海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理與緝私風(fēng)險(xiǎn)控制

海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理與緝私風(fēng)險(xiǎn)控制2004年全國(guó)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)會(huì)議，總署黨組審時(shí)度勢(shì)、求真務(wù)實(shí)，全面啟動(dòng)了以風(fēng)險(xiǎn)管理為中心環(huán)節(jié)的現(xiàn)代海關(guān)制度的第二步發(fā)展戰(zhàn)略，中國(guó)海關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)由此進(jìn)入新的歷史階段。查緝走私作為海關(guān)工作的重要組成部分，切實(shí)貫徹實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理，既是新時(shí)期海關(guān)工作總體目標(biāo)的根本要求，也是緝私工作實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍的有效保證。本文擬對(duì)海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理的要義、緝私風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)以及緝私風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的構(gòu)建等課題試作簡(jiǎn)要分析。

一、風(fēng)險(xiǎn)管理作為現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略中心環(huán)節(jié)的重大意義

現(xiàn)代海關(guān)制度第一步發(fā)展戰(zhàn)略以通關(guān)作業(yè)改革為突破口，基本實(shí)現(xiàn)了中國(guó)海關(guān)通關(guān)管理的“四肢協(xié)調(diào)”，第二步發(fā)展戰(zhàn)略則以建立風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制為中心環(huán)節(jié)，力求達(dá)到海關(guān)進(jìn)出境監(jiān)管管理的“耳聰目明”。實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，標(biāo)志著中國(guó)現(xiàn)代海關(guān)制度建設(shè)從形態(tài)到功能，從流程到智能，從局部到全面的根本轉(zhuǎn)變，是落實(shí)海關(guān)工作方針，辯證處理“把關(guān)”與“服務(wù)”兩者關(guān)系的具體體現(xiàn)；是科學(xué)解決海關(guān)業(yè)務(wù)量日益增長(zhǎng)與海關(guān)管理資源相對(duì)不足這一基本矛盾的有效方法；是嚴(yán)密監(jiān)管與高效運(yùn)作有機(jī)結(jié)合的必然選擇；也是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)的重大舉措。因此，總署黨組推行的風(fēng)險(xiǎn)管理，既有別于傳統(tǒng)意義上的預(yù)警布控、風(fēng)險(xiǎn)分析，也不僅僅限于風(fēng)險(xiǎn)管理平臺(tái)的簡(jiǎn)單應(yīng)用，而是要在海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略中引進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理的理念，在海關(guān)全體關(guān)員中樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)管理的意識(shí)，在海關(guān)全部行政管理領(lǐng)域建立風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)、形成完善的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，并通過(guò)整合創(chuàng)新構(gòu)筑海關(guān)行政運(yùn)作足以依托的可靠的風(fēng)險(xiǎn)管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全方位、全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)控制，及時(shí)預(yù)測(cè)、發(fā)現(xiàn)、控制、規(guī)避、疏導(dǎo)和化解風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到科學(xué)、文明、高效、廉潔的風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)，形成海關(guān)行政工作的良性循環(huán)和全面的、協(xié)調(diào)的、可持續(xù)的發(fā)展。

二、緝私風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)形式

監(jiān)管對(duì)海關(guān)工作具有質(zhì)的規(guī)定性，沒(méi)有監(jiān)管，就沒(méi)有海關(guān)。嚴(yán)密監(jiān)管與高效運(yùn)作有機(jī)結(jié)合，就必須實(shí)行全面風(fēng)險(xiǎn)管理，而且監(jiān)管工作又是風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是關(guān)系全局的戰(zhàn)略要點(diǎn)。查緝走私是海關(guān)工作的有機(jī)組成部分，緝私部門(mén)通過(guò)履行打私職能，豐富監(jiān)管手段，強(qiáng)化監(jiān)管效能，是海關(guān)監(jiān)管工作不可或缺的補(bǔ)充和延伸，同樣具有風(fēng)險(xiǎn)管理的必要。實(shí)行緝私風(fēng)險(xiǎn)管理的前提是正視風(fēng)險(xiǎn)的存在，否則就失去了風(fēng)險(xiǎn)管理的意義。風(fēng)險(xiǎn)與緝私密切相關(guān)，廣泛存在。概括地講，主要有八類風(fēng)險(xiǎn)，即警力風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)、職責(zé)風(fēng)險(xiǎn)、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、警務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。

