任后監(jiān)督：提升人大任免和監(jiān)督質(zhì)量的有效舉措-江蘇省啟東市人大開(kāi)展任命干部履職情況監(jiān)督的實(shí)踐與思考

任后監(jiān)督提升人大任免和監(jiān)督質(zhì)量的有效舉措江蘇省啟東市人大開(kāi)展任命干部履職情況監(jiān)督的實(shí)踐與思考

潘國(guó)紅人事任免權(quán)是憲法和法律賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)，但長(zhǎng)期以來(lái)，人大在人事任免權(quán)行使中存在“重任命輕監(jiān)督”，甚至“只任命不監(jiān)督”現(xiàn)象。為切實(shí)履行人大的人事任免權(quán)，江蘇省啟東市人大常委會(huì)重視加強(qiáng)對(duì)人大任命干部的任后監(jiān)督，探索開(kāi)展對(duì)人大任命的“一府兩院”工作人員履職情況的監(jiān)督，通過(guò)聽(tīng)取和審議人大任命干部履職情況報(bào)告，把人大的人事任免與審議監(jiān)督、法律監(jiān)督與工作監(jiān)督、對(duì)工作的監(jiān)督與對(duì)人的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，有效強(qiáng)化了對(duì)人大任命干部的任后監(jiān)督環(huán)節(jié)，提升了人大依法任免和監(jiān)督的質(zhì)量和水平。法理依據(jù)和現(xiàn)實(shí)意義人大開(kāi)展任命干部履職情況監(jiān)督，指的是人大常委會(huì)選舉和任命的“一府兩院”工作人員,向人大常委會(huì)報(bào)告任職以來(lái)貫徹法律法規(guī)、履行崗位職責(zé)、執(zhí)行人大決定決議、廉政自律等有關(guān)情況，人大常委會(huì)對(duì)其進(jìn)行審議并開(kāi)展?jié)M意度測(cè)評(píng)，針對(duì)存在問(wèn)題，提出審議意見(jiàn)，并督促整改落實(shí)。人大開(kāi)展任命干部履職情況監(jiān)督，是憲法和法律賦予人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，有利于加強(qiáng)對(duì)人大任命干部的任后監(jiān)督，增強(qiáng)任命干部認(rèn)真履職的責(zé)任感和自覺(jué)性。人大要從實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)憲法和法律賦予的人事任免權(quán)，離不開(kāi)監(jiān)督權(quán)的行使。監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)都是憲法和法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)。憲法和地方組織法規(guī)定，人民通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)行使管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力；地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，同級(jí)“一府兩院”由它產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。監(jiān)督法規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實(shí)行監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、公正司法?！比舜髮?duì)其任命的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行監(jiān)督具有民主理論上和法律上的支持，正所謂“誰(shuí)任命，誰(shuí)監(jiān)督”，人大監(jiān)督自己任免的干部天經(jīng)地義。目前，地方人大在人事任免上主要采取“黨委推薦、提請(qǐng)人提名、人大任免”的基本模式，但人大要正確進(jìn)行審議和表決任免，必須重視完善“任前考察—任后監(jiān)督”的任免程序和環(huán)節(jié)，從而保證常委會(huì)組成人員知情權(quán)和選擇權(quán)的實(shí)現(xiàn)，保證按照人民意志而不是單純服從黨委意志去任免干部。近年來(lái)，許多地方人大通過(guò)座談會(huì)、民意測(cè)驗(yàn)、專項(xiàng)調(diào)查等形式，加強(qiáng)了對(duì)擬任人員的任前考察，但相比人大的任前考察和任命權(quán)，人大的任后監(jiān)督和免職權(quán)一直被忽視，一般是黨委組織部門承擔(dān)任后的考核任務(wù)，只要黨委不提出免職意見(jiàn)，人大不會(huì)主動(dòng)對(duì)其任命的官員進(jìn)行免職。