【行政裁決地方立法的問題及優(yōu)化建議17000字（論文）】

I天津大學碩士學位論文 MACROBUTTONAcceptAllChangesInDoc[此處鍵入中文論文題目]行政裁決地方立法的問題及完善對策研究TOC\o"1-2"\h\u15519摘要 114302第一章緒論 25641第二章行政裁決的基本范疇 358302.1行政裁決的基本概念 3250912.1.1行政裁決的概念 3313242.2行政裁決在非訴訟糾紛解決模式下的價值 523510第三章行政裁決地方立法的問題分析 8117223.1行政裁決制度的法律現(xiàn)狀 8130473.2行政裁決地方立法面臨的問題 10224653.3行政裁決地方立法面臨問題的原因 137202第四章行政裁決地方立法的改進方向 1319704.1制定專門的法律規(guī)范行政裁決 13266534.2明確并擴大行政裁決受案范圍 14138174.3行政裁決程序規(guī)范化 14137564.4完善行政裁決司法銜接程序 165727第五章結語 1716608參考文獻 17摘要隨著我國法治現(xiàn)代化進程的加快，曾經(jīng)在案件處理中頗為活躍的行政裁決制度漸漸處于一個較為尷尬的局面。一方面作為民事糾紛的又一解決途徑，行政裁決制度因其高效率低成本的制度優(yōu)勢能夠快速解決糾紛，極大緩解了司法機關的案件壓力；但另一方面其本身長期存在的范圍不明確、程序不規(guī)范等現(xiàn)實問題，在一定程度上降低了解決糾紛的效力，弱化了這項制度理應起到的作用。2018年12月31日，中共中央印發(fā)了《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》，向外界釋放出我國力求完善行政裁決制度體系的信號，各地的行政裁決立法工作也將相繼展開?？v使這項制度本身存在著一定的問題，但行政裁決制度的建設在我國法治現(xiàn)代化進程中依然有著不可替代的作用，基于此，在行政裁決地方立法中，應堅持公平公正的原則，明確并擴大行政裁決受案范圍，規(guī)范行政裁決程序，完善行政裁決司法銜接程序，以期更好發(fā)揮行政裁決制度在多元化糾紛解決體制中的“分流閥”作用。關鍵詞：行政裁決，司法委任，裁決程序，銜接程序緒論行政裁決制度最早起源于美國，出于現(xiàn)代行政的需要，美國授予行政機關一定的司法權力，以處理日益增多的行政管理事務；在英國和日本，也同樣有相應的行政裁判所及當事人訴訟制度。[1]我國法律總體起步較晚，對于行政裁決制度也處在一個不斷摸索的階段；借鑒國外經(jīng)驗的同時，不可避免地會出現(xiàn)一些不符合本國國情的情況。隨著我國現(xiàn)代化法治進程的加快，社會糾紛也隨之增加，縱使司法機關能夠應付泉涌般的案件數(shù)量，但受限于其專業(yè)性及權力行使等諸多因素，往往不能取得預期的效果。如此一來就有必要拓寬解決問題的途徑，進而形成多元化的糾紛解決機制，這也是近幾年中央在各項文件中所不斷強調(diào)的。行政裁決是由公權力機關主導的糾紛解決方式，能夠分擔一些特定的民事糾紛，同時給予及時有效的解決，是我國現(xiàn)代法律體系中不可或缺的一部分。在現(xiàn)有司法實踐中，我國行政裁決制度所暴露出的問題主要包括缺乏專門立法、行政裁決范圍尚不明確、裁決程序不規(guī)范、銜接程序不完善等，這些問題毫無疑問會阻礙行政裁決制度的發(fā)展，但不會也不可能掩蓋行政裁決制度本身在非訴訟糾紛解決模式下的獨有價值。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳就之前發(fā)布的《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》做出詳細解讀[2]，其中“要適時推進行政裁決統(tǒng)一立法，以法律或者行政法規(guī)的形式對行政裁決制度進行規(guī)范。要建立行政裁決告知制度，健全行政裁決救濟程序的銜接機制”這一解讀內(nèi)容恰好印證了上述問題的存在，也從側面反映出行政裁決應有價值在我國效果并不理想，如何有效處理好這些暴露的問題也是本文重點所關注的。本文旨在對行政裁決基本理論進行重新梳理，閱讀相關文獻，并結合自身思考對其性質及特征展開相關延伸，明確行政裁決制度的相關優(yōu)勢，進一步論述行政裁決制度在多元化解決糾紛中的重要價值。同時本文將結合我國具體法條，對于不同法條間涉及到行政裁決的有關內(nèi)容進行比較分析，詳細論述行政裁決制度暴露出的問題，結合實際分析其存在的原因。最后結合我國現(xiàn)有的立法司法實踐，站在筆者的角度整理出一套行之有效的完善方法，破解我國行政裁決制度面臨的困境，發(fā)揮行政裁決制度的優(yōu)勢。文章大體上分為三個板塊，分別從基本范疇、面臨問題、解決方法三個方面入手，層層遞進。同時在其中結合一些數(shù)據(jù)事實，以此來印證行政裁決制度的價值。完善行政裁決制度不僅是對法院訴訟壓力的緩解，更是促進多元化糾紛解決機制形成、構筑和諧公平社會的一大進步。行政裁決的基本范疇行政裁決的基本概念2.1.1行政裁決的概念單從字面意義上看，行政裁決具有兩層含義：一是行政，即由國家行政機關代為法律主體；二是裁決，案件審理的最終程序。在學術界，行政裁決有著最廣義說、廣義說及狹義說三種觀點[3]：最廣義說認為，行政裁決特指行政機關依照某種特定程序對特定人的權利義務做出具有法律效力決定的活動，這種觀點將行政機關做出的行政處理行為納入在內(nèi)，一定程度上拓寬了行政裁決的受用范圍；廣義說認為，行政裁決可以等同于行政司法，行政機關會以第三方的身份解決相應的民事糾紛及行政爭議，其中行政復議也包括在內(nèi)；目前普遍采納的狹義說認為，行政裁決是指行政機關依照法律授權和法律程序，對當事人之間發(fā)生的無關合同、與行政管理活動密切相關的特定民事糾紛進行裁決的具體行政行為。