我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入的問(wèn)題及對(duì)策思考

我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的問(wèn)題及對(duì)策思考農(nóng)業(yè)是一種弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，受自然條件影響較大，且生產(chǎn)方式的變革受一些客觀因素干擾而遲滯，因此需要政府的扶持。目前，世界各國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)都采取了特殊政策，予以一定的財(cái)政投入，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)步、健康發(fā)展?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入不足，阻礙了農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，這是需要我國(guó)政府高度重視、亟待解決的一個(gè)問(wèn)題。一、我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的歷史和現(xiàn)狀全國(guó)解放以后，百?gòu)U待興，國(guó)家在財(cái)政狀況相當(dāng)困難的條件下，撥出資金投入農(nóng)業(yè)，但力度較小，僅占財(cái)政支出的5％左右。其后，在“二五”時(shí)期和國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支持有所增加，占財(cái)政支出的比重達(dá)到10％左右。再后，在“文化大革命”期間又有所下降，比重大約在8％左右。十一屆三中全會(huì)以后的10余年間，財(cái)政支農(nóng)的力度又有所加強(qiáng)，提高到10％。但最近幾年中，財(cái)政支農(nóng)的力度逐步減弱，特別是1995～1996年，相對(duì)數(shù)降到了最低點(diǎn)，僅為3％左右。財(cái)政支農(nóng)絕對(duì)數(shù)也呈馬鞍型。解放初期國(guó)家財(cái)政力量有限，支農(nóng)資金不足10億元：“一五”期間增長(zhǎng)不快，在10～20億元之間徘徊：“二五”期間有較大的增加，為50億元左右：“文化大革命”期間沒(méi)有新的突破；十一屆三中全會(huì)以后的10余年間，財(cái)政支農(nóng)資金又提高到一個(gè)新水平，為100～200億元。最近6年又進(jìn)入了新的一輪徘徊期，1996年財(cái)政支農(nóng)資金下降到200億元以下。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1997年我國(guó)財(cái)政支農(nóng)資金總額為187億元，僅占當(dāng)年財(cái)政總支出的2％左右。這里有一個(gè)問(wèn)題要說(shuō)清楚。上述財(cái)政支農(nóng)資金并沒(méi)有全部用于農(nóng)林生產(chǎn)支出。通常財(cái)政支農(nóng)資金的支出分為兩大類(lèi)，即支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象部門(mén)的事業(yè)費(fèi)（簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)口事業(yè)費(fèi)”）。財(cái)政支援農(nóng)村生產(chǎn)支出的項(xiàng)目主要包括：小型農(nóng)田水利和水土保持補(bǔ)助費(fèi)，支援農(nóng)林生產(chǎn)組織資金，農(nóng)村農(nóng)技推廣和植保補(bǔ)助費(fèi)，農(nóng)村造林和林木保護(hù)補(bǔ)助費(fèi)，農(nóng)村水產(chǎn)補(bǔ)助費(fèi)以及發(fā)展糧食生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金等。農(nóng)口事業(yè)費(fèi)主要包括：江河治理費(fèi)，水利設(shè)施補(bǔ)助費(fèi)，飛機(jī)播種造林種草補(bǔ)助費(fèi)，農(nóng)業(yè)科教和技術(shù)推廣費(fèi)，森林、農(nóng)作物、草原、畜禽保護(hù)費(fèi)，特大抗旱、防汛費(fèi)等。二、我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的主要問(wèn)題1.財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入量過(guò)少，無(wú)法保障我國(guó)農(nóng)業(yè)健康快速發(fā)展。我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入量40多年來(lái)總共為4383.9億元，僅占財(cái)政總支出的6.4％。特別是最近相對(duì)數(shù)降到了歷史最低點(diǎn)，僅為財(cái)政總支出的3％～4％。另外，這里面剔除水利費(fèi)用、氣象費(fèi)用（水利氣象是為全社會(huì)服務(wù)的，這個(gè)費(fèi)用不能僅算在農(nóng)業(yè)費(fèi)用的帳上），農(nóng)業(yè)投入年均只占財(cái)政支出的3％左右，而且還在下降，已降到了1％～2％，無(wú)法保障我國(guó)農(nóng)業(yè)健康快速發(fā)展。