《公共政策學(xué)（第二版）》 課件第11章 政策分析

第11章政策分析公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材關(guān)鍵術(shù)語

政策分析政策問題價值中立政策論證政策分析師實(shí)證主義協(xié)商民主11.1

政策分析的含義與類型11.2

政策分析的過程11.3

政策分析中的雙重權(quán)衡11.4

政策論證與知識應(yīng)用11.5

政策分析師的倫理道德目錄公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材11.1政策分析的含義與類型公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材政策分析的概念

政策分析的階段政策分析的類型

政策分析的概念公共政策學(xué)

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政策分析是政策研究中常用的一個概念,學(xué)者們有不同的理解:

一種觀點(diǎn)將政策分析界定為以問題為導(dǎo)向的公共政策研究。這是一種廣義的理解,政策分析等同于應(yīng)用型研究，以具體的政策問題為研究對象，致力于探究影響政策結(jié)果的變量及相互關(guān)系,探尋解決問題的方案,預(yù)測備選方案的結(jié)果。公共政策研究是以解決實(shí)際問題為中心,而不是以生產(chǎn)科學(xué)知識為中心,從而區(qū)別于純粹的學(xué)術(shù)研究。

另一種觀點(diǎn)將政策分析理解為以客戶為導(dǎo)向的職業(yè)研究行為。這是一種狹義的界定,它強(qiáng)調(diào)客戶導(dǎo)向。韋默等人提出“政策分析是一種客戶導(dǎo)向的建議”。在這一理解看來,政策分析是一種職業(yè)行為,政策分析師不以在專業(yè)雜志上發(fā)表論文為第一訴求,其主要動機(jī)是獲得經(jīng)濟(jì)收入或影響政府決策。

政策分析的信息收集公共政策學(xué)

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關(guān)于政策問題、預(yù)期結(jié)果、優(yōu)先政策、觀察結(jié)果、政策績效的信息。對這些信息的搜尋構(gòu)成了政策分析的五個環(huán)節(jié)(見圖11-1)。

獲取政策問題的信息

獲取預(yù)期結(jié)果的信息獲取優(yōu)先政策的信息獲取政策結(jié)果的信息獲取政策績效的信息

政策分析的類型公共政策學(xué)

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根據(jù)政策信息的來源回溯性分析前瞻性分析根據(jù)分析方法的差異性規(guī)范性分析描述性分析根據(jù)推理邏輯的差異性歸納性分析演繹性分析問題發(fā)現(xiàn)分析根據(jù)分析對象的差異性問題解決分析11.2政策分析的過程公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材構(gòu)建政策問題預(yù)測政策結(jié)果建議優(yōu)先政策監(jiān)測政策結(jié)果評估政策績效

構(gòu)建政策問題公共政策學(xué)

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政策問題的構(gòu)建過程包括四個相互聯(lián)系的階段(見圖11-2):問題感知

問題搜尋問題界定問題詳述

構(gòu)建政策問題常用的方法主要有:邊界分析法類別分析法層次分析法頭腦風(fēng)暴法多視角分析法

預(yù)測政策結(jié)果公共政策學(xué)

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預(yù)測政策結(jié)果,即根據(jù)一定的方法,對政策的未來變化及結(jié)果做出判斷。它以政策問題的有關(guān)信息為基礎(chǔ),通過推理、猜測等方式,形成關(guān)于政策未來的信息。一旦確定了政策的目的、目標(biāo)和方案,就可選擇一定的方法對政策結(jié)果進(jìn)行預(yù)測。政策預(yù)測的方法主要有三種。

(1)趨勢推測法。這種方法基于歷史和當(dāng)前的趨勢對未來的結(jié)果做出推測。它假定在沒有外部干預(yù)的情況下,過去和當(dāng)前的現(xiàn)象及趨勢會在未來發(fā)生。(2)理論推演法。這種方法從一般原理或假設(shè)出發(fā),將其運(yùn)用于具體場景,預(yù)測在特定條件下會發(fā)生什么,得出一項(xiàng)政策的可能結(jié)果。(3)經(jīng)驗(yàn)判斷法。這種方法通常在理論數(shù)據(jù)缺乏的情況下采用,它以個人經(jīng)驗(yàn)和洞察力為基礎(chǔ),對未來狀態(tài)做出判斷。

建議優(yōu)先政策公共政策學(xué)