雖然狹義說更符合行政裁決本身的定位，但筆者對此予以保留。在筆者看來，行政復議、行政訴訟制度本意即是當事人對行政主體所做出的行政行為不滿而另設的監(jiān)督救濟制度，行政裁決中行政主體作為第三方介入民事糾紛進行審查裁決，所做出的裁決是一種具有法律效力的行政行為，當事人對該行政行為不服，自然會申請行政復議或是行政訴訟，而這可以看作是行政裁決的后續(xù)銜接救濟工作。盡管在性質方面行政裁決與二者存在較大差別，但筆者認為，二者作為行政裁決司法銜接程序的組成部分，并入行政裁決整個流程范圍之中并無太大疑問。2.1.2行政裁決的性質站在定義的角度，行政裁決作為一種行政管理行為方式，一方面是因為這一行為仍是由行使國家行政職權的行政機關來實施，就行為主體資格、裁決程序、行為權力來源以及裁決結果效力來看，這些都體現(xiàn)了其“行政”的特征；另一方面，行政裁決本質上是解決糾紛的一種行為，相當于由行政機關代理人民法院實行解決糾紛的功能，采用司法程序中的主要原則和步驟，同時行政機關作為裁決主體，在當事人之間的民事糾紛中處于一種中間調(diào)解狀態(tài)，具有中立性，可以看作是法院法官的角色替換，因而又表現(xiàn)出一種“司法”特征。[4]過去學術界對行政裁決的性質持三種觀點，即行政行為、司法行為和行政司法行為，學者們大多持第三種觀點。筆者也對此表示贊同，在筆者看來，行政裁決兼具行政屬性與司法屬性這雙重性質，但本質上仍屬于行政行為，因為歸根結底這是屬于行政主體運用行政職權的行為，一旦做出行政裁決，即可視為行政機關行使行政職權。行政裁決的內(nèi)容涉及當事人的權益，目的是管理公共事務，所以行政機關會客觀調(diào)查并確認事實，最終按照自己的意志對糾紛予以公開、公平、公正地解決[5]，實現(xiàn)上述所說與法院法官的角色互換，在其中擔任了法官的角色，而這自然便引出其準司法性的特點。在行政裁決中既存在著行政機關與雙方當事人之間的相互關系，也存在著糾紛雙方當事人之間的相互關系，行政裁決在其行為的具體程序、方式與原則上，必然會與相應的司法行為保持一致，綜上對于行政裁決的性質定義為行政司法行為是符合理論與事實依據(jù)的。2.1.3行政裁決的特征特定的民事糾紛行政裁決的主體是法律及行政法規(guī)授權的特定行政機關，這里著重強調(diào)了“特定”一詞的概念，即并非任何一個行政機關都可以成為行政裁決的主體，只有那些對特定行政管理事項有管理職權的行政機關，經(jīng)法律和行政法規(guī)明確授權，才能對其管理職權有關的民事糾紛進行裁決，[7]從而成為名義上行政裁決的主體，這也就意味著行政裁決具有很強的專業(yè)指向性[6]，在下文中將會詳細闡述。例如在我國，土地管理法、森林法、草原法、礦產(chǎn)資源法等法律規(guī)定了土地、林地、草原、礦區(qū)等自然資源權屬民事糾紛的行政裁決事項等；商標法、專利法、植物新品種保護條例、集成電路布圖設計保護條例等法律、行政法規(guī)對知識產(chǎn)權侵權糾紛和補償爭議的行政裁決事項做出規(guī)定，[2]授權有關行政機關對這些爭議予以裁決。這里筆者認同一個觀點，即行政裁決權力的授予應由法律及行政法規(guī)決定，這里的法律和行政法規(guī)應當是由全國人民代表大會及其常務委員會所制定，不同地方的法規(guī)和政府規(guī)章對其只起到補充說明的作用，不會影響其權力的有效性。行政裁決所處理的民事糾紛應當與行政管理有關。當事人之間發(fā)生了與行政管理活動密切相關的民事糾紛，這是行政裁決的前提，不是也絕不能是任何的民事糾紛都可以通過行政裁決來予以解決。隨著社會案件的不斷增多及政府職能的日益擴大，為緩解法院的審判壓力，行政機關獲得了對民事糾紛的裁決權。但行政機關參與民事糾紛的裁決并非涉及所有民事領域，只有在民事糾紛與行政管理密切相關的情況下，例如上述土地、森立、草原等自然資源權的歸屬糾紛，知識產(chǎn)權領域的侵權糾紛，征用自然資源的補償糾紛等，行政機關才對該民事糾紛進行裁決，以實現(xiàn)行政管理的目的。特別的行政行為行政裁決是依申請而執(zhí)行的行政行為。民事糾紛雙方當事人在爭議發(fā)生后，可以依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，在法定的期限內(nèi)向特定的行政機關申請裁決。[7]沒有當事人的申請行為，行政機關不能自行啟動裁決程序。行政裁決的結果同樣具有法律效力，如果沒有經(jīng)過行政復議或是行政訴訟等其他途徑，任何一方當事人不能對該裁決結果的法律效力給予否認，若一方當事人不服從該裁決結果，可申請行政復議或向法院提起行政訴訟，法院具有對行政裁決進行最終審判的權力，這也就意味著行政裁決的結果不具有最終決定性。[8]此外，行政裁決是一種具體行政行為，兼具行政性與司法性雙重屬性。這一內(nèi)容在“行政裁決的性質”中已做過具體闡述，故在此不再予以重復說明。2.2行政裁決在非訴訟糾紛解決模式下的價值2.2.1行政裁決的自身優(yōu)勢行政裁決所面臨的問題糾紛，往往需要行政主體具備一定的專業(yè)素養(yǎng)，因而使得行政裁決更具專業(yè)性。其一是行政主體在解決糾紛的手段方面具有更多的專業(yè)權威。學術界通過裁決糾紛的性質以及裁決的法律關系不同作為標準對行政裁決進行劃分，將其劃分為權屬糾紛、侵權糾紛、補償糾紛等幾大類，并分別對應至不同領域。