我國農(nóng)村社會(huì)保障制度存在的問題分析及對(duì)策

我國農(nóng)村社會(huì)保障制度存在的問題分析及對(duì)策摘要近年來，我國已把農(nóng)民問題納入社會(huì)事業(yè)范疇，改善了農(nóng)民的生活，支持了農(nóng)業(yè)發(fā)展。但現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)保障體系還不健全。通過分析我國農(nóng)村社會(huì)保障體系的現(xiàn)狀和問題，分析產(chǎn)生問題的原因，從而進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，構(gòu)建科學(xué)的、符合國情的、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系，加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的公平、普惠，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的社會(huì)環(huán)境。關(guān)鍵詞農(nóng)村社會(huì)保障公平效率改革開放以來，我國逐步在城市建立起了比較完善的社會(huì)保障體系，而在廣大的農(nóng)村，社會(huì)保障制度的建設(shè)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后。近幾年，農(nóng)村地區(qū)開始實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療和最低生活保障的改革試點(diǎn)，真正意義上的社會(huì)保障才剛剛起步，但是統(tǒng)籌層次低，覆蓋面小，共濟(jì)性差，管理水平低，可持續(xù)性較弱的現(xiàn)象仍然十分突出。我國農(nóng)村社會(huì)保障面臨的現(xiàn)狀與問題在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場機(jī)制存在著收入分配差距問題、信息的不完備和信息的不對(duì)稱、商業(yè)保險(xiǎn)市場逆選擇等市場失靈現(xiàn)象，影響社會(huì)保障各項(xiàng)計(jì)劃的實(shí)施，所以政府必須進(jìn)行必要的干預(yù)。但是政府在參與社會(huì)保障管理的過程中，也存在著失靈問題。我國在建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，也在積極的建設(shè)社會(huì)保障制度，城市保障制度取得很大的成效。但是，中國農(nóng)村的社會(huì)保障制度卻發(fā)展緩慢，原因有多個(gè)方面，如中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后使其發(fā)展缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，相關(guān)的法律欠缺時(shí)期缺乏約束力，農(nóng)民濃厚的養(yǎng)兒防老清潔使其發(fā)展缺乏內(nèi)在動(dòng)力等。但我認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)保障薄弱的根本原因，是國家在城鄉(xiāng)社會(huì)保障責(zé)任承擔(dān)上的二元分配機(jī)制。從財(cái)政支持力度方面看，目前，我國中央財(cái)政用于社會(huì)保障的支出占中央財(cái)政總支出的比例只有10%左右，而這的投入也絕大部分分給了城鎮(zhèn)居民，即占總?cè)丝?0%的農(nóng)民，只享有社會(huì)保障支出的10%左右，占人口20%的城市居民卻占用社會(huì)保障費(fèi)用的90%。從人均社會(huì)保障費(fèi)用來看,城市居民是農(nóng)民20倍以上。在社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)上，現(xiàn)階段城鎮(zhèn)已初步建立了比較完備的保障體系，而農(nóng)村除了提供一些最低水平具有應(yīng)急性質(zhì)的社會(huì)救助以外，少有其他制度安排。從法律制度來看，我國憲法第45條明確規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家為公民提供享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！边@里所說的我國公民，無疑既包括城市居民，也包括農(nóng)村居民，農(nóng)民應(yīng)平等地享有社會(huì)保障權(quán)力。具體到社會(huì)保障法制建設(shè)，在城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系中，幾乎每一類社會(huì)保障項(xiàng)目的子系統(tǒng)都有相關(guān)的法規(guī)予以規(guī)范，如《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《城市居民最低生活保障條例》等。盡管普遍存在立法滯后、立法層次低以及法律不健全等弊端，可城鎮(zhèn)社會(huì)保障立法無論在效力層次還是覆蓋面上都明顯超出農(nóng)村社會(huì)保障立法。而農(nóng)村社會(huì)保障除了一部《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》外，再無法律條文規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障有序推進(jìn)，缺乏相對(duì)的穩(wěn)定性。農(nóng)民無“法”與城市居民平等分享社會(huì)保障“國民待遇”?？傊?，從建國到現(xiàn)在，我國農(nóng)村的社會(huì)保障制度一直沒有突破這個(gè)現(xiàn)狀，政府并沒有從根本的制度上對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障問題加以解決，農(nóng)村社會(huì)保障方面的問題越來越突出?？