市政道路項(xiàng)目采用PPP模式適宜性分析

市政道路項(xiàng)目采用PPP模式適宜性分析

陳伯明摘要：2015年起PPP作為提供公共服務(wù)的一種方式在我國(guó)得到了大規(guī)模的推廣應(yīng)用，其中大量的市政項(xiàng)目特別是市政道路項(xiàng)目采用PPP模式。通過(guò)對(duì)市政道路項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)的分析，采用物有所值理論對(duì)市政道路采用PPP模式進(jìn)行定性定量評(píng)價(jià)，認(rèn)為一般市政道路項(xiàng)目并不合適采用PPP模式。關(guān)鍵詞：市政道路;PPP模式;VFM;適宜性：F23：Adoi：10.19311/ki.1672-3198.2019.16.0521前言我國(guó)于1984年引入第一個(gè)廣義PPP（Public-Private-Partnership政府和社會(huì)資本合作）-深圳沙角B電廠BOT項(xiàng)目，以此為起點(diǎn)，PPP模式在我國(guó)經(jīng)過(guò)了幾輪發(fā)展。2015年5月以國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》為標(biāo)志，PPP在我國(guó)迅速鋪開。截至2018年10月，財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目管理庫(kù)共入庫(kù)項(xiàng)目8556項(xiàng)，行業(yè)分布為市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等18個(gè)類別，其中市政項(xiàng)目3324項(xiàng)，占入庫(kù)項(xiàng)目的38.85%，從具體項(xiàng)目看，市政項(xiàng)目中市政道路項(xiàng)目占了相當(dāng)大的比重。PPP作為提供公共服務(wù)的一種方式，其初衷是為了提高財(cái)政支出的效率，包括提高公共服務(wù)供給水平，提高公共資源的配置與利用效率，方法是由專業(yè)的人做專業(yè)的事，即在PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本不僅提供了資金，更重要的是提供其專業(yè)服務(wù)，并通過(guò)項(xiàng)目或財(cái)政支付獲得補(bǔ)償。從運(yùn)行結(jié)果來(lái)看，PPP對(duì)于平滑財(cái)政支出，減輕當(dāng)期和近期財(cái)政支出壓力也起到了很大的作用。采用PPP模式的前提是項(xiàng)目必須屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府有義務(wù)提供此類的公共服務(wù)，除此以外的項(xiàng)目必須以市場(chǎng)化的方式開展運(yùn)作。那么是不是所有公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目都適用采用PPP模式呢？答案顯然是否定的。如何才能確定是否有必要采用PPP模式？評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)則是PPP模式的初衷—提高效率。那么如何確定采用PPP模式比采用傳統(tǒng)會(huì)提高效率呢？物有所值評(píng)價(jià)（ValueforMoney或VFM）是目前比較可靠的方法，可以用來(lái)驗(yàn)證采用PPP模式是否提高了效率。本文通過(guò)對(duì)市政道路項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)的分析，采用物有所值理論對(duì)市政道路采用PPP模式進(jìn)行定性定量評(píng)價(jià)，認(rèn)為一般市政道路項(xiàng)目并不合適采用PPP模式。2市政道路項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的特點(diǎn)市政道路天然具備公共產(chǎn)品屬性，政府作為提供公共產(chǎn)品的主體，負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行投資、建設(shè)、管理和維護(hù)的全流程管理，是PPP在中國(guó)大規(guī)模應(yīng)用前采用的最主要方式。市政道路的規(guī)劃、建設(shè)、管理和維護(hù)具有以下特點(diǎn)：（1）市政道路的規(guī)劃由政府規(guī)劃管理部門負(fù)責(zé)，道路的規(guī)劃不是單純的道路規(guī)劃還包括其他公用設(shè)施如：城市供水、排水、照明設(shè)施、綠化、電力管線、通信管線、燃?xì)夤芫€甚至包括地鐵等交通設(shè)施的規(guī)劃。（2）市政道路的建設(shè)方面，在道路建設(shè)前期，往往存在大量的征遷工作，而且耗費(fèi)大量的資金，而在具體設(shè)計(jì)施工階段如沒(méi)有復(fù)雜地質(zhì)條件的情況下建設(shè)相對(duì)比較簡(jiǎn)單、技術(shù)也比較成熟。（3）從項(xiàng)目全生命周期的費(fèi)用看，市政道路項(xiàng)目的主要支出為建設(shè)成本，運(yùn)營(yíng)所需費(fèi)用較低。（4）市政道路無(wú)法向使用者收費(fèi)，社會(huì)資本只能通過(guò)向政府收費(fèi)的方式收回投資并取得回報(bào)。（5）市政道路的維護(hù)包括日常維護(hù)和大修，大修及維護(hù)與建造質(zhì)量和道路交通密切相關(guān)，但道路的損壞很難分清是由于建造質(zhì)量問(wèn)題造成的還是由于交通負(fù)荷超過(guò)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)造成的，而且社會(huì)資本方對(duì)道路交通也沒(méi)有管理權(quán)。（6）我國(guó)很多城市的市政規(guī)劃缺乏通盤考慮，拉鏈路情況大量存在，拉鏈路的開挖修復(fù)會(huì)對(duì)道路的日常維護(hù)和維修造成重大影響，實(shí)踐中很難分清責(zé)任主體。3物有所值理論概述物有所值（VFM）這一概念最早起源于英國(guó)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)審計(jì)的相關(guān)部門，彼時(shí)的定義為“為得到想要的結(jié)果，采取最優(yōu)化的方式利用可用資源”，包括三個(gè)層面：分別為：節(jié)約（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）。