國(guó)有企業(yè)存量資產(chǎn)盤活項(xiàng)目可行性研究報(bào)告

國(guó)有企業(yè)存量資產(chǎn)盤活項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制單位：北京智博睿項(xiàng)目管理有限公司1、國(guó)家層面的四個(gè)突出特點(diǎn)綜合來看，國(guó)家政策層面呈現(xiàn)四個(gè)突出特點(diǎn)：一是促盤活和防風(fēng)險(xiǎn)同步發(fā)力。從系列文件來看，相關(guān)部委進(jìn)一步明確了盤活資產(chǎn)的領(lǐng)域、區(qū)域、資金用途、方式、配套支持政策，存量資產(chǎn)盤活進(jìn)度有望加快；但另一方面，并未放松績(jī)效導(dǎo)向和風(fēng)險(xiǎn)管控要求，突出強(qiáng)調(diào)在盤活存量資產(chǎn)中要“嚴(yán)禁新增地方政府隱性債務(wù)”和“嚴(yán)防國(guó)有資產(chǎn)流失”。二是擴(kuò)大有效投資是核心目的。從盤活資金用途上看，主要包括化債、穩(wěn)投資、支持重大區(qū)域戰(zhàn)略落實(shí)等，其中新增投資是核心目的。在存量資產(chǎn)與新項(xiàng)目建設(shè)資金需求矛盾愈發(fā)突出的背景下，政策強(qiáng)調(diào)要把回收資金用于重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，形成新的有效投資，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。而化債則主要針對(duì)部分政府債務(wù)率較高、財(cái)政收支平衡壓力較大的地區(qū)（可適當(dāng)用于“三?！敝С黾皞鶆?wù)還本付息）和債務(wù)負(fù)擔(dān)重的企業(yè)（可“適當(dāng)用于”化債相關(guān)用途）。三是重點(diǎn)領(lǐng)域、區(qū)域、企業(yè)先行先試，再逐漸鋪開。政策要求聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)企業(yè)，資產(chǎn)盤活絕非“一哄而上”，而將是個(gè)逐步開展的過程，將會(huì)通過部分“試驗(yàn)田”按照新要求新標(biāo)準(zhǔn)，在先行先試、示范引領(lǐng)上有所突破，再逐步全面鋪開。當(dāng)前，盤活主體仍將以國(guó)企為主，盤活對(duì)象中基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資產(chǎn)仍為重點(diǎn)，包括交通、水利、清潔能源、保障性租賃住房、水電氣熱等市政設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、倉(cāng)儲(chǔ)物流、旅游、新型基礎(chǔ)設(shè)施等，此外，具有改擴(kuò)建潛力的項(xiàng)目資產(chǎn)以及閑置資產(chǎn)、非主業(yè)資產(chǎn)也將會(huì)有序開展盤活工作；重點(diǎn)區(qū)域包括三大類，一是建設(shè)任務(wù)重、投資需求強(qiáng)、存量規(guī)模大、資產(chǎn)質(zhì)量好的地區(qū)，目的是籌措資金支持新項(xiàng)目建設(shè)；二是地方政府債務(wù)率較高、財(cái)政收支平衡壓力較大的地區(qū)（財(cái)政收支缺口/債務(wù)率），目的是穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提升財(cái)政可持續(xù)能力，合理支持新項(xiàng)目建設(shè)；三是國(guó)家戰(zhàn)略區(qū)域，包括京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳等。四是分類盤活，提升國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)水平。國(guó)有存量資產(chǎn)類型多、涉及面廣、需盤活成因不同，需有分類盤點(diǎn)推進(jìn)的思維。19號(hào)文明確提出，要靈活采取多種方式來有效盤活不同類型的存量資產(chǎn)。需要說明的是，資產(chǎn)盤活并非簡(jiǎn)單的資產(chǎn)交易變現(xiàn)，也可以通過提升管理效能、混改引戰(zhàn)、功能改造等市場(chǎng)化手段來提升資產(chǎn)利用效率和運(yùn)營(yíng)效益，這也符合國(guó)企改革的發(fā)力方向。