海洋公共管理知識體系及其國民學(xué)校教育的實施策略

摘要：海洋公共管理對權(quán)衡海洋資源可持續(xù)利用、海洋經(jīng)濟發(fā)展以及海洋環(huán)境保護等具有重要意義。本文梳理了海洋公共管理體系的實踐演進歷史，在解析概念與構(gòu)成、概述研究動向及熱點、構(gòu)建學(xué)科樹的基礎(chǔ)上，明確中小學(xué)教育階段習(xí)得海洋公共管理知識的要求，提出海洋公共管理教育應(yīng)涉及國內(nèi)與國際尺度、理解海洋公共管理知識對于國民日常生活的重要性，進而形成適應(yīng)不同階段的分層海洋公共管理知識與教育實踐體系，以真實案件進行教學(xué)設(shè)計解析海洋公共管理知識傳授的階段性差異，以期為引導(dǎo)中小學(xué)實施海洋公共管理知識教育，為海洋“善治”大環(huán)境做出學(xué)校海洋教育貢獻。關(guān)鍵詞：海洋權(quán)益；海洋教育；海洋公共管理；案例教學(xué)設(shè)計中國是海陸兼?zhèn)涞陌l(fā)展中國家，海洋問題事關(guān)國家根本利益，科學(xué)、有序的海洋公共管理事關(guān)國家海洋強國戰(zhàn)略的推進。黨的二十大報告明確提出海洋強國的宏偉目標(biāo)，即“發(fā)展海洋經(jīng)濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)海洋強國”［1］，在海洋意識覺醒的背景下，在邁向海洋強國的過程中，理應(yīng)與之匹配的中國海洋公共管理行政機構(gòu)和對外統(tǒng)一的規(guī)則體系并不足夠完善?，F(xiàn)有研究大多停留在學(xué)術(shù)層面對海洋公共管理組織體系進行闡述［2-4］，或立足于管理學(xué)視角對海洋活動進行規(guī)范化調(diào)控［5-6］，較少為海洋公共管理人才的現(xiàn)實培養(yǎng)模式提供支持，與海洋教育之間的知識獲取途徑存在隔閡。長期以來，學(xué)校教育在海洋公共管理知識方面較為欠缺，社會教育尚未形成系統(tǒng)的海洋教育體系，海洋公共管理人才的培養(yǎng)遠不能滿足海洋事業(yè)發(fā)展的需要［7］。自2010年來，中國周邊海洋主權(quán)爭端愈演愈烈，開始制約周邊各地區(qū)的和平穩(wěn)定。為了從教育視角樹立全社會“海洋共同體”理念，發(fā)動全社會共同維護海洋權(quán)益、保護海洋資源環(huán)境、加強海洋生態(tài)安全建設(shè)［8］，海洋公共管理的知識體系以及學(xué)校教育實現(xiàn)途徑亟需闡明。一、海洋公共管理的實踐演進廣義上講，海洋管理是統(tǒng)稱，海洋管理體制的變革是在國際博弈、海上污染和海洋交通事故等公共性問題的催化下產(chǎn)生的。中國海洋管理體制從中華人民共和國成立時期到如今經(jīng)歷了六次歷史變革，圍繞綜合管理與行業(yè)管理的相互關(guān)系，基本實現(xiàn)了由分散型海洋管理到綜合協(xié)調(diào)型海洋管理體制的轉(zhuǎn)變［9］，公共性逐漸增強。根據(jù)不同時期海洋管理體制的特點，表1將其分為四個階段。2018年，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》出臺，使改革開放以來強化海洋綜合管理的改革思路被弱化，中央政府機構(gòu)的改革解決了以往多頭管理、陸海分割等弊端，但也存在改革理論脫離沿海地方實際的問題。沿海縣市區(qū)按照中央政府的政策大方向?qū)Ｑ蠊芾頇C構(gòu)進行精簡整合，而遼寧、山東等地的政府機構(gòu)在近兩輪海洋管理體制改革中出現(xiàn)了編制的分配失衡、政府內(nèi)部海洋管理專業(yè)人員缺失，進而導(dǎo)致底層單元的海洋公共事務(wù)管理陷入了上層機構(gòu)改革遺存盲區(qū)。在“三定”規(guī)定范圍內(nèi)，其余部門與自然資源部如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)構(gòu)成行之有效的合作機制，以共同維護國家海洋權(quán)益，是進一步完善海洋公共管理制度的關(guān)鍵性問題。二、海洋公共管理的概念內(nèi)核與學(xué)科樹1.