在土地、森林等自然資源權屬糾紛中，行政主體往往能第一時間查閱到先前登記資料，并借助測量、勘察等手段解決糾紛；在知識產(chǎn)權領域的侵權糾紛中，行政主體會憑借本身具有的知識產(chǎn)權知識及在著作專利領域積累的案件報告解決糾紛；在環(huán)境損害賠償糾紛中，行政主體會通過自身權力對環(huán)境損害情況開展實地調(diào)查取證，得出一份完整調(diào)查報告并以此解決糾紛。行政主體通過這些專業(yè)手段解決糾紛、分配賠償責任，不僅公平合理，還會盡可能地降低上訴概率，從而節(jié)省相應的司法資源。試想如果將這些爭議全部一股腦地交付于法院，法官通常并不具備和行政主體一樣的專業(yè)知識及職位便利，不能在案件審理初期便得到相關資料，仍是需要借助行政機關的認定才能得到裁判依據(jù)；同時法官在面對這些裁判依據(jù)時，還需要耗費大量的精力去理解掌握，這大大降低了裁決的效率與準確性。其二是行政主體在對背后規(guī)則制度的適應方面具有更多的專業(yè)靈敏度。就知識產(chǎn)權領域來講，我國在加入世界貿(mào)易組織后，國內(nèi)的知識產(chǎn)權立法根據(jù)TRIPS協(xié)議做出相應的調(diào)整。[10]相較于法院，知識產(chǎn)權部門對此類消息更為敏感，并會在第一時間整理之前相關案例，橫向比較發(fā)現(xiàn)不同之處。盡管國內(nèi)近幾年已發(fā)展大量的知識產(chǎn)權法院，但截止至去年，知識產(chǎn)權法院仍未實現(xiàn)完全普及。在沒有知識產(chǎn)權法院的地方，對此類案件的審理裁決將會更為棘手，需要耗費大量人力物力，有時甚至還不能得到專業(yè)救濟，交由專業(yè)的行政部門去解決，顯然是一個更好的選擇。相比于較為復雜的行政訴訟制度，行政裁決兼具快捷高效及成本較低的優(yōu)勢。就審理期限來看，雖然我國尚未有統(tǒng)一的立法規(guī)定（這也是我國行政裁決制度亟需解決的問題之一），但是從現(xiàn)有的一些行政法規(guī)文件來看，行政裁決的審理期限一般是三十天，例如在《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》中，“公安機關辦理治安案件的期限，自受理之日起不得超過三十日；案情重大、復雜的，經(jīng)上一級公安機關批準，可以延長三十日。其他行政案件，有法定辦案期限的，按照法定期限辦理，治安裁決必須在法定期限內(nèi)作出”，即最長也不會超過三個月；而對于行政訴訟，一般期限是三個月或六個月，有時甚至會達到十二個月，兩者相比更能凸顯行政裁決之快捷。除開審理期限，結合我國單行法律、法規(guī)以及規(guī)章，行政裁決的大致程序可分為申請、受理、審查、裁決、送達這五個階段，不存在行政訴訟中法院審理前的各項諸如組成合議庭、提交答辯狀等準備工作，程序十分精簡。盡管行政訴訟對公平正義給予了充分保障，但相比于行政裁決，其過長的審理期限及繁瑣的審理程序，得到的最終審判結果對于那些需要及時救助的當事人而言無疑是一個“遲到的正義”。成本方面，獲益最大的無非是當事人。在行政裁決中，當事人往往不需要支付裁決費用即可解決糾紛。而在行政訴訟中，首先當事人需要前往法院所在地，若是距離過遠還需要支付一筆路費；其次需要委托律師，支付訴訟費和律師費；若不能當庭宣判，還需要不斷開庭審理，對案件進行討論，甚至申請鑒定，而這又需要當事人不斷往返。不僅當事人會付出不小開支，法院付出的成本也是遠大于行政機關。在法治現(xiàn)代化進程不斷加快的今天，行政裁決無疑能切實減輕人民群眾在依法維權中的負擔。2.2.2法院訴訟壓力的緩解如今我國正處于糾紛爆發(fā)時期，全國法院每年收案量不斷上升。以2015年為例，全國法院總收案19511304件，新收各類案件17659861件，上升22.81%。審執(zhí)結案件16713793件，上升21.14%。新收、審執(zhí)結案件的同比增幅均是2014年的3倍多，在當時是近10年來的最高水平。未結案件2797511件，占總收案比14.34%，同樣在當時創(chuàng)幾年最高紀錄。民商事案件上升明顯，新收民商事一審、二審、再審案件11044739件，上升21.8%；審結10505731件，上升20.06%。其中新收民商事一審案件10097804件，占全部一審新收案件比例88.23%，民商事一審未結案件1637459件，占新收民商事一審案件比14.83%。不難看出，收案量的提升勢必會帶來未結案比重的增加，再加上每年的二審及再審案件，實際上法院對于案件的真實解決率相比數(shù)據(jù)而言只減不增。3月8日，最高人民法院院長周強在關于最高人民法院工作的報告中提到，“全國法院受理案件先后突破了2000萬和3000萬關口”，意味著在近五年的時間內(nèi)我國法院總收案量增加了1000余萬，如此大量的案件數(shù)給予法院的壓力可想而知。同時為了推動法官精英化，不斷提高司法案件質量，近幾年來，我國正逐步開展法官員額制改革。改革成功與否暫不明確，但顯而易見的現(xiàn)狀是法官人員的數(shù)量大為減少。最高人民法院2019年出版的《中國法院的司法改革(2013—2018)》顯示，截止至2018年底，全國法院法官數(shù)量從改革前的21萬多人銳減至12萬人。以2016年為例，全國27個高級法院、340個中級法院、2623個基層法院的法官由于員額制改革的緣故，數(shù)量減少為11萬人[10]，而當年全國法院總受案23052742件，平均給每個法官則是達到了人均210件，這個數(shù)據(jù)也是在忽略地區(qū)經(jīng)濟差異、人口密度、法院等級等因素的基礎上得出的平均值，基層法院、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)法院的法官受案數(shù)量顯然將大大超過這一數(shù)值。