偨Y(jié)起來，農(nóng)村社會(huì)保障制度存在的問題主要有以下幾點(diǎn)：（一）農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋面嚴(yán)重不足農(nóng)村是以國家救濟(jì)和鄉(xiāng)村集體辦福利事業(yè)為主的社會(huì)保障，除養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行了試點(diǎn)改革以外，其他保險(xiǎn)項(xiàng)目基本上沒建立起來。無論是優(yōu)撫、“五?！保€是救災(zāi)、救濟(jì)，都是以特定的農(nóng)民為對(duì)象的，數(shù)量很少，大多數(shù)農(nóng)民并未享受社會(huì)保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國有2610萬農(nóng)村人口年收入不足668元，4977萬農(nóng)村人口年人均收入不足924元，他們處于絕對(duì)貧困線與相對(duì)貧困線。近年來，國家對(duì)農(nóng)村特困群體的救助主要是采取季節(jié)性救助，各地也根據(jù)實(shí)際，開展了農(nóng)村特困群體定期定量補(bǔ)助及臨時(shí)困難補(bǔ)助等辦法，使得部分農(nóng)村特困群體生活有了一定的保障。但由于補(bǔ)助面不寬，補(bǔ)助金額有限，對(duì)特別困難的農(nóng)村家庭只是杯水車薪。根據(jù)民政部提供的數(shù)據(jù)，到2000年底，全國農(nóng)村人口中有300多萬人得到最低生活保障，保障金額7.3億（含實(shí)物折款）；已保對(duì)象319.2萬人，僅占農(nóng)業(yè)人口的0.36%，占應(yīng)保人數(shù)的12.28%。在這種情況下，農(nóng)民只能依賴土地獲得最低生活保障，而這種土地保障功能只能發(fā)揮最低水平的保障功能。（二）農(nóng)村社會(huì)保障資金匱乏，缺口極大（一）公平的缺失新中國成立以來,城市居民社會(huì)保障工作得到了國家的高度重視,在國家經(jīng)濟(jì)尚不太發(fā)達(dá)的情況下,投入的巨額資金使城鎮(zhèn)居民在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等基本生活方面有了保障,而對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障問題的忽視,是改革開放以來中國保障制度建設(shè)的一大失誤。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示,占我國人口80%左右的農(nóng)民的社會(huì)保障支出僅占全國社會(huì)保障費(fèi)的11%,而占20%左右的城鎮(zhèn)居民卻占有89%的社會(huì)保障費(fèi)。到1990年初,城市人均享受的社會(huì)保障費(fèi)約是農(nóng)村人均的30倍,兩者差距之大超過世界上任何一個(gè)國家。從某種意義上說,占全國人口約80%的農(nóng)村居民基本游離于社會(huì)保障之外,對(duì)本來處于弱勢地位的廣大農(nóng)村居民來說是很不公平的。享受基本的社會(huì)保障是每一個(gè)公民的基本權(quán)利,是向每一個(gè)社會(huì)成員提供維護(hù)最低生活需要的保證。社會(huì)成員在得到基本保障的前提下,能有一個(gè)參與社會(huì)競爭的公平起點(diǎn),而不至于一開始即因出身在農(nóng)村而處于生活困境或遭受到天災(zāi)人禍而陷入生存困境。從公平上講,占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民享有的社會(huì)保障遠(yuǎn)不能和城市居民所享有的社會(huì)保障制度相提并論,這種“一頭沉”的社會(huì)保障制度有失社會(huì)公允。在中國,人一出世就被分為了兩種:城市人和農(nóng)村人,從而影響和決定了他們一生的命運(yùn),這本身就是最大的不公平。同時(shí),在有限的農(nóng)村社會(huì)保障中,又存在著發(fā)展不平衡而導(dǎo)致的公平缺失。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展水平不平衡。一般說來,經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障水平亦較高,而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部地區(qū),因集中了我國大多數(shù)貧困人口,許多人連溫飽還未解決,農(nóng)村社會(huì)保障程度極低。二是農(nóng)村地區(qū)各社會(huì)保障項(xiàng)目發(fā)展不平衡。部分地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目不全,而且各項(xiàng)目之間缺乏有機(jī)聯(lián)系,未能形成配套,構(gòu)不成整體優(yōu)勢。（二）效率的缺失我國農(nóng)村社會(huì)保障制度存在保障項(xiàng)目單一,實(shí)施范圍過小,覆蓋面狹窄,管理混亂等低效率的狀況。目前我國農(nóng)村保障的形式主要是農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫和農(nóng)村“五?！?保障對(duì)象基本上是“困難的人”和“光榮的人”;保障的內(nèi)容基本上是補(bǔ)貼性、救濟(jì)性的單項(xiàng)保障;保障的核心——社會(huì)保險(xiǎn)在大部分農(nóng)村地區(qū)基本上未開展,只有少數(shù)先富起來的地區(qū)最近幾年逐步開始建立農(nóng)村社會(huì)保障制度,但大多還處于試點(diǎn)階段。