（一）警力風(fēng)險(xiǎn)。歸根結(jié)蒂，緝私工作任務(wù)是由人來(lái)完成的。緝私警力必須在數(shù)量、質(zhì)量（政治、法律、業(yè)務(wù)、文化、身心素質(zhì)等）、結(jié)構(gòu)、配置、裝備上與所承擔(dān)的任務(wù)相匹配，才能較好地履行職責(zé)。同時(shí)，這種匹配又是動(dòng)態(tài)性的，需要根據(jù)形勢(shì)、任務(wù)的變化，適時(shí)整合調(diào)配。倘若二者不匹配、不協(xié)調(diào)，則打私不力在所難免。

（二）權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)。法律授予緝私警察偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、移送審查起訴及行政處罰等權(quán)力，這些權(quán)力所具有的剛性、彈性和雙重性的特點(diǎn)，使權(quán)力行使者舉手投足之間險(xiǎn)象橫生。所謂剛性，是指刑事權(quán)力生殺予奪、限制自由的強(qiáng)制特點(diǎn)；彈性，是指行政權(quán)力罪與非罪、走私與違規(guī)、處罰尺度的把握過(guò)程中個(gè)人自由裁量權(quán)的特點(diǎn)；雙重性，是指打擊走私犯罪與清除內(nèi)部腐敗密切相關(guān)的特點(diǎn)。權(quán)力永遠(yuǎn)與風(fēng)險(xiǎn)相伴生，不正視風(fēng)險(xiǎn)，就不能依法有效行使手中的權(quán)力。

（三）職責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。查緝走私作為海關(guān)監(jiān)管工作的必要補(bǔ)充手段，確定切合實(shí)際的工作目標(biāo)，采取具體有效的工作措施，“防控到位”、“如實(shí)查處”、“應(yīng)打盡打”是關(guān)區(qū)對(duì)緝私隊(duì)伍理所當(dāng)然的要求，但真正達(dá)到這三條標(biāo)準(zhǔn)，決非易事。降格以求，則有失職之虞。

（四）執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。依法行政、文明辦案是緝私工作的基本準(zhǔn)則，無(wú)論刑事執(zhí)法，還是行政執(zhí)法，都不得逾越法定權(quán)限和法定程序，否則，就會(huì)在行使權(quán)力的過(guò)程中出現(xiàn)錯(cuò)位、缺位、不到位。徇私枉法是犯罪；不作為可能瀆職或失職；同時(shí)，違法執(zhí)法、違規(guī)執(zhí)法、隨意執(zhí)法，還難免造成行政訴訟、國(guó)家賠償?shù)暮蠊?/p>

（五）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。在國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境大背景的作用下，國(guó)家與地方利益不盡協(xié)調(diào)，加入WTO和實(shí)施CEPA更是帶來(lái)諸多執(zhí)法環(huán)境的調(diào)整變化，不同執(zhí)法單位在對(duì)法律、政策的理解和把握上不盡一致，致使緝私警察在依法履行職責(zé)的過(guò)程中難免受到一定法外因素的影響、干擾甚至制約。

（六）警務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隨著法制社會(huì)的逐步建立，公眾法律意識(shí)的不斷增強(qiáng)，執(zhí)法觀念的空前轉(zhuǎn)變，刑事、行政執(zhí)法的要求越來(lái)越高、越來(lái)越規(guī)范；與此同時(shí)，走私活動(dòng)日趨集團(tuán)化、專業(yè)化、國(guó)際化、科技化、智能化和暴力化，走私行為人逃避打擊的伎倆花樣翻新、對(duì)抗性越來(lái)越強(qiáng)。如何應(yīng)對(duì)上述變化，規(guī)避非警務(wù)活動(dòng)，保護(hù)自身安全，避免傷害無(wú)辜，有效打擊、查處走私，是緝私警察依法執(zhí)行職務(wù)時(shí)必須面對(duì)的嚴(yán)肅課題。

（七）協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)?！奥?lián)合緝私，統(tǒng)一處理，綜合治理”是國(guó)家確立的緝私體制，地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)打私工作，以海關(guān)為主體的相關(guān)部門(mén)承擔(dān)打私職責(zé)任務(wù)。緝私警察對(duì)外要聯(lián)系公安（邊防）、工商等部門(mén)，取得對(duì)方情報(bào)信息、行動(dòng)技術(shù)、工作配合等諸多方面的支持；對(duì)內(nèi)要緊緊依靠職能部門(mén)、業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)，解決詢價(jià)核稅、檢驗(yàn)鑒定、案件線索等問(wèn)題。搞不好協(xié)作配合，就完成不好打私任務(wù)。