由于人大對(duì)地方國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員任命后的監(jiān)督一直缺乏有效手段，導(dǎo)致被任命人員對(duì)人民、對(duì)人大負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督的意識(shí)淡化，人大任免權(quán)的行使變成了“走走形式”“履行一下手續(xù)”。通過(guò)聽(tīng)取和審議任命干部履職情況報(bào)告，對(duì)履職報(bào)告對(duì)象進(jìn)行全面考量和評(píng)議，完善了人事任免程序，改變了過(guò)去“重任命輕監(jiān)督”“只任命不監(jiān)督”的現(xiàn)象，豐富了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法履行職能的內(nèi)容和手段，提升了人大依法任免和監(jiān)督的質(zhì)量和水平。人大開(kāi)展任命干部履職情況監(jiān)督，其前身是述職評(píng)議，它是述職評(píng)議的傳承、發(fā)展和完善。2006年8月出臺(tái)的監(jiān)督法，沒(méi)有將述職評(píng)議納入監(jiān)督的形式，因此人們認(rèn)為“監(jiān)督法叫停了述職評(píng)議”[1]。但是，時(shí)任全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員的王維澄在對(duì)監(jiān)督法（草案）作說(shuō)明時(shí)就提到：“實(shí)踐證明，各地的述職評(píng)議對(duì)于促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行政、公正司法，已取得較好的效果?？紤]從總體上看，各地述職評(píng)議工作仍處于探索、完善的過(guò)程中，因此，監(jiān)督法（草案）對(duì)述職評(píng)議未作規(guī)定?！彼J(rèn)為，“各級(jí)人大仍要繼續(xù)對(duì)述職評(píng)議進(jìn)行探索和完善，在條件成熟時(shí)再上升為法律?！盵2]這就是說(shuō)，監(jiān)督法在確認(rèn)已有共識(shí)的做法的同時(shí)，并沒(méi)有“一刀切”地否定其他尚未達(dá)成共識(shí)和正在探索過(guò)程中的做法。那種認(rèn)為缺乏監(jiān)督法的規(guī)定的監(jiān)督實(shí)踐都是于法無(wú)據(jù)的，或者必須經(jīng)由監(jiān)督法來(lái)正式授權(quán)才能實(shí)施監(jiān)督的觀點(diǎn)是不正確的[3]。監(jiān)督法不是人大監(jiān)督制度的終點(diǎn)，它沒(méi)有限縮人大監(jiān)督的范圍、形式，或者否定地方各級(jí)人大的積極實(shí)踐。述職評(píng)議及其他尚處于探索階段的監(jiān)督形式，絕不是被“叫?！?，而是需要繼續(xù)完善和發(fā)展。聽(tīng)取和審議任命干部履職情況報(bào)告，就是對(duì)述職評(píng)議的繼承、發(fā)展和完善。探索與實(shí)踐為加強(qiáng)對(duì)人大任命干部的任后監(jiān)督，2015年7月以來(lái)，啟東市人大常委會(huì)先后組織安排市衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)主任、人力資源和社會(huì)保障局局長(zhǎng)等17名人大任命的“一府兩院”工作人員分三次在人大常委會(huì)會(huì)議上報(bào)告履職情況，并進(jìn)行審議和滿意度測(cè)評(píng)。開(kāi)展任命干部履職情況監(jiān)督，進(jìn)一步強(qiáng)化了履職報(bào)告對(duì)象的人大意識(shí)、公仆意識(shí)和法治意識(shí)，增強(qiáng)了為民履職行權(quán)的責(zé)任感和使命感。同時(shí)，這一監(jiān)督創(chuàng)新舉措，充分運(yùn)用人大監(jiān)督方式的“組合拳”，議而有決、決而有行、行而有果，推動(dòng)了許多社會(huì)關(guān)注、群眾關(guān)心的問(wèn)題得到較好解決，大大提升了人大的權(quán)威和社會(huì)影響力，收到了良好的工作效果和社會(huì)效應(yīng)。一是建立制度規(guī)范。人大工作政治性、法律性、程序性很強(qiáng)，制度建設(shè)至關(guān)重要。2015年7月，啟東市人大常委會(huì)在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定出臺(tái)了《啟東市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于市人大常委會(huì)任命的“一府兩院”工作人員報(bào)告履職情況的暫行辦法》，《辦法》對(duì)履職報(bào)告的對(duì)象、內(nèi)容、程序和方法、結(jié)果的運(yùn)用等方面作出了明確的規(guī)定。規(guī)定人大常委會(huì)任命人員，即市人民政府組成部門負(fù)責(zé)人，市人民法院副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員，市人民檢察院副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員等，任期內(nèi)至少要向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告一次履職情況。