資產(chǎn)盤活的重點(diǎn)領(lǐng)域、區(qū)域、方式、資金用途、配套政策要點(diǎn)具體內(nèi)容重點(diǎn)資產(chǎn)類型熱等市政設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、倉(cāng)儲(chǔ)物流積極落實(shí)項(xiàng)目盤活條件；有效提高項(xiàng)目收益水平對(duì)回收資金投入的新項(xiàng)目，中央預(yù)算內(nèi)投資、券可按規(guī)定予以支持；鼓勵(lì)社會(huì)資本參與；依法依規(guī)穩(wěn)妥有序推進(jìn)、提升專業(yè)機(jī)構(gòu)合規(guī)履職能力、保2、地方層面的整體情況及區(qū)域差異2.1整體情況:在國(guó)家政策基礎(chǔ)上具體細(xì)化，同時(shí)體現(xiàn)地方特色國(guó)家相關(guān)文件為各級(jí)政府進(jìn)一步盤活國(guó)有資產(chǎn)提供了統(tǒng)一指導(dǎo)，2022年7月份以來，多省市積極跟進(jìn)出臺(tái)相關(guān)政策，如陜西、湖南、河南、遼寧、山西、安徽、天津、南京、紹興等。地方指導(dǎo)文件整體部署與國(guó)家政策高度一致的同時(shí)，呈現(xiàn)如下六個(gè)特色：（1）通過盤活資產(chǎn)來化債、緩解財(cái)政壓力的意愿強(qiáng)烈。19號(hào)文中更強(qiáng)調(diào)通過盤活資產(chǎn)來擴(kuò)大有效投資，而在地方層面，除遵循19號(hào)文的基本要求外，很多地方將盤活存量資產(chǎn)視為緩解財(cái)政和債務(wù)壓力的手段之一。如天津提出要“充分考慮本市財(cái)政運(yùn)行現(xiàn)狀，對(duì)盤活資產(chǎn)屬于政府債務(wù)和隱性債務(wù)對(duì)應(yīng)資產(chǎn)的，確?；厥召Y金優(yōu)先足額償還對(duì)應(yīng)債務(wù)本息，增加政府財(cái)力”、督促債務(wù)率較高的區(qū)域通過盤活存量資產(chǎn)降低債務(wù)率，提高再投資能力；內(nèi)蒙古連續(xù)出臺(tái)文件對(duì)沉淀資金、閑置土地、基礎(chǔ)設(shè)施等專項(xiàng)資產(chǎn)進(jìn)行清查“摸家底”，強(qiáng)調(diào)盤活資金可用于化解各級(jí)政府債務(wù)和保障民生支出；廣西柳州市將資產(chǎn)盤活作為彌補(bǔ)收支缺口的重要手段，2022年按減收20億元制定的彌補(bǔ)收支缺口預(yù)案中，一半金額計(jì)劃通過統(tǒng)籌調(diào)入資金、處置資產(chǎn)、清理盤活資金來彌補(bǔ)。（2）突出層級(jí)差異，多地根據(jù)省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)的特點(diǎn)分層確定重點(diǎn)盤活領(lǐng)域。如陜西省指導(dǎo)文件中，要求省級(jí)主要聚焦基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和保障房領(lǐng)域，提出3年完成3個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施REITs項(xiàng)目發(fā)行上市的目標(biāo)；有條件的市區(qū)（如西安市）聚焦保障性租賃住房、片區(qū)城市更新和綜合開發(fā)領(lǐng)域；其他市區(qū)和縣級(jí)結(jié)合本地實(shí)際，盤活重點(diǎn)為現(xiàn)金流較為充沛的項(xiàng)目類資產(chǎn)，如污廢處理、停車場(chǎng)、供水供熱供氣等市政設(shè)施等?？傮w來看，該類方案鼓勵(lì)各級(jí)政府結(jié)合本地實(shí)際，綜合考量規(guī)模大小、目前收益情況及未來增長(zhǎng)潛力，值得其它地區(qū)參考。（3）突出強(qiáng)調(diào)PPP和資產(chǎn)證券化工具。客觀來看，當(dāng)前REITs發(fā)行條件相對(duì)較高，已發(fā)行資產(chǎn)主要為一二線城市的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。對(duì)于大部分地區(qū)尤其是區(qū)縣級(jí)層面，PPP、資產(chǎn)證券化、產(chǎn)權(quán)交易的適用范圍更大。從已出臺(tái)的政策內(nèi)容來看，多地進(jìn)一步細(xì)化PPP模式，將資產(chǎn)證券化單獨(dú)成節(jié)。如河南部分放開了PPP模式的限制8；山西放寬市政公用基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)引入社會(huì)資本、推行OM（委托運(yùn)營(yíng)）模式；陜西要求依托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)梳理底層資產(chǎn)，積極探索通過資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式盤活存量資產(chǎn)；天津在盤活方式中提到加大盤活存量資產(chǎn)模式創(chuàng)新力度，有針對(duì)性地采取PPP、TOD9以及通過資產(chǎn)證券化（ABS）、資產(chǎn)支持票據(jù)（ABN）、商業(yè)房地產(chǎn)抵押貸款支持證券（CMBS）等不同方式，盤活不同特點(diǎn)的存量資產(chǎn)。