盡管最高法院表示“從人員的絕對數(shù)量上來看，法官的人數(shù)是少了，但是大多數(shù)法院一線辦案的法官人數(shù)是增加了，審判力量不是削弱而是加強”，不過從近幾年的情況來看，不斷有法官選擇從法院離職。在2015年，全國法院系統(tǒng)新增1.9萬人，減少1.77萬人，其中離職人數(shù)占10%，即每年有1700多人從法院離職。拋開員工津貼、分配資格等問題，每年大量亟需解決的案件或許也是導致法官人數(shù)不斷減少的原因。員額制改革削減法官人員數(shù)量，法官數(shù)量減少而案件數(shù)量增加，人均案件數(shù)目變多，法官離職率增加，新入職人員又無法立即填補空缺，如此形成一個惡性過程，不僅給審判工作帶來巨大壓力，還會大大降低法官的工作積極性。法院案件接收數(shù)量日益增多，法官數(shù)量又因為員額制改革及其所暴露出的問題而不斷減少，通過訴訟來解決糾紛的方式在如今看來弊端明顯。而通過行政裁決，可以將那些與行政管理密切相關的民事糾紛分流出去，交予行政機關處理，從而起到有效緩解法院訴訟壓力的作用。2.2.3行政裁決對于多元化解決糾紛的重要價值過去的行政裁決制度基于計劃經(jīng)濟體制及行政權高度集中的環(huán)境，其作用無法得到真正體現(xiàn)。隨著我國政府職能轉變改革及現(xiàn)代化進程的加快，大量專業(yè)性較強、與行政管理密切相關的糾紛層出不窮，迫切需要更多具備專業(yè)知識和行政經(jīng)驗的裁決主體，因而就有了國家不斷所強調(diào)的“多元化解決糾紛”途徑。[9]毫無疑問，行政裁決對于“多元化解決糾紛”具有重要價值。2014年10月，十八屆四中全會作出的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“要健全行政裁決制度，強化行政機關解決同行政管理活動密切相關的民事糾紛功能”；2015年2月，最高人民法院發(fā)布的《關于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》明確指出“要健全多元化糾紛解決機制，繼續(xù)推進調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復議等糾紛解決機制與訴訟的有機銜接、相互協(xié)調(diào)，引導當事人選擇適當?shù)募m紛解決方式，推動在征地拆遷、環(huán)境保護、勞動保障、醫(yī)療衛(wèi)生、交通事故、物業(yè)管理、保險糾紛等領域加強行業(yè)性、專業(yè)性糾紛解決組織建設，推動仲裁制度和行政裁決制度的完善”；[11]2019年6月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》提出明確目標“行政裁決職責得到切實履行，行政裁決工作積極推進；行政裁決制度不斷健全，行政裁決、調(diào)解、仲裁、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制持續(xù)完善；行政機關在解決民事糾紛上的重要作用得到充分發(fā)揮，能夠及時有效化解矛盾糾紛，保障人民群眾合法權益?！盵2]今年兩會最高人民法院院長周強所作的最高人民法院工作報告中提出“全國法院受理案件在先后突破2000萬和3000萬關口后，出現(xiàn)2004年以來的首次下降，特別是民事案件以年均10%的速度增長15年后首次下降，充分體現(xiàn)了在各級黨委領導下推進一站式多元解紛機制建設，促進矛盾糾紛源頭治理、多元化解的顯著成效?！毙姓脹Q“解決民事糾紛分流閥”的作用已初步體現(xiàn)，隨著中央對行政裁決制度重視化程度的加深，未來行政裁決將會在“多元化解決糾紛”中扮演愈加重要的角色。行政裁決地方立法的問題分析行政裁決制度的法律現(xiàn)狀3.1.1立法現(xiàn)狀目前我國法律沒有對行政裁決作出統(tǒng)一規(guī)范，有關行政裁決的規(guī)定分散于各單元法之中。對于自然資源權屬糾紛的行政裁決，我國《土地管理法》第16條第1、2款規(guī)定“土地所有權和使用權爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理”；《森林法》第17條第1、2款規(guī)定：“單位之間發(fā)生的樹木、林地所有權和使用權爭議，由縣級以上人民政府依法處理。個人之間、個人與單位之間發(fā)生的林木所有權和林地使用權爭議，由當?shù)乜h級或者鄉(xiāng)級人民政府依法處理”；《礦產(chǎn)資源法》第49條規(guī)定：“礦山企業(yè)之間的礦區(qū)范圍爭議，由當事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由有關縣級以上地方人民政府根據(jù)依法核定的礦區(qū)范圍處理；跨省、自治區(qū)、直轄市的礦區(qū)范圍爭議，由有關省、自治區(qū)、直轄市人民政府協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由國務院處理?！