海洋公共管理的淵源與構(gòu)成海洋公共管理是指一種結(jié)合公共管理理論的，由政府、非政府組織、公眾等多元主體，為保持海洋生態(tài)平衡、維護海洋權(quán)益、解決海洋資源與空間開發(fā)利用的各種矛盾和問題對海洋公共事務(wù)進行的計劃、組織、協(xié)調(diào)控制活動［12］。海洋公共管理概念構(gòu)成（圖1）更加強調(diào)管理過程中的“公共性”，其中管理主體多元化，以政府機關(guān)為主體，更多非政府組織、公眾共同參與；客體公共化，直接面向涉?；顒拥膮⑴c者并最終指向海洋，在參與者行為產(chǎn)生公共性負向外部效應(yīng)時進行干預(yù)，對于資源保護與可持續(xù)利用、經(jīng)濟發(fā)展和海洋產(chǎn)業(yè)升級、海洋安全和防災(zāi)減災(zāi)以及海洋地緣戰(zhàn)略和國際合作等多個方面具有重要意義。在陸海統(tǒng)籌大背景下，非政府組織與公眾群體自身存在涉海行為，但又因其公共屬性能夠影響涉海行為的管制，導(dǎo)致海洋公共管理主體與客體出現(xiàn)重合。因此，構(gòu)建科學(xué)的海洋公共管理體系有其必要性，合理有序的體系必然聯(lián)合管理機構(gòu)、監(jiān)管監(jiān)測以及政策法規(guī)三體系共同構(gòu)建。2.海洋公共管理的學(xué)術(shù)研究與動向現(xiàn)代海洋戰(zhàn)略地位日益突出，對海洋公共管理的理論與方法研究提出了更高要求。以“marinepublicmanagement”為主題詞進行檢索，發(fā)現(xiàn)全面涉及海洋公共管理的文獻偏少，不足以支撐該領(lǐng)域研究動向分析。因此，為擴大文獻搜索范圍，以“海洋管理（marinemanagement）”為主題詞分別搜索中國知網(wǎng)（CNKI）、WebofScience（WOS）數(shù)據(jù)庫刊發(fā)的海洋管理文獻，利用CiteSpace軟件聚類海洋管理研究關(guān)鍵詞得到圖2與圖3。對CNKI數(shù)據(jù)庫收錄的文章進行分析（圖2），可將海洋管理研究涉及熱點劃分為對誰進行管理、怎樣進行管理以及由誰進行管理三個維度。①以海洋管理面向的生命形態(tài)可將管理對象劃分為物和人。物主要涉及海洋自然屬性，探討的是海洋本身基底性質(zhì)話題，如由生物群落與環(huán)境等海洋自然要素為對象的海洋生態(tài)系統(tǒng)管理［13-14］，探討了物質(zhì)范疇上的海洋自我調(diào)控機制；也有較多研究以海洋上人和人的活動為話題，展開了海洋主權(quán)等政治權(quán)益和海洋產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟權(quán)益的管理討論［15-16］。②怎樣進行管理的話題主要涉及海洋管理的政策及舉措，如厘清頂層海洋空間規(guī)劃、區(qū)域協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展機制、應(yīng)急管理等現(xiàn)代陸海統(tǒng)籌視角下海洋管理要求及舉措［17-18］。③由誰進行管理是以海洋管理主體為話題，包括從總體上闡明海洋管理機制及管理機構(gòu)的歷史演進特點［4，19］，也有以高等教育階段的海洋管理人才WOS數(shù)據(jù)庫論文分析結(jié)果（圖3）顯示，國外海洋管理的相關(guān)研究熱點已經(jīng)圍繞海洋生態(tài)形成了較強的內(nèi)在邏輯。研究大多以生物多樣性為起點，探討包括大西洋鱈魚、浮游植物、珊瑚礁等海洋生物群落屬性及其棲息地存在的生境問題［20-21］，針對有關(guān)問題在政策層面進行休禁漁、海洋保護區(qū)等生態(tài)管理政策的探討，以維護海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡，在此基礎(chǔ)上進一步討論海洋治理及其產(chǎn)業(yè)問題［22］。綜上，國內(nèi)外海洋管理的研究話題有所區(qū)別。國內(nèi)目前有關(guān)海洋管理的研究熱點涉及范圍較廣，圍繞海洋管理的核心問題，即對誰進行管理、怎樣進行管理以及由誰進行管理對海洋管理模式創(chuàng)新進行探索；西方學(xué)界相關(guān)研究具有更強的針對性和邏輯性，將海洋生態(tài)作為海洋管理的出發(fā)點和落腳點，在探討其內(nèi)在機制的基礎(chǔ)上進行海洋可持續(xù)的政策研究。3.