（4）重點(diǎn)領(lǐng)域更為細(xì)化，關(guān)注城市更新、保租房建設(shè)、“一老一小”領(lǐng)域10、綜合交通樞紐改造、資產(chǎn)盤活與招商引資和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的結(jié)合。除國(guó)家文件中較為詳盡的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域外，多地還細(xì)化了其他領(lǐng)域的要求，如城市更新、片區(qū)開發(fā)、有現(xiàn)金流的市政基礎(chǔ)設(shè)施（如城鎮(zhèn)供水、供氣、污水、垃圾處理、停車場(chǎng)）、綜合交通樞紐改造、閑置或低效資產(chǎn)再開發(fā)用于保租房建設(shè)、“一老一小”領(lǐng)域等。比如城市更新，國(guó)家文件中未予明確，但地方文件多有強(qiáng)調(diào)，如天津、北京、陜西等省市支持國(guó)企參與城市更新、引入民營(yíng)資本、盤活存量資產(chǎn)方面的意愿強(qiáng)烈，并通過金融手段（如西安市城市更新引導(dǎo)基金）、政策支持手段（如土地政策、規(guī)劃政策、財(cái)稅政策等）予以支持。此外，進(jìn)一步突出資產(chǎn)盤活對(duì)區(qū)域發(fā)展的帶動(dòng)作用，將存量資產(chǎn)盤活與支撐區(qū)域及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如藉此進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)活力提升，包括招商引資、形象升級(jí)、形象升級(jí)、產(chǎn)業(yè)引進(jìn)與轉(zhuǎn)業(yè)升級(jí)等。部分省市通過資產(chǎn)盤活有序推動(dòng)城市更新的相關(guān)要求支持國(guó)有企業(yè)通過參與城市更新盤活存量資產(chǎn)，并明確重點(diǎn)項(xiàng)目和參與主體（“積極引導(dǎo)國(guó)企參與城市更新、老舊小區(qū)改造、引進(jìn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地、培育康養(yǎng)項(xiàng)目等領(lǐng)域”、“城投集團(tuán)、泰達(dá)控股要主動(dòng)對(duì)接城市更新責(zé)任主體謀劃實(shí)施項(xiàng)目，吸引社會(huì)資本參與開發(fā)，重點(diǎn)推動(dòng)金鐘河大街南側(cè)片區(qū)、金耀廣場(chǎng)等項(xiàng)目盤活已整理土地、老舊廠房、商業(yè)綜合體等閑置資源”政策支持：對(duì)盤活存量資產(chǎn)及城市更新發(fā)展采取了放寬規(guī)劃指〔2022〕26號(hào)重點(diǎn)提出建筑規(guī)模指標(biāo)、用地功能兼容、建筑功能轉(zhuǎn)式及年限、異地置換、過渡期政策、土地出讓價(jià)款繳納、用地功能保障等八項(xiàng)支持政重點(diǎn)聚焦：要求“有條件的市區(qū)（如西安市）重點(diǎn)聚焦保障性租賃住房、片區(qū)城市更新和綜合開發(fā)領(lǐng)域金融特色小鎮(zhèn)、標(biāo)準(zhǔn)廠房、孵化器、水庫(kù)等”；金融支持：要求“發(fā)揮好（5）科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和整體推動(dòng)，強(qiáng)調(diào)地方國(guó)企尤其是兩類公司發(fā)揮功能作用。依托國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司（以下簡(jiǎn)稱兩類公司）整合盤活國(guó)企的長(zhǎng)期閑置資產(chǎn)和非主業(yè)資產(chǎn)，提高資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理效率；依托地方資產(chǎn)管理公司（以下簡(jiǎn)稱地方AMC）通過不良資產(chǎn)收購(gòu)處置、實(shí)質(zhì)性重組、市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股等方式盤活閑置低效資產(chǎn)；依托龍頭國(guó)企進(jìn)行行業(yè)整合和資產(chǎn)重組；依托城投轉(zhuǎn)型進(jìn)行保租房建設(shè)、片區(qū)開發(fā)、城市更新、低效土地園區(qū)再開發(fā)等。如安徽提出推進(jìn)市縣平臺(tái)公司整合提升，打造國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)集團(tuán)和公司；陜西強(qiáng)調(diào)發(fā)揮兩類公司和地方AMC的整體統(tǒng)籌作用；河南聚焦政府投融資公司、兩類公司、龍頭國(guó)企三類，要求發(fā)揮功能性作用等；山西和天津聚焦兩類公司。（6）強(qiáng)化數(shù)字創(chuàng)新賦能。