(fā)行利率為3.34%，僅較同期國債利率上漲25個BP，與一般金融機構(gòu)融資成本相比具有明顯的比較優(yōu)勢。（4）靈活性，專項債可根據(jù)項目周期合理設置債券期限，項目期限涵蓋3、5、7、10、15、20、30年期。我市發(fā)行平均期限為14.3年，同時還可根據(jù)項目特點合理選擇還款方式，包括到期一次償還本金或分期償還本金方式，有效優(yōu)化政府債務結(jié)構(gòu)。3、專項債發(fā)行主體省、自治區(qū)、直轄市政府為專項債券的發(fā)行主體，具體發(fā)行工作由省級財政部門負責。四川省人民政府是四川省專項債券的發(fā)行主體。各市(州)、縣(市、區(qū))政府需要使用專項債券的，由省政府代為發(fā)行并轉(zhuǎn)貸市縣使用。4、主要單位責任劃分專項債券管理實行分級負責，按照

“誰使用、誰負責”

的原則，由各級政府承擔主體責任：各級財政、發(fā)改部門承擔歸口管理責任，具體主管部門和項目單位承擔直接責任。專項債支持領(lǐng)域及負面清單《關(guān)于組織申報2023年地方政府專項債券項目的通知》(發(fā)改辦投資〔2022〕873號)；《財政部辦公廳國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于申報2022年新增專項債券項目資金需求的通知》(財辦預〔2021〕209號)；《地方政府專項債券資金投向領(lǐng)域禁止類項目清單》(財預〔2021〕115號)。參照以上文件，在此不做列舉。專項債申報流程及必備條件總體來看，專項債申報流程分為需求上報、項目評審、債券發(fā)行三個步驟。1、需求上報(1)申報流程：項目主管部門和項目單位根據(jù)本行業(yè)公益性事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、項目前期準備等情況篩選符合專項債要求的項目，分別通過財政部門地方政府債務管理系統(tǒng)和發(fā)改部門國家重大項目庫。將項目需求逐級上報至財政部、國家發(fā)展改革委審核后，財政部、國家發(fā)展改革委將審核結(jié)果反饋至地方。(2)申報必備條件：項目立項和可研。(3)申報窗口：通常為上一年度11月和當年度4月，即11月窗口對應提前批專項債額度，4月窗口對應全國兩會批準全年專項債額度。2、項目評審(1)評審流程：在財政部、發(fā)展改革委審核通過的基礎上，新上報項目需編制“一案兩書”參與全省專項債券專家評審，評審通過的項目納入全省發(fā)行備選庫管理;續(xù)發(fā)行項目無需再次評審。(2)評審必備條件：項目一案兩書(即實施方案、財務評估書和法律意見書)，用地、環(huán)評、開工文件等其他必要手續(xù)。(3)評審窗口：按工作慣例，全省每年將統(tǒng)一組織3次左右評審窗口，通常財政廳在上一年度12月份和當年5月固定開展兩次評審，并根據(jù)地方項目儲備情況機動開展一次評審。3、債券發(fā)行(1)申報流程：財政廳分兩批次下達成都市專項債券額度，包括提前批和第二批，并選定發(fā)行窗口。我市統(tǒng)籌考慮市委、市政府重大戰(zhàn)略、項目建設進度、地區(qū)債務風險等因素從評審通過的項目中選擇項目申報發(fā)行，同時做好項目發(fā)行信息批露等信息公開工作。(2)發(fā)行必備條件：項目已處于開工階段或施工招投標階段，債券資金到位后可以盡快形成實物工作量。(3)發(fā)行窗口：提前批額度通常于每年3月底前發(fā)行完畢，第二批于10月底前發(fā)行完畢。具體將根據(jù)發(fā)行市場環(huán)境合理設置發(fā)行月度。專項債項目實施方案策劃具體要求1、專項債項目申報原則申報的專項債項目必須是有一定收益的公益性項目，同時能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ検杖氲捻椖?，且融資規(guī)模要保持與項目收益相平衡。嚴格按照“資金跟著項目走”的原則，建立“項目儲備一批、債券發(fā)行一批、資金見效一批”動態(tài)申報發(fā)行機制，順應產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢。結(jié)合專項債券重點支持領(lǐng)域，謀劃布局“十四五”時期擬實施的重點項目，優(yōu)先安排納入相關(guān)規(guī)劃的國家重大戰(zhàn)略任務項目。2、收入構(gòu)建原則及思路2.1收入構(gòu)建原則①相關(guān)性原則(收入來源于項目自身)②直接性原則(收入來源于項目建設內(nèi)容)③可衡量原則(收入有參考依據(jù)或標準)2.2收入構(gòu)建思路(1)單一項目：按照收入構(gòu)建原則充分挖掘收益來源，多渠道籌集項目收入。針對項目融資償還不足的可以適當考慮一部分政府性基金收入，包括政府補貼及項目對應產(chǎn)生的土地收益等。