（八）廉政風(fēng)險(xiǎn)。正處于轉(zhuǎn)型過(guò)程的現(xiàn)階段的中國(guó)社會(huì)，市場(chǎng)發(fā)育不夠成熟，法制不夠健全，拜金主義、享樂(lè)主義、權(quán)錢(qián)交易在一定范圍、一定程度還有相當(dāng)廣闊的市場(chǎng)；廉政建設(shè)有效的制度監(jiān)督制約尚不完備，廣泛的社會(huì)輿論監(jiān)督制約尚未完全發(fā)揮作用，行業(yè)、部門(mén)和個(gè)人的廉潔自律尚待進(jìn)一步教育強(qiáng)化，廉政監(jiān)督制約的諸多環(huán)節(jié)上還存有疏漏；現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理制度建設(shè)剛剛起步的中國(guó)海關(guān)，雖初浴廉政風(fēng)暴，又逢勵(lì)精圖治，但仍難免有動(dòng)機(jī)不純者、道德敗壞者、意志薄弱者，見(jiàn)利忘義、鋌而走險(xiǎn)，以權(quán)謀私，搞權(quán)力尋租或者更隱蔽的權(quán)力投資、“期貨”交易。緝私警察在掌聲和喝彩中走過(guò)了輝煌的五年，隊(duì)伍壯大、權(quán)力增加，能否在廉政建設(shè)中立于不敗之地，將面臨更為嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

三、用風(fēng)險(xiǎn)管理理念審視緝私工作，構(gòu)建緝私風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制

新時(shí)期的緝私工作，既要深刻理解海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理的戰(zhàn)略意義，認(rèn)真分析緝私工作中客觀存在的種種風(fēng)險(xiǎn)，又要不失時(shí)機(jī)地探索并采取有效的應(yīng)對(duì)措施，構(gòu)建緝私風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，以便及時(shí)預(yù)測(cè)、發(fā)現(xiàn)、控制、規(guī)避、疏導(dǎo)和化解風(fēng)險(xiǎn)。唯有如此，緝私工作才能適應(yīng)現(xiàn)代海關(guān)第二步發(fā)展戰(zhàn)略的客觀要求，使風(fēng)險(xiǎn)管理貫穿于緝私工作的全過(guò)程并發(fā)揮作用，確保緝私工作的良性運(yùn)作和協(xié)調(diào)發(fā)展，為海關(guān)總體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供強(qiáng)有力的支持。

緝私警察是實(shí)現(xiàn)海關(guān)嚴(yán)密監(jiān)管與高效運(yùn)作目標(biāo)必要的保障力量，而且緝私工作中的風(fēng)險(xiǎn)范圍、風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性以及因風(fēng)險(xiǎn)防控不力造成的后果遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于海關(guān)其他崗位。特別值得注意的是，緝私部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)防控難度也往往高于海關(guān)其他部門(mén)，稍有不慎，就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。牟新生署長(zhǎng)多次強(qiáng)調(diào)，緝私警察位高權(quán)重，是海關(guān)的最高風(fēng)險(xiǎn)崗位。必須牢固樹(shù)立憂患意識(shí)，從嚴(yán)治警；謙虛謹(jǐn)慎，戒驕戒躁；忠于職守，不辱使命。

因此，在推進(jìn)現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略建設(shè)的實(shí)踐中，緝私警察必須緊跟總署黨組的部署，堅(jiān)持理念創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，正確把握個(gè)體與整體、局部與全部、內(nèi)部與外部的關(guān)系，牢牢抓住風(fēng)險(xiǎn)管理這一中心環(huán)節(jié)，從戰(zhàn)略上著眼，以管理為重點(diǎn)，以信息為依托，以業(yè)務(wù)為內(nèi)容，以隊(duì)伍為關(guān)鍵，逐步建立起與現(xiàn)代海關(guān)制度協(xié)調(diào)一致的全面的緝私風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)和靈敏有效的緝私風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。