依托數(shù)字化和信息化，一方面強(qiáng)化資產(chǎn)管理，國(guó)企數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，不管是國(guó)企還是行政事業(yè)單位，推進(jìn)資產(chǎn)數(shù)智化管理漸成趨勢(shì)，以落實(shí)國(guó)資盤活對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行精益化摸排和管理的需求。如山東財(cái)政利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，積極搭建公物倉(cāng)信息化、數(shù)字化管理平臺(tái)；紹興目標(biāo)開發(fā)上線“資產(chǎn)盤活一件事”數(shù)字化改革應(yīng)用并爭(zhēng)取納入省數(shù)字化改革重大應(yīng)用，提升數(shù)字化治理能力和管理水平；另一方面促進(jìn)資產(chǎn)交易。如山西省要求提高全省國(guó)資交易數(shù)字化、規(guī)范化、智能化、市場(chǎng)化水平；浙江省紹興市搭建首家地市級(jí)統(tǒng)一的國(guó)資交易平臺(tái)，構(gòu)建“線上浙交匯+線下辦事處”的網(wǎng)格型數(shù)字化服務(wù)模式，并支持產(chǎn)權(quán)交易公司通過“浙交匯”等數(shù)字化交易平臺(tái)和增值服務(wù)，推動(dòng)存量資產(chǎn)合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。2.2區(qū)域差異:各地方向側(cè)重和進(jìn)程存在差異，安徽、陜西、紹興等省市亮點(diǎn)突出我們關(guān)注到因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、存量資產(chǎn)特征等實(shí)際情況差異，區(qū)域間方向側(cè)重和推動(dòng)進(jìn)程也有所差別。如，推動(dòng)動(dòng)機(jī)方面，發(fā)達(dá)省市相對(duì)更注重對(duì)社會(huì)資本的撬動(dòng)與資產(chǎn)增值后的超額收益，債務(wù)率較高的省份相對(duì)更注重債務(wù)的化解和彌補(bǔ)新增投資缺口，盤活積極性也更高，如內(nèi)蒙古、天津、遼寧等省市。推動(dòng)方式方面，發(fā)達(dá)省市的選擇空間更廣，模式創(chuàng)新（如Pre-REITs、政府基金模式、兩類公司模式等）也更活躍。以REITs為例，在浙江、廣東、上海、紹興等地，REITs的應(yīng)用空間更大，政策著墨也相對(duì)更多，并且，多地提出要組建Pre-REITs基金，通過國(guó)有資產(chǎn)平臺(tái)及設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)基金等方式進(jìn)行資產(chǎn)的并購(gòu)及培育，孵化成熟后發(fā)行REITs。推進(jìn)進(jìn)程方面，發(fā)達(dá)省市相對(duì)推進(jìn)更深入、涉及資產(chǎn)類型更全面，而在內(nèi)蒙古、廣西等欠發(fā)達(dá)省市，目前仍重點(diǎn)聚焦在存量規(guī)模較大的土地、房產(chǎn)、閑置或低效無(wú)效資產(chǎn)這類領(lǐng)域。部分省市亮點(diǎn)突出，特色鮮明（表5）。整體來看，安徽、陜西、紹興等地的方案較為細(xì)致且目標(biāo)明確，對(duì)其他地方的參考借鑒意義較大。具體舉措上多有創(chuàng)新，包括以委托或購(gòu)買服務(wù)方式舉辦非營(yíng)利性托育機(jī)構(gòu)（安徽）、引導(dǎo)工業(yè)低效土地進(jìn)入土地二級(jí)市場(chǎng)（安徽）等模式創(chuàng)新，市場(chǎng)化設(shè)立盤活存量資產(chǎn)基金（陜西、河南）、部分放開PPP限制（河南）、機(jī)制化項(xiàng)目梳理和推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)投融資對(duì)接（安徽）等金融手段創(chuàng)新，放開市政公用基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)準(zhǔn)入（山西）、將盤活工作納入國(guó)資考核（天津、安徽）、建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制和正向激勵(lì)機(jī)制（天津、紹興）等制度創(chuàng)新，各具特色的區(qū)域政策為資產(chǎn)盤活累積經(jīng)驗(yàn)。部分省市資產(chǎn)盤活亮點(diǎn)突出Pre-REITs：對(duì)產(chǎn)業(yè)園、軌道交通上蓋物業(yè)等有收益潛力、處于項(xiàng)目前期階段的資產(chǎn)，通低債務(wù)率和新增有效投資額度；重點(diǎn)督導(dǎo)市級(jí)國(guó)有資產(chǎn)所屬單位通過盤活存量資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)國(guó)方案細(xì)致且特色鮮明。