但是，財政性收入占比不得超過50%，土地資源必須要明確資源所在范圍、面積、用地性質(zhì)等。

(2)打包項目：對于單個項目收益不足的，采取“肥瘦搭配”方式對當?shù)刭Y源進行歸納整理，將同區(qū)域內(nèi)多個子項目合并為一個大項目或?qū)⒍鄠€子項目重組。

要求項目業(yè)主為同一法人主體，采取集合發(fā)行的方式，滿足專項債融資的需求。

(3)債券額度與收入的匹配性：專項債要求項目收益能覆蓋債券本息并超出一定倍數(shù)(1.2倍)，因此項目申請發(fā)行額度與項目收益情況保持高度協(xié)調(diào)，最高不超過項目總投資80%。

但是，針對項目自身收益低的項目，建議通過延長發(fā)債期限、降低發(fā)債額度來確保收益覆蓋倍數(shù)滿足審查要求。

收入測算來源必須要有相應類似的案例價格支持。選擇案例必須是同區(qū)域或者臨近區(qū)域同類型項目價格水平，同時測算收入上漲比例必須科學合理，考慮的依據(jù)充分。

3、專項債項目成本測算要求

專項債項目成本測算必須全面、完整，測算依據(jù)來源必須可靠，各項成本比例設置必須合理，相關(guān)稅收取費比例必須按照當前更新后的相關(guān)稅收政策要求執(zhí)行。

4、專項債項目資本金配置要求

除申請將專項債做資本金的項目外，其他申請專項債項目配備資本金應不低于各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項目的最低資本金比例。

參見《國務院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》(國發(fā)〔2015〕51號)、《國務院關(guān)于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》(國發(fā)〔2019〕26號)。

5、專項債券作為項目資本金領(lǐng)域

專項債券資金可以用作資本金的10個領(lǐng)域項目分別是鐵路、收費公路、干線機場、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲氣設施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水。

6、專項債券申請組合融資的具體要求

采取專項債+市場化組合融資方式，項目收益主要來源于政府性基金收入和經(jīng)營性專項收入兩部分組成。

償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項目單位根據(jù)剩余專項收入情況向金融機構(gòu)進行市場化融資。

金融機構(gòu)可按照商業(yè)化原則自主決策，在不新增隱性債務前提下給予融資支持，保障項目合理資金需求。

采取組合融資的項目單位要依法對市場化融資承擔全部償還責任。政府性基金收入和用于償還專項債券的專項收入納入政府性基金預算管理;

項目單位在銀行開立監(jiān)管賬戶，將項目用于償還市場化融資的專項收入，及時足額歸集至監(jiān)管賬戶。

采取組合融資的項目首先在專項債申報前必須取得市場化金融機構(gòu)的授信意向和函件。

7、專項債券融資測算要求

7.1發(fā)行期限設置

根據(jù)《財政部關(guān)于進一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》(財庫〔2020〕36號)，地方債期限為3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。

按照《財政部關(guān)于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》(財預〔2020〕94號)的出臺，要求專項債券期限原則上與項目期限相匹配，并統(tǒng)籌考慮投資者需求、到期債務分布等因素科學確定，降低期限錯配風險，防止資金閑置。

綜合評估分年到期專項債券本息、可償債財力以及融資成本等情況，合理確定專項債券期限。

因此，為解決部分專項債券項目可能出現(xiàn)的錯配風險，降低風險指數(shù)，通過盈虧平衡點來衡量專項債券應當采用的發(fā)行年限，合理設置債券期限。

7.2專項債發(fā)行利率

按照相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯視，2021年1-12月全國新增專項債券平均期限15.24年，平均利率3.55%，一般測算按照上一年度各期融資成本占比綜合確定，建議取值3.5%-4.0%。