PPP范疇下的VFM是一個(gè)相對(duì)概念，國(guó)際上沒(méi)有其統(tǒng)一的定義，而PPP較為發(fā)達(dá)的國(guó)家分別給出了定義。最早提出VFM概念的英國(guó)，其財(cái)政部在《物有所值評(píng)價(jià)指南》中，針對(duì)英國(guó)主要的PPP模式一私人融資計(jì)劃（PFI）把VFM定義為“在滿足用于需求的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，商品或服務(wù)的全生命周期成本與質(zhì)量的最佳組合”。加拿大PPP中心將VFM定義為“項(xiàng)目采購(gòu)管理部門使用PPP模式由社會(huì)資本交付項(xiàng)目時(shí)政府的預(yù)期成本現(xiàn)值與使用傳統(tǒng)方式交付項(xiàng)目時(shí)經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)等因素調(diào)整后的凈成本的現(xiàn)值之差?！痹摱x建立在兩種模式最后的效果相同，只需比較公共部門比較值和影子價(jià)格，若公共部門比較值大于影子價(jià)格，則說(shuō)明采用PPP模式實(shí)現(xiàn)了VFM。在我國(guó)，財(cái)政部于2005年12月18日印發(fā)了財(cái)金[2015]167號(hào)關(guān)于印發(fā)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》的通知，物有所值評(píng)價(jià)按該通知執(zhí)行。其中定性評(píng)價(jià)采取專家打分制評(píng)估體系。通常采用問(wèn)卷調(diào)查和專家咨詢的方式進(jìn)行。目前普遍的操作方式是按文件設(shè)定一系列定性分析指標(biāo)、權(quán)重和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)由專家打分，每個(gè)指標(biāo)滿分為100分。專家小組由至少7名專家組成，包括工程技術(shù)、金融、項(xiàng)目管理、財(cái)政和法律等各個(gè)領(lǐng)域。所得分?jǐn)?shù)之和如果大于60，即在定性層面認(rèn)為是物有所值的;若分?jǐn)?shù)之后低于60分，則未通過(guò)PPP項(xiàng)目的VFM評(píng)價(jià)。4市政道路PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)以下依據(jù)財(cái)政部財(cái)金[2015]167號(hào)關(guān)于印發(fā)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》的通知對(duì)一般的市政道路PPP項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)。4.1定性評(píng)價(jià)定性評(píng)價(jià)包括多個(gè)指標(biāo)，是市政道路能否采用PPP項(xiàng)目形式所要首先考量的因素。從目前評(píng)價(jià)過(guò)程來(lái)看，PPP項(xiàng)目的定性評(píng)價(jià)指標(biāo)難以取得較高的得分：第一，全生命周期整合程度指標(biāo)主要是考核在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投融資、建造、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等環(huán)節(jié)能否實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期、充分整合。因第一段所述市政道路的特殊性，現(xiàn)有的大部分PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)主要由政府方完成，運(yùn)營(yíng)維護(hù)很難與設(shè)計(jì)和建造掛鉤。因此在全生命周期整合程度這一指標(biāo)上很難取得高分，得分應(yīng)在21-40之間。第二，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配指標(biāo)主要考核在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，各風(fēng)險(xiǎn)因素是否得到充分識(shí)別并在政府和社會(huì)資本之間進(jìn)行合理分配。在設(shè)計(jì)、投融資、建造階段市政道路的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配一般可以比較容易做到，但在運(yùn)營(yíng)階段由于社會(huì)資本在很多方面沒(méi)有管理權(quán)，很難對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的分配，該項(xiàng)指標(biāo)如僅考慮設(shè)計(jì)、投融資、建造階段應(yīng)該可得到較高的分?jǐn)?shù)，但如把運(yùn)營(yíng)和維護(hù)考慮進(jìn)去，該指標(biāo)能到60分就比較高了。第三，績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新指標(biāo)主要考核是否建立以基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給數(shù)量、質(zhì)量和效率為導(dǎo)向的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機(jī)制，是否落實(shí)節(jié)能環(huán)保、支持本國(guó)產(chǎn)業(yè)等政府采購(gòu)政策，能否鼓勵(lì)社會(huì)資本創(chuàng)新。在進(jìn)行PPP項(xiàng)目實(shí)施方案設(shè)計(jì)時(shí)可進(jìn)行績(jī)效考核，但在對(duì)市政道路進(jìn)行績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)相對(duì)較難，市政道路得設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)維技術(shù)成熟難有創(chuàng)新，該項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)在41-60之間。第四，潛在競(jìng)爭(zhēng)程度指標(biāo)主要考核項(xiàng)目?jī)?nèi)容對(duì)社會(huì)資本參與競(jìng)爭(zhēng)的吸引力。