分類推進(jìn)：對(duì)存量規(guī)模較大、當(dāng)前收益較好或增長(zhǎng)潛力較大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資產(chǎn)，著力用好金融工具重點(diǎn)盤活。對(duì)綜合交通樞紐改造、工業(yè)企業(yè)退城進(jìn)園司建設(shè)目標(biāo)：“以大帶小、以強(qiáng)帶弱、以小促大”加快推進(jìn)市縣平臺(tái)公司整合，原則上每個(gè)市打造一個(gè)總資產(chǎn)500億元級(jí)以上綜合性國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)集團(tuán)，每個(gè)縣（市、區(qū)）打造一個(gè)總資產(chǎn)50億元級(jí)以上綜合性國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。對(duì)納入工業(yè)低效土地處置清單，且符合規(guī)劃要求、產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰、無(wú)債務(wù)糾紛等具備轉(zhuǎn)讓條件的土地，實(shí)施項(xiàng)目嫁接，引導(dǎo)進(jìn)入土地二級(jí)市場(chǎng)，轉(zhuǎn)讓全部或部分建設(shè)用地使用權(quán)。項(xiàng)目，引導(dǎo)更多市場(chǎng)化資金流入存量資產(chǎn)盤活類項(xiàng)目。發(fā)揮好西安市城市更新引導(dǎo)基金作產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本；對(duì)已采取PP府持有的股權(quán)部分轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目的社會(huì)資本方或其他國(guó)企改革特色鮮明：大幅放寬市政公用基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)準(zhǔn)入,以改革促盤活（推動(dòng)省內(nèi)城鎮(zhèn)供水、供氣、污水和垃圾處理等市政公用企業(yè)通過引入社會(huì)資本優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，實(shí)行投資主體多元化，通過資產(chǎn)兼并、企業(yè)重組等方式，提高產(chǎn)業(yè)集中度和專業(yè)化經(jīng)營(yíng)能力。在PPP模式中，強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目采用委托運(yùn)營(yíng)（OM）方式，提升運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)水平。以市場(chǎng)化手段盤活衛(wèi)生健康、養(yǎng)老托育、體育健身、文化旅游、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域閑置并且交通運(yùn)輸、農(nóng)林水利設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域的存量資產(chǎn)盤活工作要取得重大進(jìn)展），對(duì)關(guān)鍵閑置資源要素大起底行動(dòng)，發(fā)揮自治區(qū)盤活存量資產(chǎn)重要平臺(tái)19號(hào)文出臺(tái)后各省相繼跟進(jìn)制定相關(guān)存量資產(chǎn)盤活政策省市文件名江蘇南京《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)、擴(kuò)大有效投資的政策措施》《陜西省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的實(shí)施意見》《關(guān)于建立盤活存量資產(chǎn)臺(tái)賬的通知》《遼寧省推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資實(shí)施方案》《關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資工作方案的通知》《江西省人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于加快盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資工作方案的通知》《河南省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的實(shí)施意見》《紹興市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)紹興市盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資實(shí)施方案的通知