報(bào)告內(nèi)容包括：貫徹黨的路線、方針、政策情況；執(zhí)行國(guó)家憲法、法律和依法行政、公正司法的情況；履行崗位職責(zé)，完成工作任務(wù)，勤政廉政的情況；貫徹執(zhí)行市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的決議、決定的情況；辦理人大代表議案和建議、批評(píng)、意見(jiàn)的情況；市人大常委會(huì)要求報(bào)告的其他事項(xiàng)。二是廣泛調(diào)查研究。市人大常委會(huì)主任會(huì)議年初研究確定報(bào)告履職情況年度計(jì)劃安排，以及履職報(bào)告工作實(shí)施方案，并由市人大常委會(huì)人事代表工作委員會(huì)在人大常委會(huì)會(huì)議召開(kāi)一個(gè)月前書(shū)面通知報(bào)告履職人員單位及本人。履職報(bào)告人員按照?qǐng)?bào)告內(nèi)容的規(guī)定，在本部門及所屬單位聽(tīng)取干部、群眾的意見(jiàn)，認(rèn)真撰寫(xiě)履職報(bào)告，并在市人大常委會(huì)會(huì)議召開(kāi)七天前送達(dá)市人大常委會(huì)辦公室。履職報(bào)告前，市人大常委會(huì)相關(guān)委室組成專門工作小組，到履職報(bào)告對(duì)象所在單位、所屬部門以及服務(wù)對(duì)象中采取個(gè)別談話、召開(kāi)座談會(huì)、民主測(cè)評(píng)、在報(bào)告履職對(duì)象的單位醒目位置張貼告知等方式聽(tīng)取意見(jiàn)，全面了解履職報(bào)告對(duì)象的履職情況，形成客觀、公正的履職調(diào)查考察報(bào)告，為常委會(huì)審議做好準(zhǔn)備。三是增強(qiáng)審議實(shí)效。會(huì)上，履職報(bào)告對(duì)象逐一就任職以來(lái)履職情況進(jìn)行報(bào)告，考察調(diào)查小組提供書(shū)面履職調(diào)查報(bào)告。市人大常委會(huì)組成人員和部分市人大代表分組審議履職人員的履職報(bào)告。之后，市人大常委會(huì)組成人員對(duì)履職報(bào)告對(duì)象進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，并當(dāng)場(chǎng)公布測(cè)評(píng)結(jié)果。滿意度測(cè)評(píng)，設(shè)滿意、基本滿意、不滿意三個(gè)檔次：滿意票和基本滿意票超過(guò)80%（含80%）為滿意；滿意和基本滿意票超過(guò)60%（含60%）為基本滿意；滿意和基本滿意票低于60%為不滿意。四是強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督。會(huì)后，市人大常委會(huì)相關(guān)委室根據(jù)履職報(bào)告和審議情況，歸納整理形成書(shū)面審議意見(jiàn)，經(jīng)主任會(huì)議同意后連同測(cè)評(píng)結(jié)果反饋給本人和“一府兩院”主要領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)報(bào)送市委及紀(jì)檢、組織部門。履職報(bào)告人員在接到審議意見(jiàn)一個(gè)月內(nèi)，向市人大常委會(huì)提交書(shū)面整改方案，六個(gè)月內(nèi)提交書(shū)面整改情況報(bào)告。市人大常委會(huì)相關(guān)委室負(fù)責(zé)跟蹤檢查整改工作，并將檢查情況向主任會(huì)議報(bào)告。對(duì)履職測(cè)評(píng)不滿意的人員，市人大常委會(huì)建議市委或有關(guān)單位對(duì)其誡勉談話，并要再行向人大常委會(huì)報(bào)告履職情況；對(duì)發(fā)現(xiàn)有嚴(yán)重問(wèn)題的，建議市有關(guān)部門調(diào)查處理。問(wèn)題與思考開(kāi)展任命干部履職情況監(jiān)督，把人大的任免和監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，把對(duì)工作的監(jiān)督和對(duì)人的監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，把人大常委會(huì)監(jiān)督、人大代表監(jiān)督和公眾監(jiān)督融為一體，推進(jìn)了人大程序性監(jiān)督和實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的融合，有利于提高人大監(jiān)督剛性和實(shí)效，有利于人大任免權(quán)和監(jiān)督[來(lái)自Www.lW5]權(quán)的充分發(fā)揮。但在開(kāi)展任命干部履職情況監(jiān)督的具體實(shí)踐中，我們感到還存在對(duì)象不明確、主體不統(tǒng)一、程序不規(guī)范、實(shí)效不明顯等問(wèn)題，需要進(jìn)一步探索實(shí)踐和積累經(jīng)驗(yàn)，不斷提升開(kāi)展任命干部履職情況監(jiān)督的規(guī)范化和實(shí)效性水平。