我們不和發(fā)達(dá)國(guó)家比，就是發(fā)展中國(guó)家一般也都保持在10％左右。據(jù)統(tǒng)計(jì)，像巴基斯坦、泰國(guó)、印度等第三世界國(guó)家，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入均要占到財(cái)政支出的15％左右，大大高于我國(guó)的水平。2.財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入結(jié)構(gòu)不合理，生產(chǎn)發(fā)展后勁不足。我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入多數(shù)投向非生產(chǎn)性部門(mén)，真正生產(chǎn)性部門(mén)很少直接受惠，這就必然導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后勁不足。數(shù)十年間，我國(guó)有60％的財(cái)政支農(nóng)資金用于大江大河的治理和我國(guó)氣象事業(yè)的發(fā)展，直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的僅占40％左右。這種狀況嚴(yán)重影響了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)環(huán)境和其他生產(chǎn)條件的優(yōu)化：①農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施越來(lái)越差，遇雨不能排澇，遇旱不能澆灌；②土壤質(zhì)量越來(lái)越差，綜合肥力日益下降，水土流失面積越來(lái)越大；③農(nóng)業(yè)技術(shù)研究力量不足，技術(shù)轉(zhuǎn)化率越來(lái)越低，推廣速度越來(lái)越慢。據(jù)調(diào)查，全國(guó)水土流失面積占國(guó)土面積的16.7％，達(dá)160.3萬(wàn)平方公里，比50年代初增加38％；全國(guó)退化草原面積已達(dá)0.82億公頃，而且以每年133萬(wàn)公頃的退化率擴(kuò)大；全國(guó)1／3以上的水庫(kù)帶病運(yùn)行，灌區(qū)工程基本完好的僅占30％；與50年代初相比湖泊面積縮小約1.86萬(wàn)平方公里，占湖泊面積的26.3％；82％的河流受到不同程度的污染。1979年全國(guó)停止或減少經(jīng)費(fèi)供應(yīng)的縣、鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)已達(dá)約2.2萬(wàn)個(gè)，占總數(shù)的40％以上。3.財(cái)政支農(nóng)資金到位率低，擠占挪用現(xiàn)象普遍存在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入往往有30％不能及時(shí)到位或根本就不能到位，被短時(shí)或長(zhǎng)期移作它用。有些干部總認(rèn)為支農(nóng)是軟指標(biāo)，諸如像干部、教師的工資發(fā)放，工人最低生活保障基金的發(fā)放，城市建設(shè)費(fèi)用的支出，改善學(xué)校辦學(xué)條件的支出等是硬指標(biāo)。許多地方政府在財(cái)政緊張的情況下，列入支農(nóng)這一塊資金往往就不能到位。另外，這也說(shuō)明我國(guó)對(duì)支農(nóng)資金到位狀況的監(jiān)督保障也是不夠的，基本上沒(méi)有設(shè)立一定的部門(mén)進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)督和檢查。例如，財(cái)政部為在上海浦東建金隆大廈，1992年底至1999年1月，6年期間陸續(xù)從各省財(cái)政廳籌集挪用支農(nóng)周轉(zhuǎn)金等財(cái)政資金1.45億元；再如，水利部及其下屬單位1994年至1998年，5年共挪用水利專(zhuān)項(xiàng)資金1.16億元，用于投資和購(gòu)置辦公樓及宿舍等。4.財(cái)政支農(nóng)資金投入地區(qū)不平衡，影響農(nóng)業(yè)均衡發(fā)展。在國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的整個(gè)投入中，地方財(cái)政是大頭，其份額往往占到80％左右，但當(dāng)前的問(wèn)題也主要在地方。從改革以來(lái)的長(zhǎng)時(shí)期看，地方財(cái)政的農(nóng)業(yè)投入，從預(yù)算的安排到預(yù)算的執(zhí)行都表現(xiàn)出很大的隨意性。地方政府想投入就投入，不想投入就不投入，想投入多少就投入多少，根本沒(méi)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)。從實(shí)踐看，沿海地區(qū)財(cái)政支農(nóng)的力度大一些，中西部地區(qū)財(cái)政支農(nóng)的力度小一些。有些地方甚至在財(cái)政支農(nóng)相對(duì)數(shù)大幅度減少的同時(shí)，財(cái)政支農(nóng)的絕對(duì)數(shù)也在迅速縮減，這是十分令人擔(dān)憂的。