海洋公共管理知識體系的學(xué)科樹在上述研究熱點導(dǎo)向下構(gòu)建海洋公共管理的學(xué)科樹，為連接基礎(chǔ)教育與高等教育培養(yǎng)海洋公共管理人才提供導(dǎo)向。海洋公共管理是公共管理學(xué)的組成部分，隸屬于管理學(xué)學(xué)科門類，但由于海洋的特殊性，海洋公共管理知識構(gòu)建在遵循傳統(tǒng)公共管理學(xué)的學(xué)科邏輯基礎(chǔ)上，更加突出海洋特色，與海洋科學(xué)、大氣科學(xué)等自然學(xué)科關(guān)系更加緊密。綜合海洋公共管理教育涉及學(xué)科，結(jié)合教育部《學(xué)位授予和人才培養(yǎng)學(xué)科目錄》，梳理海洋公共管理的學(xué)科淵源，提出由法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、理學(xué)、工學(xué)和農(nóng)學(xué)五個學(xué)科門類的八個一級核心學(xué)科組成的海洋公共管理知識學(xué)科樹，涉及海洋資源、海洋環(huán)境、海洋科技以及海洋經(jīng)濟四個領(lǐng)域（圖4），涉及學(xué)科范圍廣、綜合性強。以典型學(xué)科為例探究其與海洋公共管理的內(nèi)在邏輯關(guān)系：理學(xué)學(xué)科分支下的海洋科學(xué)研究海洋自然現(xiàn)象、基本性質(zhì)和規(guī)律等知識內(nèi)容，為構(gòu)建以知識為基礎(chǔ)的海洋公共管理整體思維做好鋪墊；法學(xué)下設(shè)的環(huán)境與資源保護法學(xué)為海洋環(huán)境與海洋資源的管理提供法律依據(jù)，是實現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展的重要保障。三、中小學(xué)教育中的海洋公共管理教育1.不同學(xué)段相關(guān)科目學(xué)習(xí)海洋公共管理知識的要求結(jié)合現(xiàn)階段教育實況，構(gòu)建中國中小學(xué)教育的海洋公共管理知識學(xué)習(xí)基本要求（表2）。義務(wù)教育階段，依據(jù)中國教育部2022年頒布的《義務(wù)教育課程方案和課程標(biāo)準(zhǔn)（2022年版）》，綜合道德與法治、科學(xué)、地理及歷史等多門科目［23］，初步形成了適應(yīng)海洋強國戰(zhàn)略的海洋公共管理教育知識體系；高中階段參照中國教育部頒布的《普通高中課程方案及課程標(biāo)準(zhǔn)（2017年版2020年修訂）》，統(tǒng)籌地理、思想政治及歷史科目，并與人教版、湘教版、滬教版、魯教版相關(guān)必修、選擇性必修以及選修教材結(jié)合，指出高中階段的海洋公共管理教育內(nèi)容源自地理學(xué)的自然地理、人文地理以及地理信息科學(xué)，政治學(xué)的海洋權(quán)益和外交政策，歷史學(xué)的中國史和世界史等方面。現(xiàn)階段而言，中國國家海洋權(quán)益由相關(guān)行政部門按非連續(xù)或一致性邊界管轄，尚未形成連續(xù)權(quán)責(zé)面直至海疆，基礎(chǔ)教育階段各科目涉及的海洋公共管理知識理應(yīng)考慮如何與國家權(quán)力空間的覆蓋范圍相對應(yīng)。中小學(xué)階段是學(xué)生發(fā)展的關(guān)鍵階段，而小學(xué)階段以認識海洋的自然屬性特征為主；初中階段以海洋的自然屬性為主體內(nèi)容，加入部分社會人文內(nèi)容，開始引導(dǎo)學(xué)生了解人與海洋的協(xié)調(diào)共生；高中階段進一步深化海洋認識，樹立人海協(xié)調(diào)以及可持續(xù)發(fā)展的海洋觀念，繼而拓展3S技術(shù)應(yīng)用于海洋方面的認知?？v觀基礎(chǔ)教育階段可發(fā)現(xiàn)，海洋權(quán)益以及海洋環(huán)境教育貫徹始終，一方面，小學(xué)階段潛移默化帶領(lǐng)學(xué)生理解海洋主權(quán)等海洋政治權(quán)益的自然科學(xué)基礎(chǔ)概念，而中學(xué)階段在樹立海洋領(lǐng)土意識的基礎(chǔ)上逐步增加有關(guān)海洋經(jīng)濟權(quán)益的知識內(nèi)容；另一方面，小學(xué)階段涉及海洋環(huán)境保護的基礎(chǔ)認知，初步構(gòu)建學(xué)生的海洋意識，中學(xué)階段的海洋環(huán)境從人類活動的角度出發(fā)，深入探討海洋環(huán)境發(fā)生變化的內(nèi)在機制。