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提出政策建議不僅要獲取不同方案及預(yù)期結(jié)果的信息,還要判斷哪些結(jié)果更有價值,這就涉及價值判斷。推薦一種政策方案不能僅僅基于個人偏好，還需要基于結(jié)果比較和評估。當(dāng)面對兩個或多個方案時,政策分析師須先收集信息,對不同方案的結(jié)果進(jìn)行比較,再提出優(yōu)先的方案建議。在簡單的情形下提出政策建議較為容易。例如,第一個方案A1產(chǎn)生結(jié)果B1,第二個方案A2產(chǎn)生結(jié)果B2,當(dāng)B2的價值大于B1時,自然就可得出A2為優(yōu)先方案。然而,一個復(fù)雜方案會產(chǎn)生多方面的結(jié)果。對復(fù)雜方案進(jìn)行比較就要對不同的結(jié)果進(jìn)行賦值,選擇具有最大值的方案。在此過程中,分析者不僅要考慮效率、效益等經(jīng)濟(jì)理性,也要考慮技術(shù)理性、法律理性、社會理性,需要對公平與效率、公平與權(quán)利、個人福利與集體福利等進(jìn)行比較和權(quán)衡,從而做出最合適的選擇。

監(jiān)測政策結(jié)果公共政策學(xué)

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開展政策監(jiān)測(policymonitoring),分析者既要了解政策制定的目標(biāo)信息,包括價值定位、總體目標(biāo)、具體指標(biāo)，也要收集政策實(shí)施和結(jié)果的信息,通過數(shù)據(jù)來感知問題情勢，評估政策實(shí)施的績效狀況。政策監(jiān)測的常用方法主要有:

(1)社會指標(biāo)監(jiān)測。(2)政策試驗(yàn)。(3)項(xiàng)目審計。(4)綜合性案例研究。

評估政策績效公共政策學(xué)

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評估政策績效基于一定的價值導(dǎo)向，以事實(shí)為依據(jù),對政策執(zhí)行的結(jié)果作出評價。政策監(jiān)測側(cè)重于獲得政策結(jié)果的事實(shí)信息,而績效評估則涉及“價值”判斷,需要形成結(jié)論性看法。評估政策績效不僅要收集結(jié)果方面的信息,還要判斷其價值或社會效用。

政策績效評估常用的標(biāo)準(zhǔn)有成本、效益、效率、充分性、公平性、回應(yīng)性、適當(dāng)性、執(zhí)行力等。政策績效評估的具體方法很多，在問題建構(gòu)、政策預(yù)測、政策建議、政策監(jiān)測階段采用的方法，都可運(yùn)用于政策績效評估。11.3政策分析中的雙重權(quán)衡公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材事實(shí)與價值的權(quán)衡

政府與市場的權(quán)衡

事實(shí)與價值的權(quán)衡公共政策學(xué)

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1.事實(shí)判斷與價值判斷

政策分析收集的信息可區(qū)分為事實(shí)信息和價值信息：事實(shí)是客觀世界的事物、事件、事態(tài)和現(xiàn)象；價值是一種立場和偏好,它植根于人們的信仰、生活經(jīng)驗(yàn)或意識形態(tài),表現(xiàn)為一種強(qiáng)烈的信念。

2.實(shí)證主義導(dǎo)向與價值中立

實(shí)證主義的基石是經(jīng)驗(yàn)證實(shí),它強(qiáng)調(diào)任何命題只有在能被證實(shí)或證偽時才有意義,不可證明的“形而上學(xué)”問題是毫無意義的“虛假問題”。

實(shí)證主義研究具有局限性,它一味地強(qiáng)調(diào)價值中立和研究手段的科學(xué)化,使社會科學(xué)遠(yuǎn)離了國民情緒，行為主義研究遠(yuǎn)離了宏觀層面的制度分析，難以預(yù)測現(xiàn)實(shí)世界的重大變化趨勢。

事實(shí)與價值的權(quán)衡公共政策學(xué)

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3.共識規(guī)范與價值選擇

價值包括各種需求、需要、利益或偏好,它與政策目的密切相關(guān)。人們都追求美好生活、幸福生活,至于什么是美好生活,是一個價值判斷問題,不同的個人具有差異化的理解。政策選擇是對“社會價值的權(quán)威性分配”,政策分析人員必須基于一定的制度規(guī)范,對多樣化的價值訴求進(jìn)行排序。為了提升政策分析的正當(dāng)性，一些共識性的價值規(guī)范必須得到遵守，應(yīng)當(dāng)成為不證自明的基本原則。例如，以民為本、社會福利最大化、公共服務(wù)精神，等等。這些原則能夠給人類帶來有價值的結(jié)果,只有與這些共識性規(guī)范相一致的行為才是正當(dāng)行為。