緝私部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)管理，必須緊密結(jié)合緝私工作的實(shí)際特點(diǎn)，因勢(shì)利導(dǎo)，對(duì)癥下藥，在內(nèi)容、技術(shù)、手段、方法等方面與海關(guān)其他部門(mén)有所區(qū)別。針對(duì)前述八種主要風(fēng)險(xiǎn)，目前亟需建立起八種風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。即權(quán)力控制機(jī)制、緝私預(yù)警機(jī)制、緝私協(xié)作機(jī)制、法律保障機(jī)制、警務(wù)公開(kāi)機(jī)制、人材培育機(jī)制、隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制、發(fā)展規(guī)劃?rùn)C(jī)制。

（一）權(quán)力控制機(jī)制。辦案是緝私工作的具體表現(xiàn)形式，各類緝私風(fēng)險(xiǎn)，主要因辦案而發(fā)生，而辦案又是以擁有一定的執(zhí)法權(quán)力為前提，因此建立有效的緝私辦案人的權(quán)力控制機(jī)制，是化解緝私風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑之一。權(quán)力控制，應(yīng)從以下幾方面入手：一是辦案權(quán)力分解。將辦案過(guò)程化分成若干環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)分別由不同層級(jí)的辦案人或隸屬于不同分管領(lǐng)導(dǎo)的辦案部門(mén)來(lái)承擔(dān)。譬如，刑事執(zhí)法中的偵查、預(yù)審分離和行政執(zhí)法中的調(diào)查、審理分離。二是同級(jí)辦案人、上下級(jí)辦案人辦案權(quán)的相互制約。三是特殊情況，越級(jí)報(bào)告。四是隨案督察、執(zhí)法檢查和違規(guī)懲戒。五是在保證辦案的前提下，定期通報(bào)案件、案情。六是重大辦案措施的采取和變更由集體研究決定。

（二）緝私預(yù)警機(jī)制。緝私警察忠實(shí)履行職責(zé)，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理，從而實(shí)現(xiàn)“防控到位”、“如實(shí)查處”、“應(yīng)打盡打”的工作目標(biāo)，必須建立靈敏有效的預(yù)警機(jī)制。緝私預(yù)警機(jī)制，應(yīng)包括以下內(nèi)容：一是走私動(dòng)態(tài)的分析、預(yù)測(cè)。二是行動(dòng)性走私情報(bào)搜集、獲取、經(jīng)營(yíng)與處置的規(guī)范運(yùn)作。三是監(jiān)管環(huán)節(jié)缺欠、疏漏情事的及時(shí)反饋。四是海關(guān)相關(guān)部門(mén)對(duì)案件情況、走私手法和廉政隱患的適時(shí)溝通、反饋。五是“大情報(bào)”體制的建立與發(fā)展。六是根據(jù)情報(bào)工作的特點(diǎn)，探索適宜的工作模式、方法和情報(bào)人員的特殊管理辦法。七是強(qiáng)化境外調(diào)研、市場(chǎng)商品調(diào)研以及建立國(guó)際國(guó)內(nèi)、海關(guān)系統(tǒng)、關(guān)區(qū)之間的情報(bào)交流合作網(wǎng)絡(luò)。

（三）緝私協(xié)作機(jī)制。在目前條件下，控制協(xié)作、職責(zé)、警力等緝私風(fēng)險(xiǎn)都有賴于協(xié)作機(jī)制的建立與健全。海關(guān)緝私部門(mén)協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)圍繞六個(gè)層次：一是與中央、地方打私工作領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的匯報(bào)、通報(bào)渠道保持暢通，確保緝私體制的貫徹落實(shí)。二是刑事執(zhí)法工作中與檢察院、法院正常的聯(lián)系、溝通、協(xié)作。三是MOU制度的建立與完善。四是與海關(guān)內(nèi)部各相關(guān)部門(mén)之間的密切聯(lián)系、配合。五是緝私部門(mén)內(nèi)部業(yè)務(wù)工作的相互銜接與配合。六是緝私辦案人員之間、辦案人員與非辦案人員之間的工作協(xié)作。