一要明確履職情況監(jiān)督的對(duì)象和主體。由于現(xiàn)行法律對(duì)人大聽(tīng)取和審議任命干部履職情況報(bào)告沒(méi)有作出明確、具體的規(guī)定，各地人大常委會(huì)對(duì)履職報(bào)告監(jiān)督的對(duì)象和主體也各不相同。在履職情況監(jiān)督的對(duì)象上，有些是人大選舉產(chǎn)生的干部，有些是人大常委會(huì)任命的政府組成部門負(fù)責(zé)人和“兩院”負(fù)責(zé)人。在履職情況監(jiān)督的主體上，主要有人民代表大會(huì)和人大常委會(huì)。地方各級(jí)人大及其常委會(huì)，應(yīng)根據(jù)憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，對(duì)履職報(bào)告監(jiān)督的對(duì)象和主體作出明確規(guī)定。由本級(jí)人大選舉和人大常委會(huì)任命的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，包括人大常委會(huì)組成人員、政府正副職、政府組成部門負(fù)責(zé)人、“兩院”正副職等，每年應(yīng)向人大常委會(huì)書(shū)面報(bào)告履職情況，在一屆內(nèi)要在人民代表大會(huì)會(huì)議或人大常委會(huì)會(huì)議上報(bào)告一次履職情況[4]。目前，啟東市人大還沒(méi)有將本級(jí)人大選舉產(chǎn)生的人大常委會(huì)組成人員、政府正副職、“兩院”正職納入履職情況監(jiān)督對(duì)象。鑒于人民代表大會(huì)會(huì)議會(huì)期較短、內(nèi)容較多的實(shí)際情況，依據(jù)人大常委會(huì)是人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間行使國(guó)家權(quán)力的法律規(guī)定，本級(jí)人大選舉和人大常委會(huì)任命的“一府兩院”工作人員，都可以在人大常委會(huì)會(huì)議上報(bào)告履職情況。履職情況監(jiān)督的主體應(yīng)是人大常委會(huì)。但人大常委會(huì)開(kāi)展履職情況監(jiān)督，要廣泛發(fā)動(dòng)人大代表和基層群眾參與，充分聽(tīng)取人大代表和公眾意見(jiàn)，人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議履職報(bào)告情況應(yīng)向人民代表大會(huì)會(huì)議報(bào)告。二要規(guī)范履職情況監(jiān)督的內(nèi)容和程序。履職報(bào)告不同于一般的專項(xiàng)工作報(bào)告，其內(nèi)容要突出接受人大監(jiān)督的情況，既包括貫徹執(zhí)行憲法、法律法規(guī)和本級(jí)人大及其常委會(huì)的決定、決議、審議意見(jiàn)的情況，又包括辦理人大代表議案、建議、批評(píng)、意見(jiàn)的情況。要突出個(gè)體職責(zé)的履行，既包括履行法定職責(zé)的情況，又包括干部隊(duì)伍建設(shè)和個(gè)人廉潔從政的情況。要突出問(wèn)題導(dǎo)向，充分反映公眾呼聲，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。目前，履職報(bào)告評(píng)功擺好居多，查擺存在問(wèn)題輕描淡寫(xiě)，提出意見(jiàn)建議針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)。要嚴(yán)格規(guī)范履職報(bào)告內(nèi)容，按照“工作成績(jī)—存在問(wèn)題—整改措施”“三三三”格式撰寫(xiě)履職報(bào)告，在總結(jié)履職成績(jī)的同時(shí)，深入查擺和分析履職中存在的問(wèn)題，針對(duì)問(wèn)題提出整改辦法和措施。構(gòu)建履職情況監(jiān)督的規(guī)范化程序。民主議事需要程序“護(hù)航”。目前，在履職情況監(jiān)督的程序上，各地的做法不盡相同。有的地方采取書(shū)面報(bào)告的方式，有的采取調(diào)研、座談、報(bào)告等方式；有的地方聽(tīng)取履職情況報(bào)告后進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，有的不進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)；有的地方作出了審議意見(jiàn)并要求整改，有的一聽(tīng)了事，不作任何要求。人大常委會(huì)的監(jiān)督是將一種政治壓力轉(zhuǎn)化為法律程序的監(jiān)督，其實(shí)效的達(dá)成取決于監(jiān)督的每個(gè)步驟都有明確的法律意義，所以程序設(shè)計(jì)的基本框架就是“啟動(dòng)—研究（審議）—處理（決議、決定）—反饋（后續(xù)跟蹤）”[5]。