7.3專項債發(fā)行費用

專項債發(fā)行費用一般按當年發(fā)行專項債額度的0.1%計算。

7.4專項債融資償還方式

10年期以下專項債券按年付息，到期一次性還本;10年期及以上專項債券按半年付息，到期一次性還本。

近年來，國家財政部明確鼓勵專項債券發(fā)行時采取本金分期償還方式，既確保分期項目收益用于償債，又平滑債券存續(xù)期內(nèi)償債壓力。

7.5專項債融資平衡本息覆蓋倍數(shù)要求

資金平衡方案最終的輸出結(jié)果與評價指標就是資金覆蓋率(還本付息倍數(shù))及資金平衡狀況(現(xiàn)金流缺口)。

還本付息倍數(shù)是省財政審批專項債項目的主要指標，其計算方式是：本息覆蓋倍數(shù)=項目收益合計/債券還本付息合計，資金平衡方案里，測算出項目收益未來能夠覆蓋債券本息，才可以發(fā)行債券，一般要求覆蓋倍數(shù)在1.2以上。

資金平衡狀況主要通過項目的財務計劃現(xiàn)金流量表體現(xiàn)，現(xiàn)金是企業(yè)生存和發(fā)展的“血液”，各年度現(xiàn)金流為正，表明企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展水平。

某年度出現(xiàn)負值表明企業(yè)在當年資金斷裂持續(xù)經(jīng)營性不強，因此各年現(xiàn)金流量分析結(jié)果也是專項債審查財務可行性的一項重要指標。

8、專項債項目實施方案編制要點

主管部門和項目單位可自行編制或依法依規(guī)委托獨立第三方機構(gòu)編制項目實施方案。包含但不限于以下內(nèi)容：

8.1項目基本情況;8.2項目立項審批、用地規(guī)劃、環(huán)境評估等情況;8.3項目經(jīng)濟社會效益分析和公益性論證;8.4項目績效目標;8.5項目投資估算及資金籌措方案;8.6項目建設運營方案;8.7項目預期收入、成本測算及融資平衡情況;8.8債券發(fā)行計劃；8.9資金管理;8.10資產(chǎn)管理;8.11還本付息保障機制;8.12潛在風險評估及應對措施;8.13其他需要說明的事項。02第二部分專項債申報操作指南，本篇主要從專項債券謀劃職責分工、評審要求、發(fā)行流程及所需資料文件等方面，對專項債申報展開詳細介紹！專項債券謀劃職責分工1.財政部門負責研究制定專項債務限額安排方案和債券發(fā)行方案，牽頭建立完善專項債券儲備庫、備選庫、執(zhí)行庫三級項目庫，組織報送專項債券項目需求。組織開展債券項目初評，加強專項債券資金監(jiān)管，組織開展專項債券項目績效評價，做好專項債券項目全生命周期管理等。