在共識性規(guī)范導(dǎo)向下,政策分析形成了后實(shí)證主義的方法,包括新制度主義分析法、利益相關(guān)者分析法、參與式分析法等。

政府與市場的權(quán)衡公共政策學(xué)

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福利經(jīng)濟(jì)學(xué)從政府與市場關(guān)系出發(fā),通過分析市場失靈的領(lǐng)域，提出公共政策發(fā)揮作用的手段和方法，為政策分析提供了重要理論資源。市場是一種高效率的資源配置方式,然而,市場機(jī)制不是萬能的,也存在市場失靈問題,需要通過政府手段來彌補(bǔ)市場缺陷。1.市場機(jī)制的功能

(1)需求滿足功能(2)情報傳遞功能

(3)資源配置功能(4)激勵創(chuàng)新功能2.市場失靈問題市場失靈領(lǐng)域主要表現(xiàn)在以下方面:

(1)公共產(chǎn)品問題(2)外部效應(yīng)問題(3)市場壟斷問題

(4)信息不對稱問題(5)分配不公問題(6)宏觀經(jīng)濟(jì)問題

政府與市場的權(quán)衡公共政策學(xué)

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3.政府失靈問題政府也存在失靈問題,具體表現(xiàn)為:

(1)政府部門擴(kuò)張。(2)公共決策失誤。(3)政策執(zhí)行低效。(4)再分配不公。(5)政府腐敗。

4.政府與市場的權(quán)衡

由于市場和政府都存在失靈的情況,政策分析的目的就是要找到解決問題的更好方法。政策分析經(jīng)常采用成本收益分析方法,探討如何以較小的投入獲得同樣的產(chǎn)出,或者是如何才能以同樣投入獲得更大產(chǎn)出。11.4政策論證與知識應(yīng)用公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材政策論證的含義和要素政策論證中的知識應(yīng)用

政策論證的含義和要素公共政策學(xué)

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1.政策論證的概念

政策分析需要采用合適的方法來審查和處理大量信息,通過批判性思考來論證提出一項(xiàng)政策的理由。

政策論證是交流政策分析結(jié)果的過程,它通過建構(gòu)政策問題、提出政策主張、分析背后的假設(shè)、討論政策的優(yōu)點(diǎn),使人們能夠?qū)φ呦嚓P(guān)信息及分析結(jié)果做出判斷。

2.政策主張的類型政策主張可分為提示性主張、評估性主張、倡議性主張三種類型。

3.政策論證的要素政策論證的組成要素可分解為四個部分:(1)相關(guān)信息(2)政策主張

(3)立論依據(jù)(4)修飾語

政策論證中的知識應(yīng)用公共政策學(xué)

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政策論證需要利用已有知識,知識應(yīng)用是提升政策論證質(zhì)量的關(guān)鍵所在。同時，政策論證也會生產(chǎn)新知識，例如通過對政府報告進(jìn)行文本分析,提供關(guān)于政府優(yōu)先事項(xiàng)及變遷趨勢的信息。1.知識應(yīng)用的影響因素羅杰斯通過研究創(chuàng)新的擴(kuò)散,分析了影響個人和組織采納新知識意愿的因素,主要有相對優(yōu)勢、兼容性、復(fù)雜性、可試用性、可觀察性。2.知識應(yīng)用的發(fā)生過程從動態(tài)過程看,知識的應(yīng)用可分解為四個環(huán)節(jié),分別是任務(wù)分析、獲取知識、理解知識和采納知識(見圖11-3)。

11.5政策分析師的倫理道德公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材政策分析師的角色

政策分析師的職業(yè)倫理如何提升政策分析的影響力

政策分析師的角色公共政策學(xué)

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政策分析師是從事政策問題研究、為政策制定提供相關(guān)知識支持的專業(yè)人士,他們在政策制定中發(fā)揮著重要作用。1.實(shí)證主義邏輯的政策分析師

實(shí)證主義主張通過科學(xué)的方法對社會現(xiàn)象進(jìn)行歸納,形成經(jīng)驗(yàn)性知識。實(shí)證主義邏輯認(rèn)為只有通過實(shí)證分析并予以檢驗(yàn)才能獲得關(guān)于政策問題的真知。