這必然影響到我國(guó)農(nóng)業(yè)的均衡發(fā)展，中西部地區(qū)與東部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的差距也必然會(huì)日益拉大。5.財(cái)政支農(nóng)重點(diǎn)不突出，投資效益不明顯。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)重點(diǎn)不突出，特別是在當(dāng)前我國(guó)財(cái)政較緊張的情況下，沒(méi)有把保障我國(guó)農(nóng)副產(chǎn)品供求平衡的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)選擇為資助的重點(diǎn)，而是有些“撒胡椒面”的現(xiàn)象，流通、消費(fèi)、保險(xiǎn)、價(jià)格等，什么地方都給一點(diǎn)，又什么地方都不多。這樣做的結(jié)果，必然使投資效益不明顯。6.財(cái)政支農(nóng)資金投入體制不完善，影響了資金投入整體效益的提高。目前，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)資金在財(cái)政內(nèi)部屬多頭投放，基本上各司、處、科向農(nóng)口都有一定的資金投放權(quán)，不是一只手在運(yùn)作，而是多只手在操作，沒(méi)有形成一致的力量，往往導(dǎo)致整體目標(biāo)不明確，資金投不到急需的地方，從而影響了資金投入的整體效益。另外，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性的投資機(jī)構(gòu)，難以直接取得投資回報(bào)，財(cái)政部門(mén)缺乏支農(nóng)動(dòng)力，也不講求資金投入效益。三、我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入存在諸多問(wèn)題的原因勵(lì)。這個(gè)辦法可以激發(fā)各級(jí)財(cái)政部門(mén)工作人員抓好財(cái)政支農(nóng)工作的積極性。五是要加大工作力度，加強(qiáng)檢查監(jiān)督，確保資金到位?？山M織若干檢查督促組，定期或不定期地進(jìn)行實(shí)地檢查督促，確保資金的到位。還可以實(shí)行支農(nóng)進(jìn)度承包制，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，應(yīng)用激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)財(cái)政支農(nóng)工作的順利開(kāi)展。六是切實(shí)解決資金困難，靈活機(jī)動(dòng)地采取特殊措施，保證資金的及時(shí)全額到位?？刹扇∪』蛉薪y(tǒng)籌使用的辦法，解決個(gè)別貧困市、縣的資金困難。5.劃分各級(jí)財(cái)政支出事權(quán)，切實(shí)做到責(zé)任明確。中央一級(jí)的財(cái)政支農(nóng)主要用于關(guān)系到全國(guó)整體利益的事情上，省一級(jí)財(cái)政支農(nóng)主要用于關(guān)系到全省利益的事情上，市、縣一級(jí)財(cái)政支農(nóng)主要用于關(guān)系市、縣利益的事情上。事權(quán)一定要?jiǎng)澐智宄?，這樣才不致于相互推諉，貽誤農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。另外，還要嚴(yán)格規(guī)定省、市、縣財(cái)政支農(nóng)力度或比重，并且對(duì)以后逐年增長(zhǎng)的百分比及收益率也要有具體的規(guī)定，并要把它作為考核干部政績(jī)的一個(gè)重要內(nèi)容。只有這樣，才能真正調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，也才能把這一事情真正做好。6.強(qiáng)化外部監(jiān)督檢查，確保國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金及時(shí)全額到位。首先，要依法強(qiáng)化各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府的農(nóng)業(yè)投資進(jìn)行監(jiān)督檢查。各級(jí)人民代表大會(huì)的財(cái)經(jīng)委員會(huì)或財(cái)經(jīng)小組不僅要在大會(huì)期間認(rèn)真審核政府的預(yù)、決算報(bào)告中農(nóng)業(yè)的投資比重，而且要在會(huì)前會(huì)后監(jiān)督檢查預(yù)算、決算報(bào)告的實(shí)際落實(shí)情況，保證報(bào)告與實(shí)際投資一致。其次，要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，各級(jí)都要成立專(zhuān)門(mén)監(jiān)督檢查政府農(nóng)業(yè)投資的組織。該組織可由各級(jí)人大的財(cái)經(jīng)委員會(huì)或財(cái)經(jīng)小組部分成員牽頭，廣泛吸收農(nóng)民代表、政協(xié)委員、各專(zhuān)業(yè)（新聞、法律、經(jīng)濟(jì)學(xué)）工作者以及農(nóng)口事業(yè)單位的代表參加，賦予這個(gè)組織相應(yīng)的監(jiān)督檢查權(quán)力，督促政府的農(nóng)業(yè)投資及時(shí)全