睂τ谥R產(chǎn)權領域侵權糾紛的行政裁決，我國《專利法》第60條規(guī)定“未經(jīng)專利權人許可，實施其專利，即侵犯其專利權，引起糾紛的，由當事人協(xié)商解決；不愿協(xié)商或協(xié)商不成的，專利權人或者利害關系人可以向人民法院起訴，也可以請求管理專利工作的部門處理”；《商標法》第60條規(guī)定“有侵犯注冊商標專用權行為之一，引起糾紛的，由當事人協(xié)商解決；不愿協(xié)商或協(xié)商不成的，商標權人或者利害關系人可以向人民法院起訴，也可以請求工商行政管理部門處理。對侵犯注冊商標專用權的行為，任何人都可以向工商行政管理部門投訴或者舉報。”其他法律如《植物新品種保護條例》、《全民所有制小型工業(yè)企業(yè)租賃經(jīng)營暫行條例》等都對行政裁決事項作出相關規(guī)定，雖然行政裁決在單行法的分散有助于劃分糾紛類別，但由于不同單元法對行政裁決各方面的定義有較大差別，因而在過去幾年的實踐中運行效果并不理想。3.1.2實踐現(xiàn)狀由于行政裁決適用于特定的民事糾紛，通常不會留有詳細記錄，所能搜集到的行政裁決案例往往伴隨著后續(xù)的行政復議或行政訴訟，往往這些訴訟都會以行政機關敗訴而告終。其中的原因更多的自然是出自行政主體本身，但行政裁決本身針對的是民事糾紛，行政機關在其中本來扮演著“中間調(diào)解人”的角色，突然間轉變?yōu)椤氨桓妗保环a(chǎn)生一種“出力不討好”的心理狀態(tài)，因而消極和抵觸的情緒也會更為強烈。[22]以一起房屋拆遷案為例，2001年12月10日，廣東省佛山市城建規(guī)劃局頒發(fā)給佛山市城區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)公司房屋拆遷許可證，準予房地產(chǎn)開發(fā)公司對陳江等21人所有的商鋪房屋進行拆遷。陳江等17人與房地產(chǎn)開發(fā)公司未能就拆遷拆遷安置補償問題達成協(xié)議。2002年8月30日，城建規(guī)劃局應房地產(chǎn)開發(fā)公司的申請，對申請人與包括陳江等17人在內(nèi)的被申請人作出《房屋拆遷行政裁決書》。陳江等17人不服該行政裁決，向廣東省佛山市中級人民法院提起行政訴訟，請求法院撤銷被告作出的房屋拆遷行政裁決。廣東省佛山市中級人民法院經(jīng)審理判決駁回原告等17人的訴訟請求，陳江等17人不服，向廣東省高級人民法院提起上訴，請求撤銷原判，撤銷被上訴人作出的行政裁決。廣東省高級人民法院經(jīng)審理判決撤銷佛山市中級人民法院的行政判決，撤銷該市城建規(guī)劃局作出的《房屋拆遷行政次裁決書》，并判決該市城建規(guī)劃局重新作出裁決。本案充分體現(xiàn)了行政裁決的專業(yè)性，由于法院不具有相關的專業(yè)知識，故不能直接代替城建規(guī)劃機關作出決定，只能命令城建規(guī)劃機關重新裁決。此案發(fā)生在2001年，由行政裁決所引起的后續(xù)訴訟從那時起就顯現(xiàn)出行政機關頻頻敗訴的苗頭，客觀上講確實在一定程度阻礙了這項制度在我國的發(fā)展。行政裁決地方立法面臨的問題3.2.1專門法律位置的缺失如上述所說，目前我國行政裁決制度仍沒有統(tǒng)一的規(guī)范，相應制度分散于部分單行法中，部分省市也以規(guī)章、規(guī)范性文件形式規(guī)定了本地區(qū)的行政裁決工作。但因為各地在行政裁決實施中存在不同的理解，相關規(guī)定也有所區(qū)別，從而導致了行政裁決制度在近幾年我國糾紛解決方式的選擇中，并不是首要考慮的，[6]公信力不強，沒有發(fā)揮其特有優(yōu)勢。這一疏忽所帶來的最明顯問題即是名稱、定性缺乏統(tǒng)一性。我國現(xiàn)行的一系列規(guī)定行政機關有權裁決特定的民事、經(jīng)濟糾紛的法律和行政法規(guī)中，所使用的關于“行政裁決”名稱不盡相同，有“裁決”、“處理”、“調(diào)處”、“解決”、“仲裁”等。如我國《土地管理法》、《草原法》等法律中關于自然資源的權屬糾紛，當事人協(xié)商不成的，由人民政府處理；《土地管理法實施條例》中對被征收土地的補償糾紛，當事人協(xié)商不成的，由人民政府裁決。同時各種裁決在性質上有很大差異，有的裁決是行政復議機關針對具體行政行為所作出的行政復議行為，如《行政復議法》第30條第2款規(guī)定“根據(jù)國務院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征收土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為行政裁決”；有的裁決是行政機關針對民事爭議作出的裁決，如《森林法》第17條第1、2款規(guī)定“單位之間發(fā)生的林木、林地所有權和使用權爭議，由縣級以上人民政府依法處理。個人之間、個人與單位之間發(fā)生的林木所有權和林地所有權爭議，由當?shù)乜h級或者鄉(xiāng)級人民政府依法處理”。很明顯后者更符合行政裁決的定義，但行政復議作為行政裁決的后續(xù)銜接程序，從整個流程上看前者的定義也是符合邏輯的。如此現(xiàn)象就會導致行政裁決制度本身的混亂，不利于行政裁決立法目的的實現(xiàn)，無法實現(xiàn)保障當事人合法權益的目標。雙發(fā)當事人發(fā)生糾紛時寧愿選擇更加費時的訴訟也不會首選行政裁決，既有這一概念沒有普及的原因，但更多的還是源于這一概念本身，從而違背了“將行政裁決作為解決糾紛‘分流閥’制度設計”的初衷。3.2.2行政裁決范圍不斷減小目前我國行政裁決的范圍較小，面對不斷涌現(xiàn)的案件糾紛，無法發(fā)揮自身作用，不能滿足社會發(fā)展的需要。