我國政府財(cái)政支出用于社會(huì)保障的比例在世界上是較低的,而其中投向農(nóng)村的就更加微乎其微,主要由農(nóng)民出資的籌資方式不僅忽略了社會(huì)保障具有的國民收入再分配功能,改變了社會(huì)保障的根本性特征,而且國家和集體所體現(xiàn)的社會(huì)責(zé)任過小,造成了資金來源的不足,降低了保障標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)也影響了農(nóng)村居民參加養(yǎng)老、醫(yī)療保障的積極性,加大了保障工作的難度。農(nóng)村社會(huì)保障管理體制不順,表現(xiàn)為政出多門,管理多頭。民政部門、計(jì)生委、基金會(huì)、壽險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)均涉及了農(nóng)村社會(huì)保障,導(dǎo)致管理混亂,辦事效率低下,難以保證農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的健康發(fā)展。由于農(nóng)村社會(huì)保障基金管理松散,缺乏約束,致使基金運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)加大,挪用、擠占甚至貪污社會(huì)保障資金的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。同時(shí)因?yàn)楸Ｕ匣疬\(yùn)營不合理,保值增值程度低,無法解決基金的保值增值問題。從效率上講,我國的農(nóng)村社會(huì)保障制度嚴(yán)重抑制了生產(chǎn)要素,特別是勞動(dòng)力的有效流動(dòng),阻礙了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。社會(huì)保障資源在城市一些領(lǐng)域的相對(duì)過剩和在農(nóng)村的絕對(duì)短缺同時(shí)并存,這種資源配置方式顯然是無效的。各國社會(huì)保障制度運(yùn)作實(shí)踐表明,社會(huì)保障資金尤其是社會(huì)保險(xiǎn)基金只有在社會(huì)保障覆蓋率比較高的情況下才能達(dá)到一定效率。低覆蓋率下,各級(jí)基金管理機(jī)構(gòu)的人員開支、風(fēng)險(xiǎn)管理費(fèi)用等基金管理成本所占比例就會(huì)相對(duì)較高,最終會(huì)造成社會(huì)保障資金使用效率低下,影響社會(huì)保障統(tǒng)籌互濟(jì)作用的實(shí)現(xiàn)。三、構(gòu)建公平與效率統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)保障制度過低的農(nóng)村社會(huì)保障水平有失公平,也影響了效率的提高。當(dāng)前,我們必須通過建設(shè)適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的農(nóng)村社會(huì)保障體系,來增進(jìn)公平與提高效率。（一）消除社會(huì)保障上的二元結(jié)構(gòu),提高社會(huì)保障制度的公平性。我國社會(huì)保障資源城鄉(xiāng)間的不合理配置,是由于我國長期以來實(shí)行的制度造成的。長期以來,農(nóng)業(yè)是工業(yè)發(fā)展的主要源泉,工業(yè)和城市的進(jìn)步在一定程度上是以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的落后為代價(jià),造成了中國非均衡發(fā)展的城鄉(xiāng)關(guān)系,形成了鮮明的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu),這種二元性也存在于社會(huì)保障中,通過戶籍制度把社會(huì)保障與農(nóng)民嚴(yán)格分開,使農(nóng)民難以享受城市居民享受的各種福利,同時(shí),越來越多的城市福利需要由財(cái)政支付,這對(duì)農(nóng)民而言,一方面無法享受社會(huì)保障,另一方面為城市的福利買單,存在窮人對(duì)富人進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,拉大了城鄉(xiāng)差距。享受社會(huì)保障是農(nóng)民的基本權(quán)力,為廣大農(nóng)民提供社會(huì)保障是政府的基本職責(zé),應(yīng)該從制度上消除社會(huì)保障的二元性,在城鄉(xiāng)間合理配置社會(huì)保障資源。這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度公平性的必然要求,也是我國社會(huì)保障制度建設(shè)的長期奮斗目標(biāo)。（二）擴(kuò)大社會(huì)保障范圍,建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系。從發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障制度的發(fā)展看,社會(huì)保障最初只覆蓋工業(yè)工人,隨后依次逐漸擴(kuò)展到商業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)者、公務(wù)人員和農(nóng)業(yè)工人、個(gè)體勞動(dòng)者和小業(yè)主,甚至工薪勞動(dòng)者的配偶。擴(kuò)大社會(huì)保障范圍,使之逐步覆蓋城鄉(xiāng)所有勞動(dòng)者,農(nóng)村社會(huì)保障雖然暫不能像城市保障那樣名目繁多,但它應(yīng)該覆蓋農(nóng)民最基本保障:包括社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村居民最低生活保障等。（三）合理確定支付水平,提高社會(huì)保障效率。城市部分領(lǐng)域的福利過剩和農(nóng)村社會(huì)保障的嚴(yán)重匱乏,有失公平,也有損效率的提高。