開(kāi)展履職情況監(jiān)督，也要建立“準(zhǔn)備—調(diào)查—審議—處置—反饋”等前后相續(xù)的完整的程序鏈條，明確每一個(gè)環(huán)節(jié)的操作規(guī)程，推進(jìn)履職監(jiān)督活動(dòng)從啟動(dòng)到終結(jié)有序有效運(yùn)行。三要廣泛發(fā)動(dòng)人大代表和公眾參與。人大監(jiān)督議事，重要的是過(guò)程的開(kāi)放，以及公眾的廣泛參與。聽(tīng)取履職情況報(bào)告前，要深入開(kāi)展調(diào)查研究，把召開(kāi)座談會(huì)、發(fā)放問(wèn)卷、個(gè)別走訪作為調(diào)查考察的規(guī)定動(dòng)作，廣泛發(fā)動(dòng)組織常委會(huì)組成人員、本選區(qū)的各級(jí)人大代表、有關(guān)專家、部門服務(wù)對(duì)象和社會(huì)公眾參加調(diào)查和提出意見(jiàn)，同時(shí)，充分聽(tīng)取本級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)考核部門、上級(jí)主管部門等方面的意見(jiàn)建議。另外，還可以委托統(tǒng)計(jì)部門等專業(yè)機(jī)構(gòu)，針對(duì)履職報(bào)告對(duì)象提前作滿意度民意調(diào)查。聽(tīng)取和審議履職情況報(bào)告時(shí)，邀請(qǐng)部分人大代表和公眾代表旁聽(tīng)會(huì)議和參加討論。唯有這樣，才能防止履職報(bào)告“摻水分”，為履職報(bào)告對(duì)象“把準(zhǔn)脈”，避免履職監(jiān)督活動(dòng)走過(guò)場(chǎng)，才能使審議監(jiān)督充分體現(xiàn)各方意見(jiàn)和呼聲。要堅(jiān)持過(guò)程和結(jié)果公開(kāi)透明。人大信息公開(kāi)具有提供信息、增強(qiáng)實(shí)力、防止怠惰、提升信心、公民教育、示范引領(lǐng)等諸多功能[6]。為提升監(jiān)督成效和監(jiān)督活動(dòng)的社會(huì)影響力，要加大履職情況監(jiān)督的公開(kāi)程度。在聽(tīng)取履職報(bào)告前，通過(guò)開(kāi)辟電視欄目、在媒體公布履職報(bào)告對(duì)象和反映意見(jiàn)電話、在履職報(bào)告對(duì)象單位張貼告知等方式，面向全社會(huì)征求意見(jiàn)和建議。對(duì)履職報(bào)告對(duì)象的滿意度測(cè)評(píng)，當(dāng)場(chǎng)公布測(cè)評(píng)結(jié)果。履職情況報(bào)告和常委會(huì)調(diào)查考察報(bào)告、審議意見(jiàn)等，要在人大網(wǎng)站和新聞媒體上公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。四要加強(qiáng)審議監(jiān)督意見(jiàn)的整改落實(shí)。推進(jìn)工作、解決問(wèn)題是履職情況監(jiān)督的根本目的，履職情況監(jiān)督的成效要以存在問(wèn)題得到整改落實(shí)作為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。要?jiǎng)?chuàng)新程序設(shè)計(jì)，加強(qiáng)跟蹤問(wèn)效，推進(jìn)審議監(jiān)督意見(jiàn)的整改和落實(shí)。一是將征求意見(jiàn)和獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策結(jié)合起來(lái)。在聽(tīng)取人大代表和基層群眾意見(jiàn)時(shí)，要求他們不僅要反映問(wèn)題，而且就如何解決問(wèn)題提出相應(yīng)的建議和方案，為問(wèn)題整改想辦法、出點(diǎn)子。二是將代表調(diào)查與當(dāng)場(chǎng)詢問(wèn)結(jié)合起來(lái)。履職報(bào)告會(huì)議上，專門安排人大代表和人大常委會(huì)組成人員，就相關(guān)[來(lái)自www.Lw5U.coM]問(wèn)題的處理和整改向履職報(bào)告對(duì)象詢問(wèn)。通過(guò)詢問(wèn)互動(dòng)，增進(jìn)相互之間的理解和支持，推動(dòng)人大代表和群眾關(guān)注問(wèn)題的解決。三是將問(wèn)題反饋和督查整改結(jié)合起來(lái)。會(huì)前，調(diào)查組到履職報(bào)告對(duì)象單位調(diào)查考察時(shí)，要將人大代表和基層群眾的意見(jiàn)建議直接向履職報(bào)告對(duì)象反饋，聽(tīng)取整改辦法和意見(jiàn)。會(huì)后，履職報(bào)告對(duì)象接到審議意見(jiàn)后要及時(shí)向市人大常委會(huì)提出書(shū)面整改方案，明確整改要求、整改措施和整改時(shí)限。人大常委會(huì)要專門安排督查組，專項(xiàng)檢查審議意見(jiàn)的整改落實(shí)情況。要重視履職情況監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用。人大行使監(jiān)督職權(quán)，不僅要有評(píng)議權(quán)，更