2.發(fā)改部門

負責管理國家重大建設項目庫，將重大項目庫項目信息提供給財政部門，并與專項債券項目庫信息對接。

組織做好項目立項審批、核準、備案等工作，結(jié)合部門職責對專項債券項目立項等情況進行審核。3.行業(yè)主管部門

依據(jù)職責做好項目審批或?qū)徍耍撠熤笇ё龊帽拘袠I(yè)項目規(guī)劃與儲備，按照“無策劃不規(guī)劃、無規(guī)劃不設計、無設計不實施”的核心思想。組織指導梳理項目需求和編制項目實施方案，指導各級行業(yè)主管部門和項目單位及時規(guī)范使用債券資金，對本行業(yè)專項債券項目建設運營情況進行監(jiān)督檢查等。4.項目實施單位項目實施單位是專項債券項目實施主體，負責項目的全過程實施，以及籌集還本付息資金。及時通過政府性債務管理系統(tǒng)上傳債券項目信息，做好項目全生命周期數(shù)據(jù)信息公開等。專項債券評審要求專項債券項目評審按照前置條件、內(nèi)容評分兩個部分對項目進行評審。1.前置條件該環(huán)節(jié)主要對項目是否滿足前置條件進行評審，設置條件均為硬性指標，需同時滿足以下條件的項目才能進入評分階段：(1)項目是有一定收益的公益性項目按照《財政部發(fā)展改革委人民銀行銀監(jiān)會關(guān)于貫徹國務院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》(財預〔2010〕412號)規(guī)定：“公益性項目”是指為社會公共利益服務，不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目。如市政道路、公共交通等基礎設施項目，以及公共衛(wèi)生、基礎科研、義務教育，保障性安居工程等基本建設項目。不符合本定義要求視為不具備發(fā)債條件，項目自身無收益，或收入全部為土地出讓收入視為不具務發(fā)債條件，打捆項目中公益項目投資額占比低于50%或發(fā)債需求超過公益性項目投資總額的視為不具備發(fā)債條件。(2)項目已取得立項或可研批復無立項或可研批復的項目視為不具備發(fā)債條件。(3)項目資本金落實情況未落實項目資本金或資本金來源為非財政性資金，落實合規(guī)資本金但資本金比例低于《國務院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》(國發(fā)〔2015〕51號)相關(guān)規(guī)定的視為不具備發(fā)債條件(不涉及資本金的項目不適用于該標準)。(4)項目收益覆蓋債券本息情況無成本收益測算或債券存續(xù)期內(nèi)收益覆蓋債券本息倍數(shù)低于1.1倍(建議達到1.2倍)視為不具備發(fā)債條件。(5)項目發(fā)債需求項目預計開工時間在當年申報專項債正式發(fā)行前已取得開工手續(xù)，項目工期進度符合要求。當年項目若無發(fā)債計劃、未達到開工條件的視為不具備發(fā)債條件。2.評分階段該階段圍繞項目成熟度、還本付息等方面對項目進行綜合評分，各項得分之和為項目最終得分。申報發(fā)行流程及要件辦理地方政府專項債涉及申報、審批、發(fā)行及后期管理等四個環(huán)節(jié)。從項目的角度出發(fā)，地方政府專項債券發(fā)行的前期環(huán)節(jié)包括項目篩選(含項目儲備及項目確立)、項目信息錄入、報送項目“一案兩書”、項目評審及入庫等;后期工作涉及發(fā)行額度管理、信息披露、債券發(fā)行及項目后期管理等。1.項目的前期儲備各地、各部門首先確定國家宏觀政策、部門和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃中需要債券資金支持，且滿足債券發(fā)行條件與要求的具體項目。準備好項目批復、可行性研究報告等相關(guān)支撐材料，在系統(tǒng)中分年度錄入債券需求，形成儲備項目庫中的項目。各級財政部門要結(jié)合中期財政規(guī)劃、預算安排、債務限額、債務風險、地方財力承受能力等因素對各單位填報的項目開展分年度篩選審核與排序，及時剔除不符合規(guī)定的項目。并且，根據(jù)項目實現(xiàn)融資與收益平衡的時限提出發(fā)行期限建議，在債券資金需求集中申報時按需上報。2項目信息錄入申報單位分別向同級發(fā)改、財政部門申請納入“國家重大建設項目庫”、“地方政府債券項目庫”。按照“資金跟著項目走”的原則，省發(fā)改委會同省財政廳對上報專項債項目進行初核。初核通過后，分別提報國家發(fā)改委、財政部相關(guān)“項目庫”。3專項債的審批流程以項目收益?zhèn)癁槔?，市縣級政府申請發(fā)行的審批流程可分為以下三個階段：(1)上報階段發(fā)行前一年，由市縣級財政部門會同行業(yè)主管部門上報下一年的專項債務額度需求，由省級財政部門匯總上報財政部，經(jīng)國務院報全國人大批準全年專項債務限額;(2)下發(fā)階段財政部在全國人大批準的限額內(nèi)根據(jù)債務風險、財力狀況等因素提出分地區(qū)專項債務總限額及當年新增專項債務限額方案，報國務院批準后下發(fā)至省級財政部門。省級財政部門在財政部下達的本地區(qū)專項債務限額內(nèi)，提出省本級及所轄各市縣當年專項債務限額方案，報省級人大批準后下達市縣級財政部門;(3)發(fā)行階段由市縣級財政部門聘請咨詢機