合理的社會(huì)保障水平應(yīng)該與國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平一致,我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值較低,隨著我國人口老齡化的不斷加劇,未來社會(huì)保障負(fù)擔(dān)沉重,社會(huì)保障又具有剛性、經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)社會(huì)保障支出反而會(huì)急劇增長,因此在擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋范圍的時(shí)候,支付起點(diǎn)應(yīng)相對(duì)低一些,社會(huì)保障制度的受益者從整體上只能享受低層次的社會(huì)保障水平,城市公費(fèi)醫(yī)療、住房補(bǔ)貼等領(lǐng)域的高福利現(xiàn)象應(yīng)該改變。低保障、廣覆蓋應(yīng)成為我國社會(huì)保障制度的一項(xiàng)長期政策選擇,這種選擇有助于效率的提高。（四）完善社會(huì)保障模式,滿足多元化保障需求。社會(huì)保障在不同時(shí)期、不同文化、不同經(jīng)濟(jì)條件和不同制度的國家中表現(xiàn)為不同的模式。我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀決定了國家建立的基本保障制度只能起到基礎(chǔ)性作用,解決國民在遇到收入風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的基本生活問題,尚無法滿足人們多元化的需求。這樣,補(bǔ)充保險(xiǎn)或政府鼓勵(lì)的基本保障以外的其他保障選擇就顯得十分重要。建立多樣化的社會(huì)保障模式,一是能滿足不同個(gè)體和家庭對(duì)社會(huì)保障的不同需要,有助于在堅(jiān)持公平的基礎(chǔ)上促進(jìn)效率的提高;二是有利于解決低保障、廣覆蓋所造成的公平有余而保障不足以及可能存在的效率損失問題。多樣化的社會(huì)保障模式由多功能的社會(huì)救助體系和包括國家強(qiáng)制的最低水平的社會(huì)保險(xiǎn)、由繳費(fèi)決定或自愿購買的補(bǔ)充保險(xiǎn)在內(nèi)的多層次的社會(huì)保險(xiǎn)體系構(gòu)成。（五）強(qiáng)化政府責(zé)任,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障公平與效率的統(tǒng)一。19世紀(jì)80年代德國頒布了一系列的社會(huì)保險(xiǎn)法令,社會(huì)保險(xiǎn)制度作為一種強(qiáng)制性、規(guī)范化的社會(huì)政策,已不再是統(tǒng)治者對(duì)被統(tǒng)治者的恩賜與憐憫,而是國家和社會(huì)的一項(xiàng)應(yīng)盡職責(zé)。隨著這一項(xiàng)制度的成功實(shí)施,國家對(duì)公民基本生存權(quán)的保障責(zé)任和公民在無法維持基本生活時(shí)享有獲取幫助的權(quán)利逐漸被國民所接受,并且其他一些國家也受此影響而紛紛仿效。如英國,通過歷屆政府的努力,數(shù)次提高保障水平、增加保障項(xiàng)目不斷完善,最終形成了聞名于世的“福利國家”。保障廣大農(nóng)民最基本的生活需要,是政府的基本職能,中國二元經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)狀在一段時(shí)期內(nèi)不可能徹底改變,政府的二元參與形式也不可完全避免,但政府不應(yīng)該放棄對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的責(zé)任。政府應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障制度,建立健全農(nóng)村社會(huì)保障的管理體制,兌現(xiàn)國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政責(zé)任,確保農(nóng)村社會(huì)保障基金的保值增殖,推動(dòng)建立健全農(nóng)村社會(huì)保障的監(jiān)管機(jī)制,推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障的立法建設(shè),以及創(chuàng)造適宜農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的社會(huì)環(huán)境等,只有政府充分履行自己應(yīng)盡的義務(wù),才能更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障中公平與效率的統(tǒng)一。總之，農(nóng)村社會(huì)保障制度作為保障社會(huì)秩序、保障階層流動(dòng)的機(jī)制，在其建立過程中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，合理調(diào)整社會(huì)成員對(duì)公共資源的占有情況，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，讓全體社會(huì)成員共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】[1]孫榮、許潔.政府經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社2001[2]賈俊玲.社會(huì)保障法律制度初探[M].北京:北京大學(xué)出版社,2000.[3]孫光德、董克用:《社會(huì)保障概論》、中國人民大學(xué)出版社,2000年版,第103頁-105頁。[4]張時(shí)玲.當(dāng)前我國農(nóng)村社會(huì)保障的困境與出路，中圖分類號(hào)：F323.89文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A[5]柴瑞娟，羅新銘.農(nóng)村社會(huì)保