[12]相比于上個世紀修改前的法條，行政裁決的范圍不斷減小，取而代之的更多是調(diào)解及訴訟。如我國1993年《商標法》第39條規(guī)定“有本法第38條所列侵犯注冊商標專用權行為之一的，被侵權人可以向縣級以上工商行政管理部門要求處理，有關工商行政管理部門有權責令侵權人立即停止侵權行為，賠償被侵權人的損失，賠償額為侵權人在侵權期間因侵權所獲得的利潤或者被侵權人在被侵權期間因被侵權所受到的損失”，而在修訂后的2001年《商標法》中，“進行處理的工商行政管理部門根據(jù)當事人的請求，可以就侵犯商標專用權的賠償數(shù)額進行調(diào)解；調(diào)解不成的，當事人可以依照《中華人民共和國民事訴訟法》向人民法院起訴”，很明顯削弱了行政主體裁決的功能，在侵權賠償方面改為了優(yōu)先調(diào)解。同樣地，在我國1982年頒布試行的《食品衛(wèi)生法》第40條規(guī)定“損害賠償要求，由縣以上衛(wèi)生行政部門處理，當事人不服的，可以向人民法院起訴；也可以由受害人或者其代理人直接向人民法院起訴。損失賠償要求，應當從受害人或者其代理人知道或者應當知道被損害情況之日起一年內(nèi)提出，超過期限的，不予受理”，這條規(guī)定清晰授予衛(wèi)生行政部門對損害賠償糾紛的行政裁決權力，而現(xiàn)行的《食品衛(wèi)生法》則是收回了賦予的權利；我國1994年頒布的《治安管理處罰條例》（經(jīng)資料查閱知，現(xiàn)已失效）第38條規(guī)定“被裁決賠償損失或者負擔醫(yī)療費用的，應當在接到裁決書后五日內(nèi)將費用交裁決機關代轉:數(shù)額較大的，可以分期交納。拒不交納的，由裁決機關通知其所在單位從本人工資中扣除，或者扣押財物折抵”，而在2012年修訂的《治安管理處罰法》中，“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關可以調(diào)解處理?！痹俅蜗鳒p了“裁決”字樣，仍是優(yōu)先采用調(diào)節(jié)方式處理。不難看出，如今我國許多關于行政管理事項的糾紛都拋棄了行政裁決的處理方式，轉而采用調(diào)解手段予以解決，從而大大減少了行政裁決范圍，也造成了如今行政裁決“鮮有問津”的尷尬局面。從最開始的立法工作開始，行政裁決的權力便遭到了縮減。以調(diào)解代替裁決，調(diào)解不成的便采取最后訴訟手段，這樣的確能夠最大可能地節(jié)約司法資源。但隨著案件數(shù)目的增多，對行政裁決的這種無形限制將更難發(fā)揮其解決民事糾紛“分流閥”的作用。3.2.3行政裁決程序不規(guī)范我國目前沒有統(tǒng)一的、明確的行政裁決程序，實踐中，行政裁決機關通常會依據(jù)具體行政管理工作的特點各自為政。有的行政機關依據(jù)一般行政行為程序進行裁決，有的行政機關自行創(chuàng)立一套行政裁決程序，有的行政機關借鑒其他行政行為程序進行裁決，這種混亂的狀況對行政裁決效力帶來不小影響。同時我國規(guī)定行政裁決的法律多以實體性授權為主，在程序性規(guī)則方面無法做到與之匹配。行政裁決的程序應至少包括上述所說的申請、受理、審查、裁決、送達這五個過程，而在當前立法現(xiàn)狀下，很少有法律條文對審理過程進行原則性、具體性的規(guī)定：當事人發(fā)生民事糾紛后，去什么地方申請行政裁決、何時去申請、如何申請，這些在很多法律文件中都沒有明確規(guī)定。[13]較為具體的是我國2003年發(fā)布的《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》，該規(guī)范第10條規(guī)定“房屋拆遷管理部門受理房屋拆遷裁決申請后，應當按照下列程序進行：向被申請人送達房屋拆遷裁決申請書副本及答辯通知書，并告知被申請人的權利；審核相關資料、程序的合法性；組織當事人調(diào)解；核實補償安置標準；出具裁決終決書?！蓖瑫r還對終結裁決的事項、收到申請之日起30天內(nèi)作出裁決的時限要求以及裁決書必須囊括的內(nèi)容和送達方式等內(nèi)容作出了具體說明，在筆者看來，這個法律文件是可以作為規(guī)范行政裁決制度典范來運用至其他相關領域。3.2.4司法銜接程序不完善根據(jù)秦前紅教授的說法，“雖然有部分爭議完全可以由行政機關作出最終決定，但由司法機關監(jiān)督行政機關依法行政乃常態(tài)。”[14]在我國，當事人對行政裁決結果不服的可以通過行政訴訟、行政復議救濟，在《行政訴訟法》頒布之前還可以通過民事訴訟，如最高人民法院1987年發(fā)布的最高人民法院《關于人民法院審理案件如何適用<土地管理法>第13條<森林法>第14條規(guī)定的批復》中規(guī)定“《土地管理法》第13條、《森林法》第14條規(guī)定當事人之間發(fā)生的土地、林木、林地所有權和使用權爭議由縣級以上人民政府處理，當事人對人民政府處理不服的，向人民法院起訴。此類案件雖經(jīng)人民政府作過處理，但其性質仍屬民事權益糾紛，人民法院審理此類案件仍以原爭議雙方為當事人”，但在《行政訴訟法》頒布后，這種做法并沒有得到明確禁止和消除，使得在之后的很長一段時間內(nèi)，行政裁決的后續(xù)銜接程序一直處在混亂狀態(tài)。兩種不同的訴訟類型在被告、舉證責任、可以調(diào)解的案件范圍等方面存在諸多差異，在救濟方面和當事人權利保障方面也存在不同。若是繼續(xù)沒有統(tǒng)一標準，依然是行政訴訟和民事訴訟共存的局面，在實踐中很容易出現(xiàn)行政判決和民事判決之間相互矛盾的現(xiàn)象，造成不同行為法律效力的沖突，從而導致行政裁決的后續(xù)銜接工作在實踐和理論中都難以發(fā)展和應用。