（四）法律保障機(jī)制。法律是緝私警察職務(wù)行為的法定基礎(chǔ)，是權(quán)力行使的法定依據(jù)，也是緝私警察在執(zhí)法過(guò)程中自我保護(hù)的法定依托。因此，建立強(qiáng)有力的法律保障機(jī)制，是抵御各類緝私風(fēng)險(xiǎn)的根本性措施。構(gòu)建法律保障機(jī)制，應(yīng)把握以下關(guān)鍵問(wèn)題：一是確?！肮龍?zhí)法、文明辦案”在實(shí)際工作中切實(shí)得到落實(shí)，成為每個(gè)執(zhí)法人員的自覺(jué)行為。二是清理刑事與行政執(zhí)法銜接中法律規(guī)定的盲區(qū)，依法解決盲點(diǎn)問(wèn)題，明確執(zhí)法規(guī)范。三是法制部門(mén)切實(shí)履行職責(zé)，為實(shí)際辦案部門(mén)提供及時(shí)、準(zhǔn)確的法律支持。四是保證對(duì)緝私警察的執(zhí)法指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查措施落到實(shí)處。五是緝私部門(mén)內(nèi)部作業(yè)規(guī)范的制定和實(shí)施。

（五）警務(wù)公開(kāi)機(jī)制。雙重垂直領(lǐng)導(dǎo)的緝私警察體制，決定了海關(guān)緝私部門(mén)必須認(rèn)真落實(shí)人民警察“立警為公，執(zhí)法為民”的基本要求。以往警察隊(duì)伍出現(xiàn)這樣那樣問(wèn)題，大都與執(zhí)法思想不端正，執(zhí)法工作透明度不高有關(guān)，只有實(shí)施“陽(yáng)光作業(yè)”，最大限度地實(shí)行警務(wù)公開(kāi)，才能最大限度地避免和化解風(fēng)險(xiǎn)。構(gòu)建緝私警務(wù)公開(kāi)機(jī)制，應(yīng)包含以下內(nèi)容：一是依托各種傳媒，采取多種形式，拓展緝私工作對(duì)外宣傳、公告、承諾內(nèi)容的時(shí)空，形成與外界的良性互動(dòng)。二是確保執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、尺度的統(tǒng)一，最大限度地限定個(gè)人自由執(zhí)法空間。三是重大、疑難執(zhí)法問(wèn)題集體研究決定，避免和克服“暗箱操作”。

（六）人才培育機(jī)制。控制緝私風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)緝私工作的良性運(yùn)作和全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，人材是關(guān)鍵。人材培育機(jī)制的形成,取決于如下要素：一是以人為本思想的真正確立。二是人才公平競(jìng)爭(zhēng)體制的建立。三是“能上能下，優(yōu)勝劣汰”用人機(jī)制的建立。四是完備、系統(tǒng)的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)機(jī)制和環(huán)境的形成。

（七）隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制。隊(duì)伍建設(shè)是海關(guān)工作的第一要?jiǎng)?wù)，是海關(guān)事業(yè)健康發(fā)展，繼往開(kāi)來(lái)的根本保證。隊(duì)伍建設(shè)的根本目標(biāo)是建立“政治堅(jiān)強(qiáng)、業(yè)務(wù)過(guò)硬、值得信賴”的現(xiàn)代化、正規(guī)化、準(zhǔn)軍事化的海關(guān)紀(jì)律部隊(duì)。構(gòu)建緝私警察隊(duì)伍建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，必須著力解決以下幾個(gè)問(wèn)題：一是新時(shí)期思想政治工作的內(nèi)容、要求與緝私警察的工作、職業(yè)特點(diǎn)緊密結(jié)合。二是符合緝私隊(duì)伍實(shí)際情況的、明確的、具體的現(xiàn)代化、正規(guī)化、準(zhǔn)軍事化海關(guān)紀(jì)律部隊(duì)建設(shè)目標(biāo)和管理規(guī)范。三是體現(xiàn)緝私警察職業(yè)特點(diǎn)的紀(jì)律、作風(fēng)、廉政的規(guī)范要求和具體的引導(dǎo)、培育，監(jiān)督、制約和激勵(lì)懲處機(jī)制。四是科學(xué)的緝私業(yè)務(wù)能力、水平考核、評(píng)估體系的形成以及訓(xùn)練、保障體系的建立。

（八）發(fā)展規(guī)劃?rùn)C(jī)制?？偸瘘h組提出的現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，時(shí)間上規(guī)劃到2010年，高瞻遠(yuǎn)矚，求真務(wù)實(shí)，同時(shí)為制定中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃樹(shù)立了范本。有預(yù)則事半功倍，無(wú)預(yù)則事倍功半。