中小學(xué)教育階段的海洋公共管理教育的內(nèi)在邏輯是從海洋的自然屬性出發(fā)，延伸拓展到海洋的人文社會屬性層面，要求逐步提高和細化。2.不同學(xué)段習(xí)得海洋公共管理知識的可能途徑基礎(chǔ)教育階段的海洋公共管理知識主要來源于課堂，主要獲取方式為課堂教學(xué)。小學(xué)階段以游戲及活動等方式將海洋基礎(chǔ)知識寓教于樂，激發(fā)學(xué)生對海洋的興趣；初中階段以教師講授為主，將海洋知識融入地理、道法、歷史以及科學(xué)等科目，促進科目融合，選擇恰當(dāng)主題開展海洋研學(xué)項目，在實踐中深化相關(guān)概念認知；高中階段緊扣課程標(biāo)準(zhǔn)，通過探究學(xué)習(xí)海水運動等原理知識，以問題為導(dǎo)向?qū)⒄n堂交給學(xué)生，重點訓(xùn)練學(xué)生的地理核心素養(yǎng)在海洋領(lǐng)域的應(yīng)用。分析基礎(chǔ)教育對海洋公共管理相關(guān)要求以及知識獲取方式可知，現(xiàn)階段的教育內(nèi)容及形式與大眾實際生活需求存在隔閡，未建立系統(tǒng)、便捷的海洋信息獲取通道。如海洋行政法規(guī)定海域使用證等一系列許可證件的申請對象為普通自然人或組織機構(gòu)，相關(guān)人群需要向政府部門提出行政審批請求，如何提交許可證件申請以及與政府機構(gòu)交流成為關(guān)鍵問題。因此，就基礎(chǔ)教育不同階段學(xué)生的心理特征，結(jié)合地理課程標(biāo)準(zhǔn)提出的各階段基線要求，進而梳理分階段的海洋公共管理知識獲取途徑（表3）。3.不同學(xué)段有關(guān)海洋公共管理事件的授課案例由于各年齡階段的學(xué)生認知水平和思維能力存在差異，且海洋公共管理的授課目標(biāo)、要求也各有不同（表4）。針對不同特點和需求，海洋公共管理問題的教育采用不同的方法和教學(xué)材料。小學(xué)階段，注重通過易于理解和互動的案例引發(fā)學(xué)生關(guān)心和保護海洋的意識，對海洋權(quán)益有所認識；初中階段，學(xué)生開始接觸較為復(fù)雜的海權(quán)與領(lǐng)土爭端等海洋公共管理問題，涉及相對復(fù)雜的國際協(xié)定和相關(guān)法律、規(guī)章制度；高中階段，學(xué)生的認知水平能夠理解更多原理性知識，建立批判性思維和理性分析問題的思維方式。以瑞士籍郵輪在尼日利亞專屬經(jīng)濟區(qū)為另一艘船加油從而引發(fā)的船舶登臨和扣留為案例，該案件屬于典型的國際海洋權(quán)益事件，以此案例進行分學(xué)段教學(xué)設(shè)計，其內(nèi)核同時涉及國際海洋法糾紛、涉海刑事法糾紛、涉海行政法糾紛以及涉海商事法糾紛，與國際海洋公共管理密切相關(guān)。以此為授課內(nèi)容組織教學(xué)案例，總結(jié)并闡述基礎(chǔ)教育學(xué)段的海洋公共管理知識傳授達成目標(biāo)的階段性差異，梳理相關(guān)的課標(biāo)要求，進而指出不足之處。案件經(jīng)過［24］：2018年1月，瑞士籍油輪“SanPatrePio”在尼日利亞專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)為其他船舶加油而被扣留并啟動刑事程序，涉嫌罪名“未經(jīng)合法授權(quán)或適當(dāng)許可合謀分派和處理石油產(chǎn)品及船上石油產(chǎn)品”，兩國就該罪名是否成立意見相左。在外交層面溝通未果后，瑞士在國際海洋法庭對尼日利亞提起臨時措施申請，要求立即釋放船只，法庭嚴格遵循《聯(lián)合國海洋法公約》《法庭規(guī)約》《法庭規(guī)則》《法庭案件準(zhǔn)備和提交指南》及諸多相關(guān)先例等處理瑞士的臨時措施申請，但尼日利亞對裁定結(jié)果未予執(zhí)行，直至兩國達成《諒解備忘錄》后“S輪”才得以離開尼日利亞海域，事件共歷時1418日（圖5）。四、結(jié)語作為國民素養(yǎng)的核心部分，海洋公共管理與國民日常生活高度融合，涉及水產(chǎn)品運輸、海洋貿(mào)易出口以及郵輪旅游等方面。而現(xiàn)有海洋公共管