行政裁決地方立法面臨問題的原因從根本上來講，這些問題的原因出自最開始的立法層面。沒有一部統(tǒng)一的定義行政裁決法律，自然會存在不同的標準，這其中不乏我國發(fā)展起步晚、重視程度不足等客觀因素。在英美國家，行政裁決制度于19世紀末期便已大規(guī)模興起，最具代表性的是英國行政裁判所和美國的獨立行政機構，二者分別管理本國一些行政上的爭端以及公民相互間某些和社會政策有密切關系的爭端。[15]不難看出，二者是具有相當?shù)莫毩⒐芾頇唷H負責行政裁決相關事宜的行政裁決機構，這是由行政裁決簡便快捷、專業(yè)指向的特點所決定的。但在我國，這種獨立負責裁決機構是沒有的，處理行政裁決的機構并不僅僅負責行政裁決，還同時處理著一般的公共社會管理糾紛，這也就意味著行政裁決的主體同時肩負起其他行政行為的責任，這無疑會加大行政主體的工作量，為行政裁決糾紛的解決增加許多困難，不利于保證裁決的客觀和公正；再加上行政裁決本身被重視程度不夠的原因，行政主體會把更多的精力放在其主要職權上，這就導致行政主體在解決行政裁決糾紛時，往往會習慣于使用其他的程序規(guī)則和工作流程，從而導致裁決程序混亂的現(xiàn)象，進一步削弱行政裁決的作用。同時，盡管部分行政機關對于行政裁決的定義作用、價值定位已有正確理解，但在現(xiàn)實中往往會因為追求高效率而敷衍地對待行政裁決，將這項工作沒有擺在正確位置，這也就使得當事人的合法權益可能會受到侵犯，轉而尋求行政訴訟、行政復議或是民事訴訟的方式給予保障，行政主體敗訴，對行政裁決的態(tài)度會更加抵觸，如此循環(huán)往復，銜接程序的問題不但不會解決，這項制度本身也會受到質疑。在我國行政裁決制度本身基礎薄弱的前提下，部分行政機關的服務意識不到位，無疑會將制度本身的問題再次擴大。行政裁決地方立法的改進方向制定專門的法律規(guī)范行政裁決在筆者看來，一切問題的始源來自于對行政裁決制度沒有一個統(tǒng)一標準，制定專門法律是最好的方式。盡管在部分學者看來，“行政裁決制度在我國目前仍處于一個初級探索階段，單獨立法可能不具備現(xiàn)實條件”，[16]因此可以先由國務院制定行政法規(guī)在部分地區(qū)試行，于條件成熟時再由全國人大常委會制定專門的法律在全國開展；或是在行政程序法中補充行政裁決內(nèi)容，并將各單行法中關于行政裁決的內(nèi)容進行統(tǒng)一；必要時甚至可以效仿歐美設立專門的行政機構負責行政裁決事項，并在法律上給予授權（筆者對此持保留態(tài)度）。明確在行政裁決時所應當遵循的基本原則，如中立、公正平等、公開裁判、遵循正當程序等；適時擴大受案范圍及行政主體范圍，哪些案件應當受理，由誰受理，不同的案件如何處理，確認行政主體權力；在案件的法律效力方面，何種案件有最終的法律效力，何種案件可以在裁決結果出來后尋求司法救濟；明確并規(guī)范裁決程序；如何管轄，就地域管轄、級別管轄以及管轄權歸屬如何解決等事項作出規(guī)定。[17]同時結合實際情況在不同領域細化行政裁決具體內(nèi)容，并賦予相應行政主體一定的修改補充權力，盡可能地發(fā)揮行政裁決作用。明確并擴大行政裁決受案范圍只有法律明確授權時，行政機關才具有行政裁決權，這是保障裁決權不被濫用的前提。同時，行政裁決事項應保持適當?shù)囊?guī)模，在滿足日常糾紛解決需要的同時，盡可能地節(jié)省司法資源。目前我國行政裁決大體可分為確認權屬糾紛的裁決、侵權糾紛的裁決、補償糾紛的裁決、經(jīng)濟合同糾紛裁決、人事爭議糾紛裁決這五大板塊，涉及自然資源、知識產(chǎn)權、醫(yī)療交通、消費者權益等多個領域。需要注意的是，行政裁決范圍應當在“與行政管理活動密切相關”的前提下，最大地滿足當事人的裁決請求，避免出現(xiàn)相應糾紛時卻無法解決的情況。由于我國多部法律將原本應當由行政裁決方式解決糾紛改為了當事人調(diào)解，對于行政裁決的認定又處于一種模棱兩可的狀態(tài)。隨著社會案件不斷增多，針對一些頻發(fā)而又可以與行政管理活動有所關聯(lián)的案件種類，將部分案件分流給行政裁決解決或是給予相應行政機關更多的行政裁決權不失為一種好的解決辦法。最為典型的即是合同糾紛，在張光杰教授的《中國法律概論》一書中明確指出“行政裁決不涉及與合同相關的民事糾紛”，[18]而在應松年教授的《行政法與行政訴訟法》一書中，并沒有刻意強調(diào)“與合同無關”這一點。筆者認為，應當將合同糾紛歸結到行政裁決的事項范圍內(nèi)。在我國，現(xiàn)行的《合同法》中并沒有對有關合同管理機關給予相應的合同糾紛行政裁決權，而每年的合同糾紛案件數(shù)量往往會達到所有民事案件數(shù)量的一半之多，就2016年來看，合同案件糾紛所占當年民事糾紛案件的比例達到了62.42%，盡管筆者并未找到2017年以來的有關數(shù)據(jù)，但筆者相信未來這一數(shù)據(jù)將會只增不減。因此，將合同糾紛納入到行政裁決處理范疇，勢必會很好地起到分流作用，有效緩解法院辦案壓力。行政裁決程序規(guī)范化4.3.1申請和受理行政裁決申請階段，民事糾紛當事人應當首先向有權進行行政裁決的主體提出申請，要求行政主體對已經(jīng)發(fā)生的爭議作出行政裁決，從而來保護自身的合法權益。申請人必須是民事權益糾紛的當事人或者利害關系人，涉及未成年人需由法定代理人代其參加裁決。申請必須向有管轄權的行政主體提出，申請的范圍應當是法律法規(guī)所規(guī)定的行政裁決管轄范圍，申請必須在法定期限內(nèi)提出且須符合法定形式，一般應提交書面申請，載明雙方當事人的基本情況、爭議事項、具體請求及根據(jù)理由等，口頭申請作為例外。