潛在競(jìng)爭(zhēng)主要取決于實(shí)施方案給定的條件，與是否采用PPP模式關(guān)系不大。第五，政府機(jī)構(gòu)能力指標(biāo)主要考核政府轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化服務(wù)、依法履約、行政監(jiān)管和項(xiàng)目執(zhí)行管理等能力。政府機(jī)構(gòu)能力在市政道路項(xiàng)目上，與是否采用PPP模式關(guān)系不大。第六，可融資性指標(biāo)主要考核項(xiàng)目的市場(chǎng)融資能力。我國(guó)從新的預(yù)算法實(shí)施以來(lái)，嚴(yán)格控制政府隱性債務(wù)，地方政府已很難從其他渠道取得建設(shè)資金，規(guī)范的PPP項(xiàng)目還是可以從金融市場(chǎng)得到融資的。從這一點(diǎn)來(lái)講，PPP項(xiàng)目是有一定優(yōu)勢(shì)的，這也是市政道路不少采用PPP項(xiàng)目的原因所在。綜上所述，全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配和績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新是市政道路項(xiàng)目定性評(píng)價(jià)的主要指標(biāo)，因市政道路項(xiàng)目固有的特點(diǎn)市政道路PPP項(xiàng)目在這幾個(gè)指標(biāo)上得分較低。4.2定量評(píng)價(jià)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行定量評(píng)價(jià)，考核的是以傳統(tǒng)投資模式下政府的支出的折現(xiàn)值PSC與采用PPP模式下政府的支出的折現(xiàn)值PPPs的比較值，如果PPPs<1，則認(rèn)為是物有所值的。目前PPP項(xiàng)目評(píng)估大多顯示PPPs<PSC，但實(shí)際上市政道路的建設(shè)中要做到這一點(diǎn)難度很高。<p>PSC值由三部分組成，即參照項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)凈成本、競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值和項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本;PPP值由四部分組成，即PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和配套投入等各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任的現(xiàn)值。市政道路項(xiàng)目基本上為政府付費(fèi)模式的項(xiàng)目，按財(cái)政部相關(guān)文件。當(dāng)年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額=項(xiàng)目全部建設(shè)成本×（1+合理利潤(rùn)率）×（1+年度折現(xiàn)率）2財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼周期（年）+年度運(yùn)營(yíng)成本×（1+合理利潤(rùn)率）從以上組成看，要使PPPs小于PSC難度較大，原因如下：首先，從建設(shè)和運(yùn)營(yíng)來(lái)看，PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)不明顯。一般而言，由于PPP項(xiàng)目的全周期管理，使PPP項(xiàng)目社會(huì)資金在建設(shè)中的質(zhì)量提高，能減少未來(lái)的運(yùn)營(yíng)成本。但是政府在市政道路的建設(shè)中有豐富的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)市政道路的整體質(zhì)量得到了提高，采用PPP模式社會(huì)資本很難在建設(shè)階段有所節(jié)約，從現(xiàn)實(shí)的操作來(lái)看，PSC下的建設(shè)成本基本上是小于采用PPP的建設(shè)成本。而市政道路的運(yùn)維所占比重很小，社會(huì)資本在運(yùn)維上的節(jié)約相對(duì)建設(shè)成本是很小的，因此，從這個(gè)角度來(lái)看，PPP項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中與建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的成本節(jié)約相對(duì)很小。其次，從籌資方面來(lái)看，政府獲得的資金成本往往低于PPP項(xiàng)目的資金成本，這使得PPP市政道路項(xiàng)目在資金上沒(méi)有優(yōu)勢(shì)。由于地方政府的信用等級(jí)高于PPP項(xiàng)目企業(yè)，政府通過(guò)發(fā)債所獲得的資金的利率遠(yuǎn)低于項(xiàng)目企業(yè)，因此，體現(xiàn)到項(xiàng)目的折現(xiàn)率上，社會(huì)資本要求的年度折現(xiàn)率值幾乎要高出地方債利率40%-60%。從國(guó)內(nèi)外市政道路的建設(shè)來(lái)看，采用發(fā)行市政債券或者地方政府債券的方式，由于其風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，投資者要求的報(bào)酬率非常低，資金的償還周期也長(zhǎng)，是最適合的。最后，在項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)上，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理優(yōu)勢(shì)在于專業(yè)的人做專業(yè)的事，而市政道路相對(duì)來(lái)說(shuō)管理難度較小，道路的復(fù)雜程度較低，因此，PPP項(xiàng)目管理的專業(yè)優(yōu)勢(shì)難以得到體現(xiàn)。從以上分析看，市政道路項(xiàng)目如按PPP模式實(shí)施，PPPs值一般都會(huì)大于PSC值。5結(jié)語(yǔ)從目前所采用的PPP項(xiàng)目來(lái)看，市政道路不少是采用PPP項(xiàng)目的，但實(shí)際上，從物有所值評(píng)價(jià)來(lái)看，市政道路采用PPP項(xiàng)目大多是不合適的，而目前采