在實(shí)證主義邏輯下,政策分析師宣稱“價值中立”,政策分析注重技術(shù)性測量,推崇量化研究,力求用客觀指標(biāo)來分析問題,盡可能回避主觀性、情感性判斷。

實(shí)證主義的政策分析存在以下問題:對公眾情緒反應(yīng)不夠靈敏,容易引發(fā)社會爭議。

價值考量過于主觀化,存在“專家專制”問題。

注重應(yīng)用一般性知識,輕視情境性知識。

政策分析師的角色公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材2.協(xié)商民主邏輯的政策分析師協(xié)商民主邏輯也稱后實(shí)證主義邏輯,它將溝通、對話和論辯納入政策分析之中,主張建立政策論壇,將利益相關(guān)者納入進(jìn)來,支持各方通過對話協(xié)調(diào)立場。協(xié)商民主邏輯突顯了公眾參與和協(xié)商討論的價值。

協(xié)商民主邏輯要求政策分析師運(yùn)用通俗易懂的語言，解釋各種技術(shù)問題,協(xié)助公眾和利益相關(guān)者進(jìn)行交流。

基于協(xié)商民主邏輯,政策分析師須做好以下工作:(1)識別利益相關(guān)群體。(2)開展互動討論。(3)協(xié)調(diào)利益訴求。(4)發(fā)現(xiàn)公共價值。(5)提出政策建議。

政策分析師的角色公共政策學(xué)

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3.現(xiàn)實(shí)世界中的政策分析師在現(xiàn)實(shí)世界中,政策分析師的角色具有多樣性。韋默、維寧根據(jù)分析技能、對客戶負(fù)責(zé)、堅持個人對良好社會的價值信念三個維度,將政策分析師的角色定位分為三種類型:技術(shù)專家(objectivetechnician)、客戶支持者(clientsadvocate)、議題倡導(dǎo)者(issueadvocate)(見表11-1)。

(1)技術(shù)專家的角色定位。(2)客戶支持者的角色定位。(3)議題倡導(dǎo)者的角色定位。

政策分析師的職業(yè)倫理公共政策學(xué)

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1.政策分析師的社會身份

政策分析師就職于公共部門和非營利機(jī)構(gòu),有的就職于咨詢公司,他們掌握著專業(yè)知識和分析技術(shù),致力于為公共部門、私人機(jī)構(gòu)提供專業(yè)化服務(wù)。政策分析師生活在現(xiàn)實(shí)世界中,具有三種不同的社會身份。(1)普通社會人身份。(2)知識分子身份。(3)政策專家身份。

2.政策分析師的價值沖突

韋默、維寧將政策分析師應(yīng)對價值沖突的反應(yīng)分為三種情形:發(fā)言、退出和不忠。

只有在極其特殊的環(huán)境下,分析師的揭露內(nèi)幕行為才可能被社會接受。

政策分析師的職業(yè)倫理公共政策學(xué)

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3.政策分析師的職業(yè)倫理

作為社會的一分子,政策分析師須遵守對社會核心價值觀、個人品德的基本要求,如愛國、敬業(yè)、誠信、正直。除此之外,政策分析師還須遵守以下職業(yè)倫理:

增進(jìn)公共價值對客戶負(fù)責(zé)

區(qū)分事實(shí)問題與價值問題

保障利益相關(guān)者參與

掌握決策系統(tǒng)的運(yùn)行規(guī)則

如何提升政策分析的影響力公共政策學(xué)

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1.影響政策知識應(yīng)用的因素

政策環(huán)境因素

政策分析因素

決策者個人因素

2.提升政策分析影響力的路徑在不確定的環(huán)境下,對于提升政策分析報告的影響力,政策分析師唯一的可控變量是改進(jìn)自身工作,包括準(zhǔn)確認(rèn)知決策的環(huán)境因素,搞清楚決策發(fā)生的政治背景,了解決策者的成就動機(jī)、決策風(fēng)格,把握政策研究的時機(jī),確定合理的研究規(guī)模,采用恰當(dāng)?shù)姆治鲆暯呛脱芯糠椒ā?/p>

要想成為一名優(yōu)秀的政策分析師,需要從以下幾個方面提升自身素養(yǎng):

(1)掌握歷史和比較的分析視角

(2)了解決策規(guī)則和程序。

(3)運(yùn)用跨學(xué)科知識。(4)識別并聚焦關(guān)鍵議題。