[19]受理階段，行政裁決主體收到當事人的申請后，應向申請人發(fā)出裁決受理通知書，并對另一方當事人履行告知義務，通知其就糾紛事項進行陳述、答辯、或參加聽證等。同時對申請內(nèi)容進行初步審查，如果符合申請條件的，應當予以受理；如果認為不符合申請條件的，行政主體應當及時通知申請人并說明理由。就受理的期限而言，當前法院民事案件的受理期限最長為七日，因此對于行政裁決，最長受理期限應在七日范圍內(nèi)。4.3.2審理行政裁決主體受理當事人的申請后，應立即開始對當事人的爭議進行審理，包括對有關事實和證據(jù)進行查證核實，召集當事人進行調(diào)查、詢問、辯論和質證，向有關證人了解情況，必要時可以組織勘驗、鑒定；如果證據(jù)不足，行政裁決主體有權責令當事人舉證，也可以依法自行組織調(diào)查、取證。按照行政法理論的一般要求，凡是影響公民權益的裁決在作出之前，都必須進行審理和聽證，以保證裁決的公正，故在必要時我國可以借鑒英國裁判所的聽證制度，盡可能地保證公平性。[20]就審理期限來看，行政裁決的審理期限不應超過訴訟期限，最長不應超過3個月，但需根據(jù)糾紛類別進行特別制定。如我國《商標法》第35條第1款規(guī)定“對初步審定公告的商標提出異議的，商標局應當聽取異議人和被異議人陳述事實和理由，經(jīng)調(diào)查核實后，自公告期滿之日起12個月內(nèi)做出是否準予注冊的決定,并書面通知異議人和被異議人。有特殊情況需要延長的，經(jīng)國務院工商行政管理部門批準，可以延長6個月?！?.3.3裁決裁決階段，行政裁決主體經(jīng)過審理認為事實清楚、證據(jù)充足的，應及時作出行政裁決。裁決書應載明爭議雙方當事人的基本情況、爭議的內(nèi)容、聽證審理情況、雙方當事人的主張陳述、裁決機關認定的事實以及裁決的根據(jù)和理由等，并應告知當事人對此裁決不服的教濟途徑，如是否可以申請復議或提起訴訟，以及復議或訴訟的管轄機關。如果屬于終局裁決，則應當告知當事人履行裁決的期限等相關內(nèi)容。行政裁決作出之后，當事人在15日期滿不起訴的，裁決即發(fā)生強制力，當事人可以向裁決機關申請強制執(zhí)行，裁決機關也可以申請人民法院強制執(zhí)行。需要注意的是，行政主體對待行政裁決的意識態(tài)度也關系到行政裁決程序的規(guī)范性，這一方面無法通過法律進行有效規(guī)范，更多的還是在于行政主體本身，需要時間來慢慢培養(yǎng)積累。完善行政裁決司法銜接程序4.4.1將行政裁決納入行政訴訟在行政裁決的法律救濟上，對于后續(xù)的訴訟應當將其明確為行政訴訟。就近幾年的案件來看，有關行政裁決的后續(xù)訴訟適用于《民事訴訟法》還是《行政訴訟法》的說法均存在。從行政裁決的性質來看，它是行政機關運用公權力解決與行政有關的民事糾紛的行為。[14]特別是當糾紛當事人自愿選擇行政裁決時，可以看作是公眾對行政機關的信任，因此可以看作是一種行政行為。如果法律規(guī)定行政機關進行行政裁決，但是又規(guī)定如果對行政裁決處理決定不服，可向上提起民事訴訟，這本身就是對行政行為公信力的一種否定。因此將行政裁決納入行政訴訟符合行政法理論，同時也更有利于促進行政機關依法裁決民事糾紛，完善后續(xù)的銜接程序，還能通過不同于民事訴訟的舉證責任分配來保障爭議方當事人的合法權益。我國目前的相關法律條款中有這樣一條規(guī)定“當事人對行政裁決不服，可以依法就原來的民事糾紛向法院提起民事訴訟”，筆者認為，這不應該劃分至行政裁決的救濟途徑，因為它針對的客體對象是原民事糾紛而非行政裁決的結果，筆者更傾向于它單單是一種獨立的民事訴訟。因此，在筆者看來，今后應在法律、法規(guī)中明確規(guī)定對行政裁決結果不服應提起行政訴訟。4.4.2健全對行政裁決不服的救濟多元化的糾紛解決機制是目前我國大力提倡的，因此多元化的救濟途徑也應當順應而生。行政裁決救濟程序不應該僅局限于行政復議與行政裁決，除去上述這兩種方式外，私人救濟也可以考慮并入到救濟程序中。[21]當事人尋求救濟是因為對行政主體所作的裁決結果存在異議，認為裁決并沒有基于公平的立場，損害了當事人的合法權益。這種損害不僅針對民事糾紛中的標的物，還應當包括當事人在整個行政裁決過程中所遭受的除標的物以外的損失，如消耗的時間精力及經(jīng)濟財力等。同時，由于行政資源有限，行政機關難免會有對爭議標的物的保護管理疏忽，[21]對當事人的權益造成二次損害。因此，僅僅糾正錯誤的行政裁決結果，并不能及時滿足當事人彌補損害的要求。在這一基礎上筆者認為，縱使無法被寫入法條，合法的私人救濟理應默認允許。行政裁決中的私人救濟應當包括但不限于以下行為，例如在知識產(chǎn)權領域侵權糾紛案件中，應當允許被侵害的當事人在裁決結果做出前，通過相應的合法手段來保護自己的專利權益；在礦產(chǎn)資源權屬爭議案中，應當允許當事人對于無法確認歸屬的礦產(chǎn)資源給予暫時性保護，從而避免其因裁決可能存在的時間拖延問題而造成不必要的經(jīng)濟損失。當然，如果在時間充裕、不會對自身合法權益產(chǎn)生重大影響的情況下，私人救濟應位于行政復議、行政裁決之后。第五章結語早在上世紀八九十年代，我國頒布施行的多部法律、法規(guī)、規(guī)章中就已規(guī)定了行政裁決的內(nèi)容，充分證明國家對于行政裁決這項制度的作用有著一個清楚認識。但從1999年開始，我國法律法規(guī)中有關行政裁決的規(guī)定開始逐漸縮減，一部分法律法規(guī)中的行政裁